論行政聽證制度

摘 要 行政聽證制度是現代民主政治的產物，同時也是依法治國的核心構成要素。我國在1996年制定的《行政處罰法》中首次規定了聽證制度，這在我國行政法程序上具有里程碑的意義。經過十余年的發展已取得一定的成績，但是這無法掩蓋我國的行政聽證制度還處在初期，仍然存在著很多缺陷的事實。因此，健全和完善我國行政聽證制度，這對于促進我國依法治國的進程，具有重大的意義。本文從行政聽證制度的相關概念出發，分析我國行政聽證制度的發展情況及其存在的問題，并提出相應的解決措施。

關鍵詞 行政聽證 作用 存在的問題 完善

一、行政聽證制度的概述

（一）行政聽證制度的內涵

行政聽證，是指行政機關作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的活動。聽證制度是促進權力機關、行政機關依法決策、依法行政，維護公民、法人或者其他組織合法權益的一項重要制度。聽證制度是現代民主政治和現代行政程序的重要支柱性制度，是現代制度所追求的公正性與民主性的集中表現。

（二）行政聽證制度的理論基礎

行政聽證制度是一個“舶來品”，其法哲學基礎，一般認為是英美普通法中的自然公正原則。在英國，行政聽證的理論源是自然法的基本法律原則即：自然公證原則，它一般被認為是西方聽證制度最早的法律基礎。在美國，聽證制度的理論基礎，是正當法律程序原則，它主要源于美國憲法第5條修正案和第14條憲法修正案正當法律程序條款。根據這兩條款的規定，行政機關在做出不利于當事人的決定時，必須聽取當事人的意見。經過50多年的發展，美國的聽證制度日益完善，堪稱世界聽證制度最完備的國家。隨后，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要國家也相繼建立了聽證制度。在我國，行政聽證制度的理論基礎是依法行政原則。這是我國憲法規定的“依法治國，建設社會主義法治國家”基本要求的體現。

（三）行政聽證制度在我國的發展

我國的行政聽證制度借鑒于西方，起步較晚，但發展較為迅速，在十余年的時間里，相繼在幾部比較重要的法律中確立了行政聽證制度。1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規定。該法第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”這是中國首次用法律的形式確立聽證制度的地位，對我國聽證制度的發展具有里程碑的意義，也是中國行政程序制度發展的重要突破。

其次1997年通過的《價格法》和2000年3月通過的《立法法》，又對價格決策和地方立法聽證做了規定。為聽證制度 法律法規關于聽證制度的規定，加速了聽證程序建設和聽證制度的實施推廣。

（四）行政聽證制度的作用

行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標志，它也是規制公共權力行使的一項重要法律制度，體現行政的民主化和法制化：

1、對社會一般公眾或具體利害關系人而言，聽證制度的實施是公民參政權在行政領域的體現，使其意志在行政領域得到充分地表達、體現，這樣會進一步激發他們的民主權利意識。

2、行政聽證可制度可在最大程度上限制了公權力的濫用，確保私權力不被隨意侵犯，有利于監督行政機關依法行使職權，作出公正的決定，使公權力與私權力之間找到了一個最佳的平衡點。

3、行政聽證制度有利于提高行政主體行使行政權的效率。聽證活動的參加者一般是多方的，既包括行政執法人員，同時也包括許多不特定的相對人。這樣的制度在解決關系老百姓切身利益的重大問題時，往往能夠達到期待的行政效果，最終提高行政效率。

4、 從整個社會角度講，社會一般公眾或具體利害關系人通過聽證程序參與行政行為，使其直接與行政主體對話、協商解決利益沖突，使行政行為公開化，有助于培養行政機關與公民之間的良好關系，促進管理秩序的改善。

由上可知，行政聽證制度的作用主要體現在，它是公眾參與行政的有效途徑。它為相對人特別是行政行為有利害關系的一方當事人提供一個陳述和表達自己意愿的機會，使相對人的參與權得以實現，從根本上防止行政機關為自己的便利性而限制利害關系人參與權的不當行為發生，有利于推進社會的民主化和法治化。

