淺談農村土地承包經營權的流轉

摘 要 我國是農業大國，對于我國農業來說土地問題至關重要。本文通過研究當前農村土地流轉出現的新特點和新問題，來探討改進我國農業的低階均衡，推動農業現代化進程。

關鍵詞 農村土地承包 經營權流轉 社會保障

一、當前我國農村土地流轉的新特點

近年來，隨著現代農業的發展和農村勞動力的加快轉移，農村土地流轉出現了許多新情況和新特點：

1、全國范圍內初具規模

從全國范圍看，農村土地承包經營權流轉已有一定的規模。2012年，全國通過各種方式流轉土地面積占全部家庭承包經營面積的8%左右，比2001年的5%左右有所提高。

2、地區間不平衡

全國農村土地承包經營權流轉的市場發育呈現出地區間的不平衡性。總體差異表現在：（1）南方和東北地區高于華北和西北地區。黑龍江農村土地流轉面積達到2450萬畝、占耕地總面積的18.8%；廣東的同期水平為14.4%；華北地區大部分省市比例都低于5%；西北的甘肅僅為1.4%；（2）經濟發達地區土地流轉比例較高。上海53.7%的農村家庭承包土地實現了各種形式的流轉，浙江的這一比例達到了25.9%，江蘇為19.2%；（3）部分農村勞動力轉出地區農村土地流轉比例較高。四川農村土地流轉比例為11.3%，安徽約為8.7%（見圖1）。

圖1 不同地區土地流轉占耕地面積的百分比

3、流轉方式中“轉包”占主導地位

各地區針對流轉方式的調查結果顯示：“轉包”是農村土地承包經營權流轉的主要方式。大部分地區通過“轉包”形式流轉的農村土地占到流轉面積的50%左右：“出租”是次一種流轉方式，多數地區在30%左右：“互換”、“轉讓”和“入股”形式的比例較低。總體而言，流轉方式以非正式的交易為主。

通過對承包經營權交易比較活躍的地區進行考察，發現農村土地承包經營權流轉市場的模式可歸納為以下幾種：

（1）交易平臺推動

即政府投資建立農村土地承包經營權流轉有形市場，通過建立流轉信息搜集、整理和發布體系，制定健全的市場管理機制，實施高效的土地承包信息化管理，規范市場交易程序，從而為農村土地承包經營權流轉供求雙方搭建交易平臺，實現了對土地流轉的推動。

（2）財政杠桿撬動

即政府財政出資建立農村土地承包經營權流轉專項扶持資金，并配合各種政策鼓勵農民成片流轉土地，實現土地規模化經營，同時對流轉操作進行嚴格的監管。

（3）專業大戶帶動

即種糧高手、養殖大戶等專業能人通過自身的技術優勢，對農村土地實現集中連片承包，對承包土地進行科學管理，統一經營，合同收購等，實現農村土地規模經營。形成“示范帶動、訂單種植、基地管理、合同銷售”的農業技術推廣和農產品生產流通模式。

（4）合作組織發動

即以各種農民合作組織為依托，通過各種形式把農民組織起來，整合土地資源，實現土地規模經營，壯大集體經濟。

當然，以上的各種模式不一定是完全獨立的，通常幾種模式結合在一起。例如，龍頭企業往往需要通過股份合作社充分發動農戶，從而實現對土地流轉的間接拉動，財政杠桿往往培育壯大了股份合作社、農業經營大戶以及龍頭企業等農業規模經營主體，各類規模經營主體可能通過有形市場實現與農戶之間的土地的流轉。

二、當前制約我國農村土地流轉的因素及存在的問題

（一）制約我國農村土地流轉的因素

1、土地流轉價格呈上升趨勢

土地流轉價格近幾年一路攀升，分析起來有以下幾個因素：一是，一些鄉村干部操縱土地流轉過程，往往以較低的價格通過農戶流入土地，再以較高的價格再次流轉，嚴重地擾亂了土地流轉市場秩序，致使那些真正想要通過流轉土地進行規模經營的農村專業大戶、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等規模經營主體的利益受到損害；二是，有一些項目工程，被一些不法開發商利用，在先知開發區域的情況下，高價流轉土地，種植高附加值經濟作物，從而獲得政府巨額賠償，造成土地流轉價格抬升，使那些想流轉土地耕種的經營主體，不敢流轉土地。

