管辦評分離順應時代而為

教育部適時出臺《關于確定教育管辦評分離改革試點單位和試點任務的通知》（教政法廳函[2015]49號），標志著我國教育管辦評分離改革正式進入試點階段。教育部教育發展研究中心主任張力說：“從管辦評的要義的角度看，認為今后的工作重點應放在三個層面：擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，改進和加強教育評估監測。”以管辦評分離為契機，不斷深化我國教育領域的綜合改革，進一步改革人才培養模式，加快推進教育現代化進程，此舉可謂是教育改革的一個時代進步。

“管辦評分離”政策適時出臺

進入21世紀后，隨著全面推進素質教育，以考試為教學杠桿的評價體制改革逐漸受到關注。2004年《2003-2007年教育振興行動計劃》首次較為全面系統地提出加快考試評價制度改革，健全教育督導與評估體系等策略。評價作為衡量教育發展水平和指引教育發展方向的工具，地位越來越重要。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“政校分開、管辦分離”，要求建設現代學校制度、落實和擴大學校辦學自主權、深化辦學體制的改革思路。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。”

今年5月，教育部發布《關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》，明確了管辦評分離的行動路線圖。10月份剛剛頒布的《關于確定教育管辦評分離改革試點單位和試點任務的通知》，確定北京市東城區教育委員會、上海市教育委員會、無錫市教育局、浙江省教育廳、青島市教育局、重慶市江津區人民政府、成都市教育局、克拉瑪依市教育局為全國教育管辦評分離改革綜合試點單位，烏蘭察布市教育局、沈陽市教育局、佛山市順德區教育局、西北大學為單項試點單位。《通知》指出，各試點單位要盡快全面啟動試點工作，2016年9月前形成階段性成果。成立以主要負責人為組長的領導小組，建立部門協調機制，保證試點工作有序推進。

對此，北京教育科學研究院助理研究員高兵說：目前關于“管辦評分離”政策的焦點是政府簡政放權，擴大省級政府教育統籌權，落實學校辦學自主權，推進現代學校制度建設，引入第三方評價等。可參見下圖。

“管”從教育放權開始

所謂教育放權，即教育管理部門把權力下放；簡而言之，就是中央向地方放權，政府向學校放權。2014年2月，國務院教育督導委員會出臺了《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》，可以看作是中央對推進“管辦評分離”最直接的回應。教育部部長袁貴仁曾經表示：教育部門放權有兩個，一個是使省級政府有更大的教育統籌權，一個是所有政府要向學校放權，特別是高等學校辦學自主權。

那么放權之后，政府怎么管呢？教育部教育發展研究中心副主任楊銀付表示：過去對省級政府放權不夠、管得太多，在一些領域管理重心偏低。放權之后政府管理應該從微觀向宏觀轉變，從直接向間接轉變，從管理向服務轉變。比如，以標準提升代替過去“靠項目要支持”的工作模式，標準提升了，相關投入會更大；用規則來營造良好、公平的教育環境；用財政杠桿來縮小城鄉辦學差距等。

從地方探索實驗層面來看，濰坊市坊子區、上海市浦東新區等地進行的一些探索，為“管辦評分離”試點工作的展開積累了許多有益經驗。以上海市浦東新區為例，早在2005年就開始進行了初步探索。當時，浦東新區基礎教育學生46.7萬人，中小學幼兒園632所，若算上分校、分園，學校總數超過1000所，且校際差異較大，既有全國、全上海市頂尖的重點學校，又有典型的農村學校。“客觀的現實，倒逼我們浦東只能選擇放棄精細化管理，選擇‘小政府、大社會’的管理模式，試圖構建一個政府宏觀管理、學校自主辦學和社會專業評價的教育管辦評分離之路。”浦東新區教育局基教處劉文杰介紹說，改革之初，浦東新區對管辦評中各方的角色進行了簡單梳理，把區域事業規劃、資源配置、公共財政投入、政策設計、質量監控、服務平臺建設等屬于政府職能的，劃歸政府；把教職工聘任、課程開發、教育教學組織、自我評價等屬于學校職能的，讓給學校；把知情權、參與權、監督權以及社會對教育的評估等屬于社會職能的，還給社會；把可供多元選擇的教育服務、多元多層次國際教育、民辦教育等市場職能的，劃轉給市場。