二、我國行政聽證制度存在的問題及其原因分析

（一）存在的問題

1、聽證適用范圍過于狹窄且不合理。

相對于世界各國聽證范圍不斷擴大的趨勢，我國對行政聽證制度范圍的規定就顯得相對狹窄。目前我國行政聽證只限于行政立法、政府指導價和政府定價的確定、環境影響評價、行政處罰和行政許可，對于行政強制、行政征收、行政征用、行政給付以及除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為等沒有規定聽證程序。這些狹窄的空間范圍已經緊緊地束縛了我國聽證制度的發展。另外還存在不合理之處，如《行政處罰法》只規定了聽證僅限于責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款等行政處罰決定，《治安管理處罰法》規定吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定可以聽證，其他的具體行政行為被排除在聽證程序外。

2、我國行政聽證制度主體方面存在著一些問題。

聽證主體，一般指有權參加聽證程序、享有相應權利并承擔相應義務的聽證程序參加人。當前我國的聽證現狀是：負責調查、負責聽證、負責做出聽證結論的機構均是同一個部門，這樣的施行模式存在著一個很大的漏洞，很難給相對人一個公正、公平的結果，必然會造成信任危機。

3、聽證主持人選任資格規定不明，素質不高。

聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物，聽證主持人素質高低，專業水平強弱直接關系到聽證活動進展以及聽證結論。但在我國現行的法律中均規定，聽證主持人由行政機關指定產生，這樣規定，就等于行政機關單方面隨自己意愿指定本機關工作人員作“法官”，這樣的規定極大地強化了行政機關的權力，使其他聽證參加人處在一個相對弱勢的地位。另一方面，我國在聽證主持人的選任條件上也沒有做出相應的明確規定。

4、聽證筆錄效力問題

行政聽證筆錄的效力在我國法律中未作明確規定。實踐中，行政相對人如果放棄聽證可導致無筆錄情況的出現，若相對人不放棄聽證，即使能夠得到聽證筆錄，但是在司法活動中其筆錄也可能無法發揮相應的效力。

（二）原因及其分析

1、傳統原因以及行政人員自身觀念的束縛。

我國有著非常悠久的傳統文化，傳統思想文化已經在人們心中根深蒂固，深深地影響著人們的思考方式，加上開國至今以政治為主導的社會方式，使得重實體輕程序的思想仍然束縛著當前的許多行政人員。

2、公民、法人等法律主體聽證權利意識淡薄。

我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權聽證時放棄聽證，導致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者卻不領情”的怪現象。公民法人對行政機關的權力有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關，因而不愿訴諸于法律正當程序。

3、我國行政聽證相應法律建設的不完善。

聽證程序的正常進行，依賴相應的配套制度正常作用。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等內在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如前面說的主持人制度，連最基本的主持人選任規定都不明確。在實踐操作中更是存在很大的漏洞，如物質保障制度。我國雖然規定聽證程序所需經費由行政機關支付，但是在實踐生活中，因行政經費往往不足，聽證程序所需花費往往大打折扣，導致行政聽證在實行過程中不能很好地執行。

三、 怎樣完善我國行政聽證制度

（一）從法律條文角度分析

1、進一步擴大聽證范圍

《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”《治安管理處罰法》第九十八條規定：“公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。”我國目前僅規定了三種適用聽證的條件，對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。所以，我國應當擴大行政聽證的聽證范圍，將涉及普通老百姓切身利益，涉及公民人身自由的權力納入行政聽證的范圍。

2、行政處罰數額應當明確化

現階段我國《行政處罰法》只規定了“數額較大的罰款”應當聽證，這一規定顯然過于模糊，在實際操作中無法做到統一，同時也保留了較大的自由裁量權。現階段我國應當明確實行聽證制度所需的最低數額，做到規范化，明確化。

