我國(guó)地方政府績(jī)效管理模式分析

摘 要 從20世紀(jì)初，美國(guó)紐約市政府開始嘗試政府績(jī)效評(píng)價(jià)以來(lái)，世界各國(guó)對(duì)政府績(jī)效管理探索的步伐從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代后，西方各國(guó)更是掀起了強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，政府績(jī)效管理名副其實(shí)的成為了各國(guó)政府議程的核心內(nèi)容。我國(guó)政府在20世紀(jì)八十年代中后期在行政管理體制改革的影響下，也緊跟時(shí)代的潮流，開始了政府績(jī)效管理的探索之路。本文從地方政府績(jī)效管理的基本理論入手，介紹了國(guó)外地方政府績(jī)效管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，著重分析了我國(guó)的幾種地方績(jī)效管理模式。

關(guān)鍵詞 地方政府 地方政府績(jī)效管理 對(duì)策

從20世紀(jì)七十年代開始，政府績(jī)效成為公共管理的關(guān)注點(diǎn)，西方各國(guó)為了緩解國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)以及公眾對(duì)政府的不滿情緒等問(wèn)題，開始了重塑政府的改革運(yùn)動(dòng)。在這種“以企業(yè)家精神改革政府”的運(yùn)動(dòng)中，企業(yè)管理中績(jī)效管理的這一概念被注入到政府理念中，并被作為一個(gè)重要的管理工具在政府部門中得到廣泛應(yīng)用。

一、地方政府績(jī)效管理的內(nèi)涵

（一）績(jī)效管理的內(nèi)涵

綜合相關(guān)文獻(xiàn)，本文認(rèn)為績(jī)效管理是指組織中的的各級(jí)管理者用來(lái)確保下屬員工的工作行為和工作產(chǎn)出與組織的目標(biāo)保持一致，并通過(guò)不斷改善其工作績(jī)效，最終實(shí)行組織戰(zhàn)略的手段及過(guò)程。主要包括績(jī)效計(jì)劃，績(jī)效計(jì)劃的實(shí)施，績(jī)效評(píng)估，績(jī)效反饋和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。

（二）地方政府的內(nèi)涵

地方政府指相對(duì)于中央人民政府而言的各級(jí)人民政府，憲法第95條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、是市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。

（三）地方政府績(jī)效管理的內(nèi)涵

地方政府績(jī)效管理指地方政府在合理界定其職能的基礎(chǔ)上，科學(xué)地設(shè)定其績(jī)效目標(biāo)整合各種資源為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)而進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)，并對(duì)其活動(dòng)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，從而改進(jìn)和提高政府績(jī)效的一種系統(tǒng)管理過(guò)程和工具。通常，地方政府績(jī)效管理包括五個(gè)方面：一是制定績(jī)效計(jì)劃，二是持續(xù)不斷的溝通，三是收集信息、做文檔記錄，四是績(jī)效評(píng)估。

二、國(guó)內(nèi)外地方政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）美國(guó)政府績(jī)效管理的模式

美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，各地政府基本都是在各自州政府頒布的法律框架之類開展具體的地方政府績(jī)效管理。總體而言，地方政府極小滾輪的活動(dòng)的流程為：確定參與機(jī)構(gòu)，建立評(píng)價(jià)框架，實(shí)施評(píng)價(jià)，反饋，開始新一輪的評(píng)價(jià)。弗吉尼亞州政府的績(jī)效管理一直是美國(guó)地方政府績(jī)效管理的典型代表。弗吉尼亞州政府部門開發(fā)并實(shí)施了戰(zhàn)略性和服務(wù)地區(qū)計(jì)劃來(lái)支持它們長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和達(dá)城。各部門主要通過(guò)四種方法來(lái)進(jìn)行績(jī)效管理：一是關(guān)鍵衡量，二是產(chǎn)出衡量，三是管理衡量，四是其他衡量。

（二）英國(guó)政府績(jī)效管理模式

英國(guó)是政府績(jī)效管理發(fā)展最成熟的國(guó)家之一。目前的主要績(jī)效管理模式主要是“最佳價(jià)值模式”。最佳價(jià)值模式是英國(guó)在“1999年地方政府法”中引入的公共服務(wù)模式，并且從2000年開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行。這種模式要求，各級(jí)地方政府每五年進(jìn)行一次“最佳價(jià)值”評(píng)估，依據(jù)一系列中央政府和地方政府制定的“最佳價(jià)值”績(jī)效指標(biāo)對(duì)其提供的公共服務(wù)狀況進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，同時(shí)，地方政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)“最佳價(jià)值”評(píng)估報(bào)告及其涉及的內(nèi)容進(jìn)行檢查、審計(jì)，得出最終評(píng)估結(jié)果，而評(píng)估的結(jié)果將成為地方政府得到相應(yīng)獎(jiǎng)懲的一句以及未來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)的依據(jù)。

