芬蘭政府這樣管理高等教育

一個(gè)面積不大而教育領(lǐng)先的西方國(guó)家

一個(gè)地處北歐，面積不大的國(guó)家，2012年的PISA（國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目）剛剛公布，在對(duì)65個(gè)國(guó)家的中學(xué)生的3項(xiàng)測(cè)試中（閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)），它的學(xué)生綜合成績(jī)?cè)诮?jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”）國(guó)中名列第三。自從2000年首次使用PISA考試，在這項(xiàng)每3年對(duì)經(jīng)合組織成員國(guó)的學(xué)生做的測(cè)試中，這個(gè)國(guó)家連續(xù)4次拔得頭籌。這里的教育全部免費(fèi)，每個(gè)學(xué)生都有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，政府財(cái)政支持高等院校的教學(xué)和科研，但是決不干涉其學(xué)術(shù)活動(dòng)。

它就是芬蘭。一個(gè)近年以科技創(chuàng)新引起世界關(guān)注的北歐國(guó)家。他們對(duì)教育的投入分別占GDP和政府開(kāi)支的6%和10%以上，政府對(duì)公民的教育開(kāi)支年人均在2300歐元以上。他們提供同質(zhì)教育，是世界上同一國(guó)家內(nèi)，地區(qū)間教育質(zhì)量和學(xué)生間成績(jī)差異最小的。

高投入產(chǎn)出了高質(zhì)量人才。據(jù)芬蘭統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，1991年，每千個(gè)芬蘭人中有29人從事研發(fā)工作，到了2009年，這一數(shù)字達(dá)到了驚人的77人。如此高比重的人才促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的崛起。世界經(jīng)濟(jì)論壇撰寫的2014—2015年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告中，在全球競(jìng)爭(zhēng)力綜合指數(shù)排行榜上，芬蘭名列全球第五，在高等教育和培訓(xùn)以及創(chuàng)新力指數(shù)上，芬蘭名列全球第一！

所有這些都?xì)w功于芬蘭教育的成功。最近幾年，到芬蘭取經(jīng)的教育工作者、學(xué)者紛至沓來(lái)，即使像高等教育世界排名第一位的美國(guó)，也對(duì)此給予了強(qiáng)烈的關(guān)注，從聯(lián)合國(guó)發(fā)展署的國(guó)際組織，到大學(xué)研究機(jī)構(gòu)、新聞媒體，無(wú)不將芬蘭的教育體制和實(shí)施方法視為成功典范。

從歷史中得到教訓(xùn)

其實(shí)，60年前芬蘭的現(xiàn)代教育體系還未形成。1945年二戰(zhàn)結(jié)束后，芬蘭國(guó)土12%被割讓給蘇聯(lián)，45萬(wàn)芬蘭人被迫移居。蘇聯(lián)駐軍在芬蘭半島，對(duì)芬蘭政壇和制度的暗中影響無(wú)時(shí)不在。當(dāng)時(shí)的芬蘭是典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)，全國(guó)60%的地區(qū)為農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。反映在教育上則是，沒(méi)有9年義務(wù)教育，多數(shù)人只完成了小學(xué)6年教育，只有25%的適齡學(xué)生能進(jìn)入中學(xué)；公立學(xué)校數(shù)量嚴(yán)重不足，只有1∕3的中學(xué)是公立學(xué)校；城鄉(xiāng)差距大，絕大多數(shù)中高等教育學(xué)校分布在城市；學(xué)校教育不是以兒童為本，偏重記憶式教學(xué)。

基于此，1945年，芬蘭政府開(kāi)始改革教育體系，先從小學(xué)授課內(nèi)容入手，之后是中學(xué)，最后著手改革學(xué)校體系，扭轉(zhuǎn)公立學(xué)校教學(xué)質(zhì)量低下的局面。雖然實(shí)施中間有挫折，但是至1977年，基本廢除了所有私立學(xué)校，在全境內(nèi)建立了公立學(xué)校教育制度。私立學(xué)校即使存在也是附屬于宗教或者其他團(tuán)體，同樣享受政府全額撥款，同樣遵循不分背景的平等教育權(quán)利。值得注意的是，芬蘭實(shí)行公立教育并不是追求形式上的變化，而是為了體現(xiàn)芬蘭人的傳統(tǒng)價(jià)值觀念，即教育是培養(yǎng)文明公民的途徑，教育面前人人平等，教育不是為精英服務(wù)，好學(xué)校不是只為好學(xué)生準(zhǔn)備的。