2、資金短缺是制約土地流轉的瓶頸

目前大部分經營主體都面臨資金短缺的問題，在擴大經營規模時，往往受缺少資金的制約，而銀行貸款又面臨抵押擔保、利率偏高、手續繁瑣、申請額度小等問題。

3、農村剩余勞動力再就業不充分

土地流轉后，一部分農民變成農業產業工人，大部分農民需外出務工、經商，但是由于受多種因素的制約，當前農村剩余勞動力再就業還不充分，大多從事臨時性的短期的工種，對已流轉土地的農民沒有較為穩定的經濟收入來源保障。其原因是城鎮的勞動力市場競爭已趨于白熱化，而素質還有待提高的農民在競爭中不占優勢地位。

4、農村養老保障與教育水平有待提高

土地流出農戶外出務工，沒有勞動能力的老人和孩子只能留守農村，如果孩子進城上學要額外繳納借讀費用，對于本來打工收入不是很多的農民來說又增添了一項較大的支出，如果孩子留在家里，常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會給他們的健康成長帶來負面影響，家庭老少不能妥善安置造成農民無法走出家門，只有依靠傳統土地謀生，造成土地無法流轉。

（二）我國農村土地流轉存在問題

1、流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂

多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地（下轉第56頁）（上接第46頁）雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。

2、干部認識不到位

部分村干部不同程度地存在一些模糊認識，把土地承包關系的穩定與土地承包經營權的合理流轉對立起來。有些村為解決人地矛盾，一直按照傳統的“三年一小調、五年一大調”的做法，甚至有的村干部借調整土地之機抽出部分土地搞區域化規模種植，不尊重多數群眾意見，實行“先交錢、后種地”，挫傷了農民積極性。部分村干部簡單地把土地承包關系的穩定與狹隘的地塊穩定混為一談，怕突破政策界限，制約了土地流轉的進程。

3、不規范、渠道窄，矛盾糾紛調解難度大

個別鄉鎮、街道沒有及時在土地承包經營權證書上進行變更登記，使部分農戶土地租（征）用時，因補償歸屬問題產生糾紛。雖然各級政府對農村土地承包糾紛做了大量調處工作，但多數農戶因利益問題對調處持抵觸情緒，人民法院對承包土地訴訟糾紛受理較少，農村土地承包糾紛難以有效解決。

三、完善農村土地承包經營權流轉的對策

1、要搞好有關服務

首先，政府要出臺有關土地流轉的規范性合同文本，引導農戶履行必要的手續、程序，簽定土地流轉的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的土地流轉信息平臺，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，并自愿、高效、公平地進行土地流轉的協商和交易；最后，考慮到目前小農戶在交易地位、土地信息、法律知識等方面明顯處于不利地位，政府要以提高小農戶在土地流轉中的談判能力為核心，建立專業服務機構或培育社會中介機構，免費為農戶開展有關土地流轉的信息、法律、政策等咨詢服務。

2、要給予財力支持

目前，農村土地流轉市場尚處于初期培育階段，土地流轉價格還比較低，有關操作尚不規范，農民土地權益易受侵犯，農戶流轉土地的意愿尚不強烈，建議地方政府加大對農村土地流轉市場的財力支持。適當減免農村土地流轉有關稅費，給土地流轉農戶以一定補貼，鼓勵更多的農戶參與土地流轉。

3、要制止侵權行為

由于農村土地屬集體所有，在土地流轉過程中，一些地方基層干部以土地所有人代表的身份與企業合謀，打著壯大集體經濟實力的幌子，違背農民意愿，強行侵犯農民的土地承包權。對此，政府要采取嚴厲措施，堅決制止侵害農民土地權益的違法行為，切實解除農民的疑慮，讓農民吃上“定心丸”，確保土地流轉行為的“依法自愿有償”和土地流轉價格的“公平合理”，讓農民真正享受到“以工帶農”、“工農聯營”的利潤果實。

4、完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定

《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。

5、提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入，大力促進現代農業發展

土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

（作者單位：湖北省信息中心）