新聞立法之路

1984年春，全國人大教科文衛委員會啟動制定新聞出版法的準備工作；1987年黨的十三大的報告（鄧小平說它“一個字也不能改”），要求“抓緊制定”新聞出版法。分別過去了31年和28年，新聞法沒有出臺。如何看待和解決這個問題？本文試提出粗淺的看法。

阻力來自認識誤區

盡管知識界，特別是廣大新聞從業者，盼望新聞法早日出臺，但確有阻力來自不同群體的不同認識誤區。

有一部分新聞工作者對新聞立法不熱心，認為在目前體制之下，搞不出開明的新聞法，如果搞出一個惡法，還不如不搞。因為過去最多說我違背了宣傳紀律，現在就變成違法。由于新聞法草案，哪怕在很小范圍內都沒有公開過，這些人都沒有看過新聞法草案，基本上是想當然的猜測。20世紀80年代末形成的新聞法草案，新聞自由度確實不高，但絕不是“惡法”，實行后會使新聞自由度有所提高。例如，在報道內容的規定上，實行的是“負面清單”的辦法。通常來說，法無禁止即自由，隨意的、非程序的干預就不易做到。所以，自由空間還是明顯的。

還有一部分人則對新聞立法不抱希望，認為在每天對新聞媒體下指示的環境下，任何開明的新聞立法都不可能實現，不如寄希望于媒體，特別是網絡新媒體，在特定時機沖一沖，也許會出現新的局面。再加上研究新聞立法的成果面世困難，重要學術刊物都被打招呼不發表研究新聞立法的論文。于是，做新聞立法研究的人成了鳳毛麟角。

起關鍵作用的阻力，來自一部分有權力的人，他們對新聞立法持消極甚至否定的態度。陳云說：“在國民黨統治時期，制定了一個新聞法，我們共產黨人仔細研究它的字句，抓它的辮子，鉆它的空子。現在我們當權，我看還是不要新聞法好，免得人家鉆我們空子。沒有法，我們主動，想怎樣控制就怎樣控制。”（鐘沛璋：《政治文明與新聞立法》，《領導文萃》2003年第12期）這以后，新聞出版立法就偃旗息鼓了。毋庸諱言，在宣傳系統，有個很大的否定新聞立法的群體，他們樂于每天從內部渠道給媒體發號施令。

那些恐懼新聞自由的人，把1949年以前那種一邊辦報呼吁推翻政府當局，一邊拿起槍桿子奪取政權，同時掌握兩桿子，視為新聞自由的常態。實際上，那是因為當時是亂世，革命力量當然是合法、非法手段齊用；還因為世人對自由做了絕對主義的理解，以為自由就是為所欲為而不受限制。而上述做法和想法，在任何實行新聞自由的文明國家都是不允許和行不通的。早在17世紀，西方人就已形成共識：“自由是做法律所許可的一切事情的權利。”（孟德斯鳩）“自由只服從法律。”（伏爾泰）“哪里沒有法律，哪里就不能有這種自由。”（洛克）19世紀的馬克思更是說，“沒有關于新聞出版的立法，就是從法律領域中取消新聞出版自由”。可見，新聞自由是不能違背憲法、新聞法和其他法律的。這樣的新聞立法何懼之有呢？

新聞法不出臺的消極后果

改革開放以來，我國各個領域都有顯著的發展、進步，并通過立法鞏固這種進步，又為新的發展開辟道路。唯獨新聞傳播領域至今沒有立法。事實證明，新聞自由度過低，帶來了消極的后果。

最突出的是面對腐敗蔓延媒體無所作為。我國一邊是官員腐敗日甚，一邊是高度防范媒體揭露腐敗，這已成了常態。2002年尉健行曾指出，1993年至1997年是我國經濟犯罪案件的高發期。一個重要原因是，我國開始搞市場經濟，卻要媒體以“正面宣傳為主”，實際上是取消了輿論監督。1998年朱基到中央電視臺大講輿論監督，甚至提出“我也是你們監督的對象”。以《焦點訪談》為標志的輿論監督活躍了一個時期，后來宣傳部門卻要求《焦點訪談》也要“正面宣傳為主”。2005年，宣傳部門要求廢除“跨地區監督”，廣電部門還為此發了文件。《南方周末》為“跨地區監督”已做過10多年的努力，到這時也無法進行下去了。機關報、臺失去監督功能，有個反面的例子為證。大肆受賄、準備帶情婦出國的胡長清，臨死前哀嘆：“假如江西的新聞媒體能夠像美國記者曝光克林頓那樣報道我的緋聞，我不至于落到死刑的地步。”新聞界好容易沖出一個“跨地區監督”，卻被嚴厲禁止，使得貪官們暗中竊喜。后來，維穩成了阻礙媒體反腐的借口。

