異地高考改革中的利益沖突及其成因分析

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國(guó)流動(dòng)人口呈現(xiàn)總量迅速增長(zhǎng)和在城市居住時(shí)間不斷延長(zhǎng)的主要趨勢(shì)。加之國(guó)家《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》的頒布，各地相繼出臺(tái)異地高考政策。然而，在異地高考改革中卻存在不容忽視的利益沖突，其中包括戶籍地人口與流動(dòng)人口、中央政府和地方政府之間的沖突。本文在分析各地異地高考政策內(nèi)容及實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)通過對(duì)利益沖突的表征以及邊界分析探究沖突的成因，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]異地高考;隨遷子女;利益沖突;邊界

[中圖分類號(hào)]G521[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）02 — 0118 — 04

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，流動(dòng)人口呈現(xiàn)出總量迅速增加和在城市居住時(shí)間不斷延長(zhǎng)的主要趨勢(shì)。第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)現(xiàn)有2.2億人離開戶籍地遷居至異地工作，達(dá)全國(guó)人口10%以上。與此同時(shí)，過去十年來，流動(dòng)人口中未婚者所占比例迅速下降。北京市在1997-2006年間，流動(dòng)人口未婚者所占比例由42.1%大幅降至22%。已婚流動(dòng)人口中，75.3%的人同時(shí)與配偶在京流動(dòng)，顯示流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)日益凸顯。夫妻二人同時(shí)在城市流動(dòng)或夫妻攜子女流動(dòng)已成為當(dāng)前城市流動(dòng)人口的主要特點(diǎn)。〔1〕

近年來，隨著各級(jí)政府和社會(huì)力量對(duì)流動(dòng)人口受教育問題的重視，特別是2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的出臺(tái)與新《義務(wù)教育法》的實(shí)施，流動(dòng)人口隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的問題已基本得到解決。數(shù)據(jù)顯示，截止2013年年底，全國(guó)共有義務(wù)教育階段隨遷子女1277萬人，占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)9.3%，其中在公辦學(xué)校就讀的學(xué)生達(dá)到80.4%，較2012年略有提升。但是教育是一個(gè)連續(xù)的過程，隨著時(shí)間推移，完成義務(wù)教育的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)逐年增加，開始面臨升入高中、參加高考等問題?！?〕然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的“學(xué)籍+戶籍”報(bào)考制度使得這部分隨遷子女無法繼續(xù)在流入地完成學(xué)業(yè)，人為造成了家庭分離與大規(guī)模留守少年等現(xiàn)象，影響了流動(dòng)人口家庭的工作生活與孩子的成長(zhǎng)。在如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口流動(dòng)已成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主旋律，這樣的特性對(duì)異地高考政策的出臺(tái)提出了必然選擇。于是隨著2012年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教務(wù)部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》，異地高考改革正式啟動(dòng)。其最初的目的在于彰顯制度公平，反映公平競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)置理念，保障隨遷子女的義務(wù)后教育問題。但是在改革過程中卻出現(xiàn)了巨大的利益沖突，沖突的具體表現(xiàn)是什么？為什么會(huì)產(chǎn)生如此大的利益沖突？本文就將以北京市異地高考改革為例，通過邊界分析對(duì)以上問題進(jìn)行探究，以期能對(duì)我國(guó)異地高考改革提出一些可行性建議。

二、異地高考改革實(shí)施現(xiàn)狀及阻力

對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行定量或定性的分析，是判斷與透視文獻(xiàn)中與研究主題相關(guān)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與發(fā)展趨勢(shì)的重要方法之一。通過對(duì)各地現(xiàn)行高考改革方案的總結(jié)歸納以及實(shí)施情況的匯總分析，可以看出改革方案由四個(gè)基本部分構(gòu)成：家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件、學(xué)生準(zhǔn)入條件、報(bào)考院校類型與實(shí)施方式。其中準(zhǔn)入條件為政策改革設(shè)定了“基本門檻”，對(duì)可以獲得異地高考資格的流動(dòng)人口及其子女基本情況作出規(guī)定;報(bào)考院校類型體現(xiàn)那部分有資格參加異地高考群體所享有的具體報(bào)考權(quán)利;實(shí)施方式代表各地執(zhí)行政策時(shí)的思路與力度?！?〕