學校應以特色與活力贏得尊重

推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變，離不開一線校長的清醒認知和大力推動。來自“2015年中國長三角校長高峰論壇”的一項現場調查顯示：有三分之二的校長認為，落實學校辦學主體地位、激發學校辦學活力，最主要的障礙是政府的政府管理教育越位、缺位、錯位。不少校長認為，管辦評分離之后，教育的核心落在學校辦學。不但要依法辦學明晰權責，更要以特色和活力贏得尊重肯定。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”這為學校依法自主辦學指明了方向。對此，教育部副部長劉利民指出：一是教育行政部門應制訂加強中小學現代學校制度建設的指導意見，指導本地區家庭、學校和社區開展合作協商；二是制訂家長委員會章程，明晰家委會權利義務和合作協商的內容。鼓勵學校開展家長、社區參與學校管理方法途徑和合作方式研究；三是組織交流推廣各地各校依法治理、民主管理、自主辦學、社會參與的現代學校制度建設經驗。

在鼓勵學校自主辦學方面，山東省濰坊市坊子區走在了各地的前列。坊子區也因此榮獲2012年“第三屆地方教育制度創新獎”。作為一個教育基礎薄弱的縣區，在硬件設施不完善的情況下，濰坊市坊子區積極探索改革，簡政放權，將辦學自主權交給學校，真正建設現代學校管理制度，難能可貴。主要措施有：實行校長公開競聘上崗，校長在區教育局核定的副校長職數內，按規定程序提名副校長，須達到全體教職工85%以上滿意率方可通過，并在區教育局備案，組成學校班子；學校班子在區教育局核定的內設機構和中層干部職數內，按規定程序自主設置內部機構，由副校長聘任中層干部；以七馬路小學和韓爾莊小學為自主辦學試點學校，區教育局按照學校編制、班額、生源等情況核定學校崗位數量，將崗位指標下達至學校，學校結合實際明確各崗位的條件、任務、合理使用；學校與聘任教師實行合同制管理，全區內統一調配使用；區教育局協同區財政局，及時、足額撥付學校辦學經費，學校按照部門預算要求實行綜合預算管理，并按照“變事前審批為事后監管”的原則，不再對學校預算內生均公用經費開支的具體事項進行事前審批；將班級管理團隊激勵機制經費財政撥款部分納入學校績效工資總量，學校按照“一校一方案”的原則自主制定獎勵性績效工資分配方案，自主分配。

獨立性評價是保障

教育評價在中國整個教育制度建設中是一個薄弱環節，現在中國教育評價主要是通過考試測評，而考試測評又更多地側重在學業知識的考評上，它很難去全面評價學生和學校，更難全面評價地方教育部門。“教育治理體系管辦評一家，尤其評價完全是政府說了算，是造成人們對教育不滿的主要原因。管理是你、舉辦是你、評價還是你，好是你說，不好也是你說，完全沒有話語權的大眾怎么會沒有逆反心理？”國家督學、貴州省教育廳副廳長李奇勇表示。

然而，當前學術界對“評價”還存在著一些疑問和爭議：誰有資格評價？如何在當前誠信體系還不健全的環境下保障評價的獨立性？如果除政府和學校以外的評價都應視為第三方評價機構，那么“督導”究竟是政府管理行為，還是評價行為？第三方評價機構對誰負責？第三方機構是僅評價學校辦學效果，還是既評價學校辦學效果，又評價政府治理效果？

國家教育發展研究中心教育體制改革研究室主任王烽認為，“政府管理部門不是專業機構，但可以利用專業化評價檢測結果，實施管理，調整政策。政府不宜自己出去搞評價，評價也不應進入政府的權力清單。”王烽提醒說，“我們的教育評價應當給學校預留足夠的自主發展空間。一般而言，好的學校沒有統一的標準，好的學校各具特色，好的學校需要個性發展。所以，政府出臺的質量標準應是基本質量標準，不應是高的質量標準。如果一個高的質量標準，大家都追求的話，所有學校就很有可能都辦成一個模樣。”

從第三方專業教育評估層面來看，上海市教育評估院、重慶市教育評估院、江蘇省教育評估院等，均不同程度地接受各級教育行政部門、各類教育機構和其他單位的委托，開展相關評估及服務工作。以上海浦東新區為例，2005年時，教育類的社會組織、專業化組織僅9家，而今達到47家。浦東新區政府以購買服務、通過持續給項目等方式培育教育評估、教育培訓服務等專業化的社會中介組織。截至目前，浦東新區額外投入財政專項經費5850萬元，實施了65個委托管理項目。浦東新區教育局基教處劉文杰介紹說：“在推進第三方教育評估方面，我們有一套完整的招投標制度，教育局和第三方委托機構之間是一種協議關系、契約關系，第三方評估機構依據協議對學校開展初態評估、中期評估、終結性評估，然后進行前后比較，通過觀測被評估學校在同類學校中是否有明顯進步，來反映我們額外的委托管理經費的實際效益。”