我國幾十萬新聞工作者，本是專業的新聞調查研究人員，本可以充當專業的反腐敗巡視員。可在“維穩”的壓力下，幾乎所有司局級以上的貪官，沒有一個是由記者通過報刊和廣播電視揭露出來的。著名的案例，新聞人羅昌平揭發國家發改委副主任劉鐵男與商人結成官商同盟一案，并不是在羅從業的報刊上，而是以一個網友的身份，通過微博舉報的。可見，對于從發現線索入手，深挖高官腐敗加以報道，新聞工作者基本上是無事可做，只是在司法機關、紀檢機關懲處以后，去發“死老虎”的報道。世界上，沒有任何一個文明國家，像我國這樣浪費新聞資源。

其次，媒體起不到“看門狗”的作用，對社會存在的嚴重弊端不敢發出警報，至多是淺嘗輒止。我國貧富懸殊越拉越大，媒體卻不敢公開向決策層及時輸送強烈信息，不利于國家微調稅收和分配政策；不讓媒體向全社會發送警號，就形不成縮小基尼系數的社會動力。黨政部門“三公”問題、各地建豪華政府大廈、國企高管與一線職工收入差距太大，早已是怨聲載道，媒體卻反應不力。像領導干部財產公開的做法，本是舉世公認的防治腐敗的好方法之一，如果我國媒體20世紀90年代初就大力推動這方面的宣傳，財產公開制度可能早就出臺了。

沒有法治提高新聞自由度，人治就會出來壓制新聞應有的功能。我們的新聞名義上是黨治，但在很多情況下就是人治，少數領導者憑自己的感覺，對新聞媒體發號施令。有些宣傳部門，在普法時期卻要媒體不要說“公民”“納稅人”，而要說“人民”。在強拆現象到處發生的年代，不要報道“民告官”。依法尋求公平的路走不通，豈不是聽任公民暴力抗拆？這些禁令有多少理性可言？但是通常要求你不要問這些禁令是誰下的，下這些禁令的理由是什么，更加叫人口服心不服。有些地方在網絡上屏蔽本地區的負面信息，達到肆無忌憚的地步，報載為此還發生過網絡警察賄賂網絡警察的奇聞。這種管理方式在當今世界上很罕見。更重要的是，有禁令卻無解禁，讓媒體報道的路越走越窄。

在網絡新媒體快速發展的今天，傳統媒體報紙、廣播電視，由于沒有那么多的高效、海量、互動的新業態，無論在傳播事實信息還是意見信息上，競爭力都明顯弱于新媒體。再加上被管得嚴，自由度遠低于新媒體，在受眾心中迅速邊緣化，除了少數大電視臺以外，越來越陷于困境。只有通過新聞立法，才能使它們接近新媒體的自由度。

在漸進發展上達成新聞立法的共識

擺出了對新聞立法的不同看法，不難發現，對于新聞立法主要可分為兩種態度：一部分人強調自由度高標準立法，一部分人希望基本維持原狀。民主離不開妥協，能不能找到保障適度新聞自由的新聞法呢？

持第一種態度的人，應該看到，世界上絕大多數國家的新聞自由度也不完全一樣，即使自由度高的國家，在批評問題上也表現出不同的尺度。英國媒體可以批評王室，但不批評女王（這是一種習慣，或稱習慣法）；法國《出版自由法》規定，“侮辱共和國總統”要受懲罰（不過很難見到這類案例）。但美國全無這個限制，在美國批評總統遠比批評老板安全。可見一味強調高標準，也不容易找到標準。

再說，我們需要有多重聲音，但太高的新聞自由度，容易引起過大的噪音，激發民粹主義和“為反對而反對”的做秀政治，使民主政治走向低效政治。這些也許可以看作民主政治的必要代價，但是我國社會轉型中的改革任務艱巨，須有較高的政治效率，所以不宜去招致這些困擾。

持第二種態度的人，應該認識到，黨在奪取政權前不斷為爭取言論出版自由而奮斗，吸引和動員了人民，可穩固掌權60多年后還不立法保障新聞出版自由，而是對新聞出版“想怎樣控制就怎樣控制”，這就會被視為不守政治倫理。自由、民主是我國社會主義核心價值觀的內容。我國憲法規定有言論、出版自由，政協共同綱領規定“保護報道真實新聞的自由”。我們要建設社會主義法治國家，各行各業、各個領域都立法，都強調法治，新聞領域不實行法治說不通，不能服人。黨的十八大以來，黨中央多次強調，要“全面推進依法治國”，為什么有些人硬要留下新聞這一領域，不執行這一要求呢？無論采用“新聞立法正在進行中”的不實陳述，還是“新聞立法排在遠期規劃中”的敷衍說辭，都應付不了人民代表不斷提出的新聞立法或輿論監督立法的提案了。

綜上所述可以看出，不管你對新聞自由有多么高的期盼，也不管你多么擔心新聞變革引起的噪音，企圖“以不變應萬變”，中國的現實都需要新聞發生一定的變革。在兩種態度之間能否折中一下，制定保障適度的新聞自由的新聞法呢？中國新聞法也許需要多次修改，以逐步提高新聞自由度。這或許能成為建立共識的最大公約數。30多年來的經濟改革啟示我們，許多改革都很難一步到位，而靠不斷地“擠門縫”。“要么全部，要么全不”的思維方式，不適應新聞立法。