（一）改革方案基本構(gòu)成和實(shí)施現(xiàn)狀

1.家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件

通過對(duì)各地異地高考政策的文本分析，家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件大致包括：住所、職業(yè)、社保、居住證（暫住證）和戶籍等五個(gè)方面，權(quán)重不一，由重至輕依次是：合法穩(wěn)定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)、已繳納一定年限的社保、有正式的居民證或合法的暫住證、戶籍。并且從東、西、中部地區(qū)來看，不同地區(qū)的要求也有一定的差異。其中合法穩(wěn)定的住所和職業(yè)是家長(zhǎng)準(zhǔn)入的基本條件，各地的政策中都有明確提及。至于繳納社保、擁有居民證及戶籍的要求，普遍呈現(xiàn)東、西部要求高于中部，而且東、中、西地區(qū)內(nèi)部也存在較大差異，這與人口流入壓力有很大的關(guān)系。其中如北京、上海等“高考洼地”地區(qū)家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件高于一般地區(qū)，而山東、浙江、江西等地幾乎是“零門檻”準(zhǔn)入。

2.學(xué)生準(zhǔn)入條件

出于保護(hù)本地考生利益和避免出現(xiàn)“高考移民”現(xiàn)象，各地都對(duì)學(xué)生準(zhǔn)入條件做了比較明確的規(guī)定，普遍要求是“高中三年連續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷”和“取得學(xué)籍”。西部部分高考政策較好的流入地對(duì)于學(xué)習(xí)經(jīng)歷的年限要求較高，有的省還保留對(duì)戶籍的要求，如云南、青海、甘肅要求考生須擁有該省戶籍;寧夏、新疆分別要求在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就讀6年和12年。

3.報(bào)考院校類型

根據(jù)2014年各省市異地高考政策匯總分析，大致分為三種：全面開放、半開放和尚未開放。（1）全面開放。目前全國(guó)有26各省市向符合條件的異地考生開放全部高等院校，在其出臺(tái)的政策中具有明確表述“可在學(xué)籍地參加升學(xué)考試并與當(dāng)?shù)貞艏忌硎芡却觥薄＃?）半開放。包括云南、青海、內(nèi)蒙古和北京四地，其中北京市只開放高職報(bào)名，內(nèi)蒙和青海開放高職高專考試，云南開放省屬院校報(bào)名。（3）尚未開放。截止2014年，全國(guó)僅有西藏尚未出臺(tái)任何異地高考政策。

4.實(shí)施方式

實(shí)施方式具體包括政策實(shí)施的時(shí)間和方式，大致分為：一步實(shí)施、緩沖實(shí)施和分步實(shí)施。其中大部分省市在2012年國(guó)務(wù)院《意見》出臺(tái)后就開始改革，一部分省市將方案緩沖至2014年實(shí)施，也有少數(shù)人口流入密集地與異地公考改革重鎮(zhèn)，如北京，上海和青海、新疆、甘肅等西部地區(qū)采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度分布實(shí)施政策改革。

總的來說，我國(guó)各地高考情況比較復(fù)雜，所出臺(tái)的異地高考方案也有所不同，其實(shí)施現(xiàn)狀也存在差別，在改革實(shí)現(xiàn)中遭遇了諸多阻力。

（二）異地高考政策實(shí)施阻力

截至2014年，各地陸續(xù)推出具體的改革方案，但是由于異地高考具有復(fù)雜性，受制于諸多因素，而且作為一項(xiàng)對(duì)教育資源進(jìn)行權(quán)威性分配的政策，勢(shì)必會(huì)影響多方利益，綜合目前政策實(shí)施情況，各地的異地高考政策在實(shí)施中遭遇的問題有以下幾點(diǎn)共性：