3、強化聽證筆錄作用

聽證筆錄能夠完整的記錄聽證過程的每一個步驟，為行政機關做出聽證結論提供依據，同時也為解決當事人以后的疑問提供證據。完善的聽證筆錄制度能夠最大程度的約束行政人員在整個活動中的公正公平。

（二）從建立各項聽證配套制度分析

1、完善聽證主持人基本制度

完善行政聽證的職能分離制度，保障調查人員和主持人員能夠做到職能分離基本要求，保持行政相對人的公正公平。這一點我們可以借鑒美國的經驗，建立一支相對穩定、獨立的行政聽證人隊伍。固定聽證主持人，在行政機關內部設立專門機構，或指定專門人選，獨立負責組織行政聽證的主持工作，其地位和行使行政調查權的機構或人員平等，雙方獨立行使職權，互不隸屬。通過立法逐步推行聽證官資格全國統考制度和行政聽證官的資格取得制度，由同時具備本領域專業法律知識和相關行政管理經驗的人員報考，通過統考，取得聽證官資格。聽證官應當具有獨立性質，由專門機構予以任免、考核，在任用、工資、任職、晉升、獎懲、考核、罷免等方面不受所屬機關的直接控制，并享有一定的行政豁免權，他們應當具有良好的品格、熟悉法律并具有所屬領域的行政管理經驗；他們應僅以執行聽證職務為限而不得從事與聽證不相容的工作；他們應當擁有主持聽證所必須的權力以及獲得行使這些權力的保障。

2、完善行政聽證物質保障制度

我國行政聽證活動所需經費，一般由行政機關撥付，這樣也導致了我國的行政聽證無法做到完全的公正公平。物質保障制度是行政處罰聽證運轉的必要物質基礎。要從財政上給予行政機關強大的支持，才能保證執法中不為所謂正當需要而濫用權力。建議在行政執法辦案中設立專款來推行該制度的運轉，并且不僅限于聽證的組織實施，還應用于宣傳教育、人員培訓、構建必要的物質設備等。

3、建立完善的監督機構，完善監督制度

監督機制是聽證運轉公正合理的保障。要建立對違反聽證程序規定，應當聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當事人及其他聽證參與人合法權利等違法聽證程序規定的懲戒制度，追究違規人員的責任。要逐步形成一種包括司法審查、執法檢查、執法監督、行政督察等在內的多層次的監督體系，將權力的老虎放到監督的籠子里，保障權力的正常約束。

（三） 從依法行政的觀念分析

1、從行政人員的角度來分析

現階段我國行政人員在行政執法過程中往往是追求行政權的實現，而忽視了行政權行使過程中程序的合法性。作為一名執法的行政人員，他應當具有與之相對應的執法能力和法律素質。但是行政人員在執法過程表現出來的法律程序意識卻非常差。很多行政機關領導至今都有這種觀念——只要事情沒有辦錯，事實清楚，證據確鑿，程序上有瑕疵，是可諒解的。 這種現實表現和觀念是與我國提倡依法治國，建設法治國家的方針是格格不入的。

2、從公民的角度分析

現階段我國法律對公民的保護愈加全面，行政法律法規也規定了許多公民應當享有的權利，但我國的法律普及程度不高，公民利用法律維護自己權利的意識比較淡薄，這使得我國的行政聽證制度在我國沒有得到很好的實施。在此，我們可以加大法律的宣傳力度，普及公民享有的權利知識，培養老百姓的民主素質和參政意識。

四、結語

聽證制度是一個國家行政程序現代化、民主化的重要標志，2004年7月實施的行政許可法對聽證程序再次確認并予以規定，使我國行政聽證的法制建設又上了一個新臺階。我國的聽證制度比起西方國家雖然某些方面尚有不足，但展望未來，必會更加完善。隨著我國行政法制化進程的進一步發展，作為行政程序法核心的行政聽證制度，必將得到完善。展望未來，我們期待一個理性的、成熟的行政聽證制度。

（作者單位：浙江省麗水市人民檢察院）