（三）英美政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)

（1）建立和健全相應(yīng)的法律體系。總結(jié)英美政府績(jī)效管理模式推行過(guò)程中，處處都有法律法規(guī)的身影。比如，英國(guó)的《地方政府法》，美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》都從法律層面上保障了績(jī)效管理模式的進(jìn)行。

（2）高層領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)力支持。每一個(gè)政策的出臺(tái)，都需要高層領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)有力支持，否則這項(xiàng)政策難逃一紙空文的命運(yùn)。英國(guó)開始實(shí)施政府績(jī)效管理，就是由政府高層領(lǐng)導(dǎo)人決定并推行的，美國(guó)每一任總統(tǒng)上臺(tái)，都對(duì)績(jī)效管理高度重視，通過(guò)國(guó)會(huì)立法推行績(jī)效管理。

（3）建立和完善績(jī)效評(píng)估模式。績(jī)效評(píng)估作為績(jī)效管理最重要的環(huán)節(jié)，很大程度的影響績(jī)效管理最終的結(jié)果。

（四）我國(guó)地方績(jī)效管理模式

相比較于西方國(guó)家，我國(guó)開始研究政府績(jī)效管理比較晚。雖然起步晚，但是我國(guó)還是通過(guò)學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)自身特點(diǎn)，在政府績(jī)效管理探索中取得了顯著的成績(jī)。各地地方政府在探索中逐漸形成了自己的管理模式。

（1）社會(huì)服務(wù)承諾制—煙臺(tái)模式

1994年6月，煙臺(tái)市參照英國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的做法，首開先河，在市建委試行社會(huì)服務(wù)承諾制，這個(gè)制度的基本內(nèi)容是：公開辦事內(nèi)容、辦事標(biāo)準(zhǔn)和辦事程序，確定辦事時(shí)限，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和舉報(bào)電話，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，未實(shí)現(xiàn)承諾的責(zé)任者，要按規(guī)定承擔(dān)應(yīng)付的責(zé)任和實(shí)行賠償。通過(guò)10年多的改進(jìn)，在2005年2月1日，煙臺(tái)市政府推出《推行ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證工作實(shí)施方案》，將政府作為“服務(wù)提供者”，社會(huì)大眾作為“顧客”，通過(guò)質(zhì)量體系管理，確保為社會(huì)公眾提供規(guī)范的政府服務(wù)。“承諾服務(wù)，一諾千金”，成為煙臺(tái)市24個(gè)實(shí)行服務(wù)部門的共識(shí)。

（2）效能建設(shè)—福建模式

2000年初，福建開始在全省范圍實(shí)施效能建設(shè)。初始階段的工作重點(diǎn)是基本制度假設(shè)與受理投訴；深化改革階段以審批制度改革為突破口，建立行政服務(wù)中心，優(yōu)化行政流程，提高機(jī)關(guān)效能；2004年開始進(jìn)入以績(jī)效評(píng)價(jià)為主的階段。在評(píng)估方法系統(tǒng)的設(shè)計(jì)上，福建省注重人民群眾的力量，讓評(píng)估主體多元化。并且在具體的操作過(guò)程采用了指標(biāo)考核、察訪核驗(yàn)和公眾評(píng)議三種方法。

（五）我國(guó)地方績(jī)效管理模式中存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)上述模式的分析，可以得出我國(guó)地方政府績(jī)效管理模式存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

（1）我國(guó)在績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)上要有待深化。目前，我國(guó)地方官員仍然存在“官本位”思想，為了自己的私利和盲目對(duì)“GDP”的追求，忽視人民的利益，降低政府在公眾面前的信任度，使公眾對(duì)地方政府產(chǎn)生了信任危機(jī)，阻礙了地方政府績(jī)效管理工作的運(yùn)行。