1.準(zhǔn)入條件限制

在上面實(shí)施現(xiàn)狀的分析中，可以看到各地都對(duì)隨遷子女異地高考提出了不同的有條件準(zhǔn)入，尤其是一些“高考洼地”（包括政策型流入地和資源型流入地），準(zhǔn)入條件相對(duì)偏高。準(zhǔn)入條件的限制本意是保護(hù)當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生的高考利益，在一定程度上遏制了“高考移民”現(xiàn)象的發(fā)生。但這些條條框框?qū)τ诳释惖馗呖迹改甘菑氖麦w力勞動(dòng)、工資待遇低且流動(dòng)性強(qiáng)的隨遷子女而言，無疑是為他們劃定了一道過高的門檻，使這部分隨遷子女的異地高考希望落空。

2.各地教育資源差異

我國(guó)自恢復(fù)高考以來，高考計(jì)劃和教育資源一直是以省為單位進(jìn)行分配。由于高校培養(yǎng)出的人才畢業(yè)后更傾向于留在高校所在地工作，因此高校所在地政府會(huì)給予考生更多的資源。長(zhǎng)期以來，這些考生、家長(zhǎng)已經(jīng)習(xí)慣了“獨(dú)享”這種優(yōu)勢(shì)教育資源，這種利益格局已經(jīng)制度化了。而異地高考政策的出臺(tái)是為了打破這種既得利益者的“獨(dú)享權(quán)”，使教育資源匱乏地區(qū)的隨遷考生與資源豐富輸入地的考生在教育上實(shí)現(xiàn)權(quán)利均等化，由原來“僅由當(dāng)?shù)乜忌硎芙逃Y源”的局面轉(zhuǎn)變?yōu)椤半S遷子女與當(dāng)?shù)乜忌蚕斫逃Y源”的局面。既得利益者不會(huì)輕易讓出自己的利益，無疑阻礙著政策的實(shí)現(xiàn)。

3.戶籍制度限制

我國(guó)戶籍制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這種二元化的戶籍管理制度運(yùn)行到今天已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不相符，成為阻礙人口流動(dòng)的制度屏障。對(duì)于隨遷子女而言，他們?cè)诔鞘薪邮芰x務(wù)教育，卻因?yàn)閼艏脑虮仨毣氐綉艏亟邮芨咧薪逃蛥⒓痈呖肌＜由衔覈?guó)各省市在教材選用、課程講述難度、高考科目等方面有很大區(qū)別，給隨遷考生帶來了很多不便。并且可以預(yù)見的是隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，將會(huì)有越來越多的人口流向城市，帶來更多數(shù)量的非當(dāng)?shù)貞艏碾S遷子女，從這一層面上看，戶籍制度阻礙了人才的合理流動(dòng)與城市化進(jìn)程的推進(jìn)。

4.高校招生制度的不完善

現(xiàn)行的高考招生制度是在招生計(jì)劃基礎(chǔ)上的以省級(jí)為單位組織錄取的方式，各地在招生政策上具有較大自主權(quán)，出于“地方保護(hù)”的原因，各省市在招生時(shí)更多向本省市戶籍人口子女傾斜，而對(duì)非戶籍考生持排斥態(tài)度。實(shí)行異地高考將給現(xiàn)行的招生制度造成極大的沖擊，由于地方保護(hù)主義的穩(wěn)定性，勢(shì)必對(duì)政策實(shí)行造成一定的阻力。同時(shí)，目前我國(guó)高考招生總體上仍采取“一考定終生”的制度，注重結(jié)果而忽略了過程性評(píng)價(jià)。對(duì)于隨遷子女而言，即使平時(shí)成績(jī)?cè)賰?yōu)秀，也會(huì)因?yàn)闊o法在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖级环穸ā＿@樣的招考制度也從一定程度上阻礙了異地高考政策的實(shí)行。