在建立高等教育體系上，芬蘭借鑒了他國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。1917年獨(dú)立前，模仿較多的是瑞典和俄羅斯的做法，獨(dú)立后又借用了德國(guó)的方式，進(jìn)入到20世紀(jì)90年代后，又學(xué)習(xí)了美、日、丹麥等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。從1640年第一所大學(xué)赫爾辛基大學(xué)創(chuàng)立開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近400年，構(gòu)建了一套完整的高等教育體系。截止到2014年，芬蘭共有14所研究型大學(xué)，24所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，6個(gè)大學(xué)中心和3所特別大學(xué)（阿蘭德應(yīng)用科學(xué)大學(xué)，警察學(xué)院和國(guó)防大學(xué)），加上芬蘭科學(xué)院等各類科研機(jī)構(gòu)，教學(xué)和科研體系十分完善。據(jù)芬蘭教育部2014年的統(tǒng)計(jì)，2013年，芬蘭20歲至29歲的人口中，高等教育入學(xué)率是40%，2011年，全國(guó)從事研發(fā)工作的人數(shù)達(dá)到54526人，占總?cè)丝诘?%，就業(yè)人口的3.3%。

芬蘭教育從學(xué)前開(kāi)始直到高等教育（至博士生）階段，全部免費(fèi)，全部由政府財(cái)政承擔(dān)。除不收取學(xué)費(fèi)外，9年義務(wù)教育期間，政府免費(fèi)提供午餐和書(shū)本費(fèi)；高等教育期間，政府提供食宿補(bǔ)貼和低息學(xué)生貸款。

人人擁有平等的教育權(quán)利，這是讓芬蘭人最引以為豪的一點(diǎn)；而政府資助、高校自治、學(xué)術(shù)自由、全面的助學(xué)保障體系，是芬蘭高等教育區(qū)別于他國(guó)高等教育的主要特征，他們是如何做到這些的呢？

1.政治不能干預(yù)教育

芬蘭地處北歐，東臨俄羅斯，西毗瑞典。從1323年瑞典諾夫哥羅德協(xié)議到1917年從俄羅斯管轄區(qū)獨(dú)立建國(guó)，芬蘭被俄羅斯和瑞典占領(lǐng)統(tǒng)治近600年。地理位置決定了它的政治地位，芬蘭一直夾在東西方之間，二次大戰(zhàn)采取的反蘇和親德立場(chǎng)讓它付出了沉重的代價(jià)。因此，戰(zhàn)后的芬蘭政府對(duì)如何重建國(guó)家、振興經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻的思考。芬蘭有重視教育的傳統(tǒng)，而政府也認(rèn)識(shí)到，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于國(guó)民教育水平，因此教育發(fā)展應(yīng)優(yōu)先。基于這個(gè)認(rèn)識(shí)，各政黨達(dá)成一致意見(jiàn)：教育政策必須將國(guó)家利益放在第一位，不能成為政黨輪替的犧牲品。正是這個(gè)英明理念保證了芬蘭教育政策在戰(zhàn)后70年的連貫性，即使在執(zhí)政黨更替、政治傾向有差異的情況下，優(yōu)先發(fā)展教育的政策始終未受影響。

從1945年教育體制改革開(kāi)始，芬蘭政府持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展了一套有芬蘭特色的教育體系。這個(gè)體系讓每個(gè)芬蘭公民完成教育。完成教育，不是簡(jiǎn)單地指接受教育，而是意味著每一個(gè)出身（社會(huì)地位）不同、背景（宗教信仰）不同、財(cái)富不同、資質(zhì)（智商天賦）不同的人都可以在政府的支持下，完成9年義務(wù)教育。教育部門縮小先天條件不同的學(xué)生之間的差距，如提供特別教育的老師，事前干預(yù)學(xué)生的心智發(fā)展。