（2）缺乏法律保障。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)地方績(jī)效管理的法律法規(guī)。各地地方政府績(jī)效管理都是處于自發(fā)狀態(tài)，但是績(jī)效管理是一個(gè)復(fù)雜的程序，它包含許多步奏和人員，如果沒(méi)有專門的法規(guī)維持它的運(yùn)行，績(jī)效管理最終會(huì)變成一項(xiàng)紙上政策。

（3）過(guò)于看重績(jī)效評(píng)估。我國(guó)現(xiàn)存的各種地方政府績(jī)效管理模式，都過(guò)于重視績(jī)效評(píng)估，有的甚至將績(jī)效評(píng)估取代了績(jī)效管理，完全忽視了績(jī)效評(píng)估只是績(jī)效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不是整個(gè)績(jī)效管理。

三、完善我國(guó)地方政府績(jī)效管理模式的建議

（1）出臺(tái)相配套的法律法規(guī)政策，確保績(jī)效管理有法可依。績(jī)效管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，沒(méi)有配套的法律體系，有可能影響最終的結(jié)果，阻礙績(jī)效管理的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，出臺(tái)相配的法律法規(guī)政策是開展地方政府績(jī)效管理工作的重要保證。通過(guò)法律政策的修改，不斷完善地方政府績(jī)效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地方政府績(jī)效管理有法可依，有規(guī)可循，保障地方工作的合法性和權(quán)威性，確保地方政府績(jī)效管理工作的順利進(jìn)行。

（2）營(yíng)造績(jī)效文化氛圍，扭轉(zhuǎn)過(guò)去的價(jià)值觀念。可以多面向包括政府人員在內(nèi)的群眾宣講績(jī)效管理，讓績(jī)效管理概念深入到每個(gè)人的心中。營(yíng)造一個(gè)績(jī)效管理氛圍濃厚的氛圍，在這種氛圍中，政府人員就不能只顧私利，群眾也能更好的監(jiān)督。

（3）將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與政府獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤。績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，但它并不是最后的環(huán)節(jié)，將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，并能改進(jìn)政府效率，才是真正完成了一個(gè)周期的績(jī)效管理。可以一面將績(jī)效管理的評(píng)價(jià)結(jié)果與工資待遇，評(píng)優(yōu)、職務(wù)升遷等掛鉤，引起政府工作人員對(duì)此的積極性，一方面將評(píng)價(jià)的結(jié)果公布出來(lái)，既體現(xiàn)了公證性，也能激勵(lì)政府人員改進(jìn)自身工作，更好的為群眾做貢獻(xiàn)。

（4）確保績(jī)效管理主體的多樣性。地方政府是直接服務(wù)與群眾的，群眾對(duì)如何評(píng)價(jià)政府最有發(fā)言權(quán)，地方政府績(jī)效管理應(yīng)該以群眾為評(píng)價(jià)主體，將群眾和專業(yè)化的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)引入到地方政府績(jī)效管理中，實(shí)現(xiàn)地方政府績(jī)效管理主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，這樣既可以完善地方政府績(jī)效管理系統(tǒng)，也可以督促政府人員，確保其對(duì)自己的工作負(fù)責(zé)。

（5）完善地方政府績(jī)效管理體系。合理的評(píng)估體系是完善績(jī)效管理的關(guān)鍵。績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)要因地制宜，以各地的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，通過(guò)專家、政府人員、人民群眾的共同探討，以提高政府效率的前提下，抓住當(dāng)前地方的熱點(diǎn)問(wèn)題設(shè)置指標(biāo)。所以，完善政府績(jī)效管理體系，就必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際特色出發(fā)，從提升效率，針對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等方面合理選取評(píng)估指標(biāo)，讓群眾、專家、政府人員一起參與評(píng)估。

四、總結(jié)

現(xiàn)在是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的時(shí)代，政府部門也像企業(yè)一起需要追求效率，因此，西方國(guó)家和我國(guó)政府都對(duì)政府績(jī)效管理高度重視。而建立一個(gè)具有地方特色高效率的政府績(jī)效管理系統(tǒng)是一個(gè)長(zhǎng)期的探索過(guò)程。因此，我們?cè)诿髦校Y(jié)合當(dāng)?shù)氐胤教厣脟?guó)內(nèi)外先進(jìn)的政府績(jī)效管理模式，建立合適的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，完善適合當(dāng)?shù)氐牡胤秸?jī)效管理系統(tǒng)，確保地方政府行政效率的提高，服務(wù)質(zhì)量的完善，更好更快的為群眾辦事。

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