三、異地高考實(shí)施中的利益博弈與沖突

異地高考政策實(shí)施的初衷是保障教育公平，使流動(dòng)人口隨遷子女能夠享有平等的受教育權(quán)，但是政策推行過程中卻遭遇了諸多阻力。究其原因，是由于政策實(shí)施中的各個(gè)利益主體有著不同的訴求以及由此引發(fā)的博弈與沖突。

（一）各個(gè)利益博弈主體的訴求

1.戶籍人口訴求

戶籍人口長(zhǎng)期以來作為既得利益者，其利益訴求相對(duì)簡(jiǎn)單，他們以子女的人生福祉為最大利益，具體表現(xiàn)為希望子女上名牌大學(xué)的機(jī)會(huì)最大化，享受更為優(yōu)質(zhì)的教育資源，不希望流動(dòng)人口子女分走這部分利益。

2.流動(dòng)人口訴求

流動(dòng)人口訴求相對(duì)多一些，畢竟在資源享有上他們處于劣勢(shì)地位。第一，由于北京是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，有著自身的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)于戶籍地資源相對(duì)匱乏的流動(dòng)人口而言，他們希望能夠在北京有棲身之所，同北京人一樣享有那些優(yōu)質(zhì)資源。第二，隨著我國(guó)流動(dòng)人口家庭化流動(dòng)趨勢(shì)的日漸凸顯與其戶籍地教育條件的相對(duì)薄弱，越來越多的流動(dòng)人口子女要求能夠在北京接受高中教育、參與高考。第三，戶籍制度施行以來長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制，使得流動(dòng)人及其子女被貼上“外來人口”或“借讀”等標(biāo)簽。流動(dòng)人口缺乏一種來自城市的身份尊重與承認(rèn)，其子女接受的是被標(biāo)簽化為次等的教育。所以心理和身份上的認(rèn)同與尊重也是流動(dòng)人口很重要的一個(gè)訴求。

3.地方政府訴求

異地高考政策的制定主體是以國(guó)務(wù)院為核心，包括教育部、發(fā)改委、公安部、人力資源與社會(huì)保障等多個(gè)職能部門在內(nèi)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在政策的具體執(zhí)行中起主導(dǎo)作用。政策制定的本意是通過對(duì)社會(huì)不同利益群體訴求的綜合考量，實(shí)現(xiàn)公共教育利益最大化，既考慮流動(dòng)人口子女教育利益，又不至于使戶籍人口子女教育利益受損。然而，在政策的執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)政策落實(shí)的是地方政府。地方政府作為中央政府的政策執(zhí)行代理機(jī)構(gòu)，也有自身的利益訴求，那就是在政策的執(zhí)行過程中運(yùn)用中央給予自己的自由裁量權(quán)在與中央保持一致的前提下，盡可能利用已有資源，爭(zhēng)取自身利益最大化。

（二）利益博弈與沖突

異地高考制度實(shí)質(zhì)上是對(duì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)高等教育資源分配進(jìn)行的制度創(chuàng)新。作為分配性政策，該政策創(chuàng)新是一個(gè)“非帕累托改進(jìn)”的過程，即新制度施行后受益群體利益增進(jìn)的同時(shí)，原有制度受益群體的利益將相對(duì)減少，具有零和博弈與利益沖突的特性，正如朱清時(shí)所說，“這意味著以前享有特權(quán)的人就要損失一些，要失去一些特權(quán)”?！?〕

1.戶籍人口與流動(dòng)人口的博弈與沖突

異地高考政策的實(shí)行是為了促進(jìn)教育公平，但是究竟是保證誰的教育公平，值得我們深思。在政策實(shí)施中發(fā)生在戶籍人口與流動(dòng)人口間的利益博弈與沖突，沖突雙方均以“教育公平”來論證異地高考政策是否合理。