連貫的教育政策保證了芬蘭人才數(shù)量的儲(chǔ)備和質(zhì)量的提升。據(jù)芬蘭教育部2014年的報(bào)告，在25歲至49歲年齡段的人口中33%完成了大學(xué)教育。2009年至2012年間，芬蘭向歐洲專利局提交的專利申請(qǐng)數(shù)量位居歐洲第二，僅次于瑞士。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，芬蘭經(jīng)濟(jì)騰飛，令世人刮目相看，出現(xiàn)了如諾基亞、Vertu、松拓（SUUNTO）、通力（KONE）等眾多世界知名的制造業(yè)品牌。而創(chuàng)造出風(fēng)靡全球的“憤怒的小鳥(niǎo)”動(dòng)漫形象的ROVIO公司，2003年成立，雇員人數(shù)僅有800人，則代表了芬蘭未來(lái)發(fā)展的另一方向——?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)。這些成功不能不歸結(jié)于高質(zhì)量的教育培養(yǎng)出的高質(zhì)量人才。

2.法制保證，信息透明

目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是僅靠心愿和政策完成，管理上，必須有法律作為保障和依據(jù)。對(duì)高等教育任何方面的改變都必須通過(guò)高等教育立法、國(guó)家教育科研發(fā)展計(jì)劃、基于質(zhì)量給予的財(cái)政支持、業(yè)績(jī)認(rèn)可協(xié)議和質(zhì)量保證措施辦法等實(shí)現(xiàn)。

從1866年的第一部《基本教育法》開(kāi)始，150年間，芬蘭議會(huì)制定和通過(guò)了百余個(gè)有關(guān)教育的法案和法令，涵蓋了教育的各個(gè)方面。針對(duì)教育的不同階段：學(xué)前教育、小初中教育、高等教育、職業(yè)培訓(xùn)，有《基本教育法》《中等教育通法》《職業(yè)教育和培訓(xùn)法》；針對(duì)高等教育類型，有《應(yīng)用技術(shù)大學(xué)法》《大學(xué)法》；針對(duì)教育政策的執(zhí)行者——教育部、教委、考試委員會(huì)、評(píng)估委員會(huì)，有《教育財(cái)政法》《教育評(píng)估法令》；針對(duì)教育主體各方——校長(zhǎng)、教師、學(xué)生等，有《學(xué)生申請(qǐng)學(xué)校法令》《國(guó)家專業(yè)資格認(rèn)定法》。此外，《公司法》《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》等基本法也適用于教育管理。

在所有法律中，對(duì)芬蘭高等教育影響最大的是《大學(xué)法》《教育財(cái)政法》《教師資格法》和《學(xué)生財(cái)務(wù)資助法》。這幾部法律就政府對(duì)高等教育體系的建立、高校的職責(zé)、政府預(yù)算撥款、大學(xué)自治地位、學(xué)生權(quán)益和教師資質(zhì)做了明確的法律表述。

芬蘭法律要求政府所有的信息公開(kāi)透明，任何人都可以在政府或者大學(xué)的官方網(wǎng)站上，查到所有法律條文、政策規(guī)定以及財(cái)務(wù)報(bào)表。在網(wǎng)站上可以輕松查到歷年全國(guó)全部科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和支出去向，每所大學(xué)獲得的政府財(cái)政和開(kāi)支金額。此外，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門會(huì)定期到接受政府撥款的大學(xué)和機(jī)構(gòu)，檢查撥款使用、財(cái)政資助效果和效率，撥款金額公開(kāi)，評(píng)估和審計(jì)信息透明。

3.政府放權(quán)，學(xué)校自主

芬蘭管理高等教育的政府部門結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，分工明確。既有中央控制，又有放權(quán)自治。

2009年芬蘭議會(huì)通過(guò)了《2009新大學(xué)法案》。這是自1967年頒布第一部《大學(xué)法》以來(lái)變革高等教育體制最重要的一個(gè)法案，它在未來(lái)若干年內(nèi)對(duì)芬蘭高等教育產(chǎn)生重要影響。因?yàn)樵摲ò甘状我蟠髮W(xué)改變國(guó)有身份，獲得獨(dú)立法人地位，首次從法律上明確給予了大學(xué)自治權(quán)力，即享有高等學(xué)術(shù)和人文教育的自由，以及對(duì)內(nèi)部事務(wù)做出決策的權(quán)力。