對新聞法內容增補的3個建議

我國新聞法草案在20世紀80年代起草過3個。到1989年末，由新聞出版署牽頭起草的草案，也已改了10多稿，雖然仍不甚理想，但可以作為修改的基礎，可以在民主法治原則、公平正義原則、國情原則、漸進原則指導下修改。

有感于新聞法草案對一些重要內容的缺失，我提出以下3項建議：

其一，應有對創辦報紙的規定。原草案采取不提報紙創辦的做法，這影響了新聞法的完整性與規范性，需要加上此項規定。從原則上說，法律要保證公民辦報的自由權利，我認為百萬以上人口的城市辦一兩家民辦報紙，無可非議。考慮到漸進發展，作為第一部新聞法，對此可以回避，但可規定，在現有報紙中，除了執政黨的中央機關報和省市黨委機關報以外，其他報紙，特別是都市報，可改為國有而具備民辦形式的公共報紙。其特點是：具有法人資格，無主管單位，非營利性，自主經營運作。創辦時由國家提供基本條件，同時接受社會團體、企業、個人、基金會等捐資助辦。公共報紙接受國務院新聞管理部門的管理和新聞評議會的監督，其負責人由新聞評議會在申請者中評選產生。公共報紙由出版單位直接對憲法和法律負責，即常說的，“記者對事實負責，報紙對法律負責”。

其二，要有關于對領導人的批評的規定。這個問題不能回避。建議新聞法規定：“對各級領導人的批評，由國家新聞管理部門根據漸進發展原則，制定實施細則，報全國人大教科文衛委員會批準。”可考慮在實施細則中規定：新聞法實施之初，媒體批評可以開放到廳、局級領導人及以下；實施滿3年，媒體批評開放到副省、部級領導人及以下；實施滿6年，媒體批評開放到省、部級領導人及以下；實施滿9年，媒體批評開放到副國級領導人及以下。正國級領導人（國家主席、國務院總理、全國人大委員長、全國政協主席）不受媒體公開批評。作為第一部新聞法，能達到這樣的水準就很不錯了。

其三，創辦有中國特色的新聞評議會。現在各級黨委宣傳部幾乎每天向媒體發出不能發表、必須發表、怎樣發表等各種指示，由于他們單純站在管理者的角度看問題，許多看法與新聞業界、社會各界很不一致，日久天長矛盾積累，損害和諧關系，實際上也損害宣傳部門自身的威信。發達國家嚴格禁止行政干預媒體，而實行法律加自律的辦法。但我國在法律與自律這二者中間，空當很大，想完全沒有政府和執政黨的作用，目前是不現實的。

建議借鑒一些國家新聞理事會的做法和經驗。我們可以嘗試建立一個構成和功能上都更加中國化的新聞評議會，黨政官員可以參加進去。新聞評議會可由黨政官員、社會各界專家、新聞界人士各占1/3組成。這樣，黨政官員可以帶著自己的報道要求參加會議，聽取新聞評議會其他成員的意見，在協商的基礎上投票。緊急時也可以使用視頻會議或電郵投票的方法。在網絡時代，新聞完全不報是行不通的，往往只是在后續報道中如何拿捏分寸，需要協商。

新聞評議會的職能、構成，必須在新聞法中加以規定，才有依法行使職能的權威。具體操作規程可由實施細則規定。

新聞法草案修改與新聞法研究

今年“兩會”期間，全國人大教科文衛委員會主任柳斌杰說，人大正研究新聞傳播立法，本屆內有望提交審議。這個消息令新聞工作者和知識界感到鼓舞。新聞立法由人大主導是合理的，建議中央全面深化改革領導小組督導新聞立法。

20世紀80年代末形成的新聞法草案，畢竟距今20多年了，現在必須有認真的修改。雖然這20多年，網絡傳播發展極快，但想把它改成也適合互聯網各種業態在內的大眾傳播法，會繼續延誤新聞法的出臺。在我國制定新聞法，重點在于傳播內容的管控，就這一點而言，新聞法的“負面清單”（禁止刊登的內容）和“權利清單”（新聞自由權具體化），照樣可以適用網絡媒體。總之，保證新聞法早日出臺是目的。

與此同時，要加強新聞法的研究。我國研究新聞立法的成果歷來不多，但還是有的。比如，牛靜的博士論文《論新聞自由權的具體化——對〈中華人民共和國新聞法草案（送審稿）〉的研究與建議》（已用《媒體權利的保障與約束研究》的書名出版），從分析立法內容到試擬條文，都很有價值。進行國際比較研究需要資金支持，因此社科基金、教育部基金應改變幾乎不資助新聞法研究的現象。新聞法的研究，不是只為當前的新聞立法服務，還要為以后的修訂新聞法服務；不僅要有助于立法，還要有助于司法，所以要長期進行。