戶籍人口認(rèn)為北京雖然擁有豐富的教育資源，但其自我容納能力是有限的，大量流動(dòng)人口的涌入會(huì)使城市不堪重負(fù)，教育財(cái)政壓力增大，一旦開放進(jìn)入門檻，會(huì)出現(xiàn)“高考移民”等現(xiàn)象。同時(shí)，流動(dòng)人口無節(jié)制的涌入，會(huì)導(dǎo)致城市公共服務(wù)崩潰，使有限的教育資源在分配過程中被稀釋，這樣不是真正的教育公平。真正的教育公平應(yīng)該是優(yōu)質(zhì)可持續(xù)的，不是以犧牲質(zhì)量為代價(jià)的簡(jiǎn)單平均化。從機(jī)會(huì)均等的角度講，戶籍人口認(rèn)為一旦政策成功實(shí)施，流動(dòng)人口可以選擇在戶籍地或流入地接受教育，有兩次機(jī)會(huì)，而作為戶籍人口的自己只有一次選擇機(jī)會(huì)，這種機(jī)會(huì)上可能出現(xiàn)的不均等，也是沖突中反復(fù)提到的一點(diǎn)。

流動(dòng)人口認(rèn)為如果異地高考不開放，是對(duì)公民自由遷徙權(quán)利的歧視，不利于人口的自由流動(dòng)。自己為城市發(fā)展做了貢獻(xiàn)，卻因?yàn)閼艏拗葡硎懿涣似降鹊某鞘泄卜?wù)，身份上得不到城市人口的承認(rèn)與尊重，自己的子女只能被貼上“借讀”的標(biāo)簽，接受次等教育，身份迷失，對(duì)孩子的心理與生活造成極大的損傷。對(duì)他們而言，機(jī)會(huì)與權(quán)利的均等更為重要，而不是戶籍人口要求的有質(zhì)量的公平，他們要求異地高考門檻徹底放開。沖突雙方關(guān)注點(diǎn)不同引發(fā)大量抗議、上訴等沖突。

戶籍人口與流動(dòng)人口之間的沖突，總的來說，表現(xiàn)在沖突雙方在教育資源特別是優(yōu)質(zhì)資源分配、身份界定、對(duì)教育公平的理解等方面的分歧，幾乎所有的沖突都或多或少涉及了這些方面。

2.地方政府與中央政府以及各地方政府間的博弈與沖突

異地高考政策實(shí)施過程中，發(fā)生利益博弈與沖突的不單單只是戶籍人口與流動(dòng)人口之間，北京市政府同中央政府以及同其他地方政府間同樣存在利益沖突。政策制定主體與具體執(zhí)行主體的分離，使地方政府擁有了同中央政府進(jìn)行博弈的可能。對(duì)于北京市這樣流動(dòng)人口集中的重點(diǎn)城市，解決流動(dòng)人口隨遷子女高考問題的同時(shí)會(huì)涉及很多其他方面的改革，比如公共服務(wù)體制改革、戶籍制度改革、教育資源配置等，全部解決的難度相當(dāng)大。所以，北京市政府更偏向與中央進(jìn)行博弈，而不是單單靠自己的能力去進(jìn)行改革，與中央的博弈包括對(duì)政策進(jìn)行拖延、替換或選擇性執(zhí)行。

北京市政府與其他地方政府間也存在利益博弈。具體表現(xiàn)在，作為一個(gè)“理性”的地方政府，對(duì)于這種需要投入大量實(shí)驗(yàn)成本并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新性政策，它更傾向于等到其他地方政府試驗(yàn)成功后，通過“搭便車”，降低自己的成本與風(fēng)險(xiǎn)，以此獲得政策實(shí)行帶來的收益。由此形成一種地府政府間的利益博弈，對(duì)于像北京這樣的流動(dòng)人口集中的重點(diǎn)城市，各個(gè)地方政府都等著對(duì)方去采取行動(dòng)，自己坐享其成，其結(jié)果往往是沒有一個(gè)人行動(dòng)，陷入“集體行動(dòng)的困境”。