法案規(guī)定，自2010年1月開(kāi)始，所有芬蘭大學(xué)脫離政府公務(wù)體系，成為獨(dú)立法人。學(xué)校機(jī)構(gòu)由校董會(huì)、校長(zhǎng)和執(zhí)委會(huì)組成，三者責(zé)任不同，權(quán)力互相制約。校董會(huì)由執(zhí)委會(huì)選出，是最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)預(yù)算、學(xué)校發(fā)展等事務(wù)。校長(zhǎng)由校董會(huì)任命，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常事務(wù)。執(zhí)委會(huì)由教授、講師、研究人員和學(xué)生組成，負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。每個(gè)職務(wù)都有任期。新法案出臺(tái)的主旨是讓高校脫離政府，獲得獨(dú)立法人地位，使學(xué)術(shù)獨(dú)立的地位不受任何影響。法案從法律上保證了大學(xué)的學(xué)術(shù)地位獨(dú)立，不受政府和其他行政機(jī)構(gòu)干預(yù)。

調(diào)查表明，政府的改革得到了高校的認(rèn)可。2015年3月，教育部公布了委托第三方機(jī)構(gòu)Technopolis Group編寫的《奔向芬蘭未來(lái)的高等教育與科研體系》報(bào)告，以問(wèn)卷的形式調(diào)查了14所大學(xué)對(duì)2010年教改的意見(jiàn)。在“你認(rèn)為教改最成功的是什么？”的問(wèn)題下，6所大學(xué)選擇了“更多的管理自治”，4所大學(xué)選擇了“獲得獨(dú)立法人地位。”

4.效率和公平同樣重要

提供公平教育機(jī)會(huì)是芬蘭教育的基本原則，而追求效率是實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的保證。

2013年，芬蘭政府的教育投入為131億歐元，占GDP的6.5%，占政府總開(kāi)支的11.2%。2015年政府對(duì)高等教育的投入達(dá)到驚人的27億歐元，占總開(kāi)支的4.2%，政府給大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)達(dá)5.8億歐元，是總科研經(jīng)費(fèi)的28.9%。因此，如何提高公共教育開(kāi)支效率，實(shí)現(xiàn)從理論研究到科研開(kāi)發(fā)成果，成為擺在芬蘭政府面前的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。

2009年前，芬蘭共有48所大學(xué)，每百萬(wàn)芬蘭人擁有6.9所大學(xué)，是歐洲國(guó)家中最高的。院校多，同類科目重復(fù)開(kāi)設(shè)，耗費(fèi)公共教育開(kāi)支。根據(jù)新法案，2014年前，20所理論研究型大學(xué)合并成14所，28所應(yīng)用技術(shù)類型的大學(xué)減少到24所。大學(xué)合并，同類院系減少，降低了公共財(cái)政支出。

通常，政府直接撥款占大學(xué)總預(yù)算的64%。為了保證更好地實(shí)現(xiàn)宏觀教育目標(biāo)，有效使用撥款，教育部要求每所大學(xué)簽訂一個(gè)為期3年的業(yè)績(jī)協(xié)議，規(guī)定政府財(cái)政撥款的標(biāo)準(zhǔn)以及大學(xué)要實(shí)現(xiàn)的數(shù)量和質(zhì)量目標(biāo)。芬蘭教育評(píng)估署負(fù)責(zé)評(píng)估業(yè)績(jī)，評(píng)估指標(biāo)包括畢業(yè)率、進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的速度、行政管理和教學(xué)科研質(zhì)量是否有提高等。由評(píng)估結(jié)果決定下一輪撥款的金額。

高等教育投資效率的另一方面就是公共財(cái)政的人均教育投入和產(chǎn)出比。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年政府對(duì)高等教育在校生的人均投入為16000歐元。與此同時(shí)，學(xué)生在校的平均時(shí)間是6.5年。高補(bǔ)貼造成許多學(xué)生寧愿繼續(xù)第二學(xué)歷學(xué)習(xí)，不愿就業(yè)。在20歲至29歲年齡段的人口中，超過(guò)40%的人處在受教育階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織成員國(guó)25%的平均值。