四、異地高考中利益沖突的成因分析

作為一項(xiàng)分配性政策，異地高考涉及大量主體，因此各個(gè)利益主體之間的關(guān)系和邊界是分析的首要問題。邊界由規(guī)則進(jìn)行劃分，其內(nèi)外存在巨大的利益差別。異地高考政策的實(shí)行涉及多個(gè)利益主體，需要跨越多種利益邊界。邊界是識(shí)別沖突的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)利益邊界進(jìn)行分析，有利于把握沖突的成因，找到緩解沖突的方法。

（一）戶籍邊界

邊界內(nèi)外存在巨大的利益差別，戶籍邊界首當(dāng)其沖。我國(guó)戶籍制度產(chǎn)生于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，在解決有限資源分配、社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮巨大作用。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，戶籍不再僅作為人們戶口和身份的確認(rèn)，更多的是作為越來越多元的社會(huì)公共服務(wù)與福利的載體。公共醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房……這些福利的發(fā)放依據(jù)主要是戶籍身份，而且現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)和地域享有的福利差距較大。因此，擁有某個(gè)地方的戶籍與否，關(guān)乎享有福利的內(nèi)容。北京市是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，本身擁有很多資源，對(duì)于人們而言，擁有了北京市戶籍，就可以享有北京市豐富的優(yōu)質(zhì)資源，沒有北京市戶籍，就會(huì)被排斥在資源外。

以高等教育為例，北京市擁有大量?jī)?yōu)質(zhì)大學(xué)，根據(jù)教育部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的信息，我國(guó)“985”和“211”院校，北京市均占全國(guó)高校的20.5%。而且這些重點(diǎn)大學(xué)分配計(jì)劃招生時(shí)，并非按各省參加高考人數(shù)比例進(jìn)行分配，而是明顯向北京市考生傾斜。而且通過對(duì)北大、清華、人民大學(xué)招生網(wǎng)以及新浪網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，得到2013年北京大學(xué)、清華大學(xué)、人民大學(xué)在全國(guó)各省的計(jì)劃招生人數(shù)和當(dāng)年各省高考人數(shù)。由于各省報(bào)考人數(shù)差別較大，因此進(jìn)行匯總分析時(shí)，將各省報(bào)考人數(shù)以北京市當(dāng)年考生人數(shù)為基數(shù)，換算得到各省計(jì)劃招生人數(shù)。筆者發(fā)現(xiàn)在北京就讀重點(diǎn)高校幾率相對(duì)其他省市而言要高得多。

所以，戶籍邊界內(nèi)外如此之大的利益差別，一方面造成京籍人口對(duì)異地高考的強(qiáng)烈反對(duì)，另一方面更加堅(jiān)定了流動(dòng)人口希望在流入地享受同樣待遇的訴求。

（二）身份邊界

身份邊界體現(xiàn)了不同群體間的社會(huì)認(rèn)同感，流動(dòng)人口普遍表示他們?cè)诒本╇m然為城市建設(shè)做出了自己的貢獻(xiàn)，但是一直不為京籍人口認(rèn)同，在京籍人士眼中，他們是一群“不懷好意”的入侵者、分蛋糕者。身份上得不到認(rèn)同，缺乏來自城市的尊重，流動(dòng)人口的子女也因?yàn)樽约旱纳矸荩毁N上各種標(biāo)簽，“借讀”、“素質(zhì)差”、“智商有問題”……京籍人士身份上的排斥，使他們徘徊在邊界附近，無所適從。而且對(duì)于那些在北京工作多年的流動(dòng)人口，其子女隨遷多年，已經(jīng)把北京當(dāng)成了自己的家鄉(xiāng)，反而對(duì)自己的戶籍地沒有熟悉感。這時(shí)他們就很可能面臨在戶籍地和流入地均得不到身份認(rèn)同的尷尬局面。從京籍人口角度看，他們對(duì)自己京籍身份帶來的制度形成了一定的路徑依賴，已經(jīng)習(xí)慣獨(dú)享優(yōu)質(zhì)教育資源。所以異地高考政策的實(shí)行，無疑是要打破這種身份邊界，使戶籍人口與流動(dòng)人口能夠擁有同樣的身份，把原本獨(dú)享的利益變成共享，這是京籍人口不能接受的，因此產(chǎn)生激烈的利益沖突。

（三）行政邊界

異地高考政策制定主體與代理執(zhí)行主體的分離，使處在橋梁位置的地方政府地位上升，地方政府對(duì)政策的解讀，執(zhí)行力度與策略很大程度上決定了政策的實(shí)施效果，這就為地方政府在政策具體實(shí)施中對(duì)政策收益與成本進(jìn)行策略性分配提供了政策空間。在中央政府沒有予以特定的政策支持的情況下，北京市政府傾向于持有一種保守謹(jǐn)慎的態(tài)度，拖延政策的執(zhí)行。而且中央政府處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，其作出的行政行為的主要目的是維護(hù)教育公平、均衡的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“集體理性”。地方政府則不同，更傾向于從地方個(gè)體理性出發(fā)，追求當(dāng)?shù)氐睦妗?/p>

五、對(duì)策及建議

異地高考不僅是教育方面的問題，同樣是重要的社會(huì)問題，問題的解決關(guān)乎社會(huì)公平。解決這一問題，不僅需要中央政府與地方政府的協(xié)同配合，也需要教育行政部門與其他政府單位的大力支持。不僅要考慮改革力度和地區(qū)承受能力，也要兼顧當(dāng)?shù)乜忌碗S遷子女的相關(guān)利益。具體來說，可以從以下幾個(gè)方面努力：

（一）改革戶籍制度，按比例分配招生名額

戶籍制度顯然已經(jīng)不適合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，為了使流動(dòng)人口子女享受平等的教育權(quán)，可以適當(dāng)放寬高考報(bào)名資格，即將實(shí)行已久的報(bào)名條件中的戶籍調(diào)整為居住證或一定年限的納稅證明等。在放寬報(bào)考資格的同時(shí)，為了防止出現(xiàn)高考移民，應(yīng)該實(shí)行配套的招生制度改革。如可以按各省市參加高考人數(shù)比例分配招生名額，打破各省市自主分配招生名額的常規(guī)做法。

（二）發(fā)揮政策協(xié)同作用，推動(dòng)高考制度變革

借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的學(xué)籍管理和學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并實(shí)時(shí)更新。使各省市間高考成績(jī)能夠相互轉(zhuǎn)化與承認(rèn)，隨遷子女能夠正常的自由流動(dòng)，以此促進(jìn)異地高考的實(shí)施。同時(shí)，可以加強(qiáng)職業(yè)院校與普通高等院校的銜接，使部分異地考生可以通過先進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)，從高職畢業(yè)后再選擇接受本科教育。

（三）協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間合作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督力度

中央政府作為政策的制定者，需與地方政府協(xié)調(diào)關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)制度的創(chuàng)新與解讀，為政策實(shí)行提供完善的制度保障。并加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，及時(shí)接收地方政府對(duì)于異地高考實(shí)施狀況的反饋以便做出及時(shí)調(diào)整。地方政府作為政策執(zhí)行的主體，應(yīng)基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，設(shè)立具有操作性的具體執(zhí)行目標(biāo)，分步推進(jìn)政策落實(shí)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：侯慶海〕

[收稿日期]2015 — 01 — 03

[作者簡(jiǎn)介]王曉璇（1994—），女，湖北襄陽人，研究助理，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與管理、公共經(jīng)濟(jì)與公共政策。