為了改變這一局面，教育部提出了“減少一年”的目標(biāo)，鼓勵(lì)學(xué)生盡快完成學(xué)業(yè)，加速高等人才從教育到就業(yè)的過(guò)程。教育部聯(lián)合社會(huì)保險(xiǎn)局修改了《學(xué)生貸款條例》，規(guī)定如果一個(gè)學(xué)生在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)獲得學(xué)位，社會(huì)保險(xiǎn)局將為該生償還最多40%的貸款。而未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)畢業(yè)的學(xué)生，不能繼續(xù)獲得資助。如欲讀取第二學(xué)位，需自付學(xué)費(fèi)。

5.全面的助學(xué)保障體系

芬蘭政府不僅提供免費(fèi)的高等教育，還對(duì)在校學(xué)生提供多種形式的財(cái)政支持，如助學(xué)金、住房補(bǔ)貼、政府擔(dān)保的學(xué)生貸款等，補(bǔ)助時(shí)間為正常學(xué)業(yè)完成時(shí)間加5個(gè)月。此外，政府還向校園內(nèi)的學(xué)生餐廳提供補(bǔ)貼，學(xué)生可以享受低于社會(huì)價(jià)格的餐飲服務(wù)。

從17歲開(kāi)始，每個(gè)芬蘭學(xué)生都可以申請(qǐng)助學(xué)金。多數(shù)學(xué)生均可申請(qǐng)成功，每人每月55歐元到301歐元不等。

此外，在校生可申請(qǐng)學(xué)生貸款，政府是貸款的擔(dān)保人，學(xué)生無(wú)須提供任何抵押或父母資產(chǎn)證明即可獲得貸款，貸款額一般是每人每月400歐元，如果是在海外留學(xué)，則為700歐元。償還時(shí)間是在兩倍的學(xué)業(yè)時(shí)間之后，利率低于商業(yè)貸款利率。

根據(jù)《芬蘭2025年教育、培訓(xùn)與勞動(dòng)力需求報(bào)告》預(yù)計(jì)，到2025年前，芬蘭20歲至24歲年齡段中，超過(guò)90%的人完成中等教育，88%完成高等教育；30歲至34歲年齡段的人口中，將有1.1%的人擁有博士學(xué)位；為讓年輕人完成學(xué)業(yè)后無(wú)就業(yè)后顧之憂，展望計(jì)劃提出了一個(gè)全新的社會(huì)保證項(xiàng)目，從2013年起，每一個(gè)25歲以下的年輕人及30歲以下的新畢業(yè)生，在失業(yè)后3個(gè)月內(nèi)，都可獲得政府提供的一個(gè)工作機(jī)會(huì)。

結(jié)論：公平、效率創(chuàng)造財(cái)富

以平等、質(zhì)量、效率作為追求目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，從教育立法和機(jī)構(gòu)變革入手，通過(guò)提供免費(fèi)高等教育、全面助學(xué)保障等手段，芬蘭用70年的時(shí)間創(chuàng)造了教育領(lǐng)域的芬蘭模式，世界典范。芬蘭也在20世紀(jì)90年代轉(zhuǎn)變?yōu)橹R(shí)經(jīng)濟(jì)型國(guó)家。芬蘭被世界經(jīng)濟(jì)論壇評(píng)為世界上最具創(chuàng)新能力的國(guó)家。經(jīng)合組織2011年評(píng)選芬蘭為成員國(guó)中創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投資和成績(jī)最好的國(guó)家。

2006年，芬蘭高科技產(chǎn)值是360億歐元，到了2013年，僅生物經(jīng)濟(jì)一項(xiàng)創(chuàng)造的產(chǎn)值就達(dá)到了600億歐元，占GDP總值的3%，出口額的26%。預(yù)計(jì)2025年，這一數(shù)字將升到1000億歐元，創(chuàng)造10萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

芬蘭以自己特有的務(wù)實(shí)精神、扎實(shí)作風(fēng)和誠(chéng)實(shí)態(tài)度，通過(guò)教育提高國(guó)民文明和幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)了增加財(cái)富、提升國(guó)力的目標(biāo)。二戰(zhàn)后，他們堅(jiān)信教育可以改變一切，今天的結(jié)果證明了這一點(diǎn)。