職教公益性實現形式的國際比較

彭振宇?張玲

摘 要 職教公益性是職業教育自身的基本屬性之一，也是職業教育自身存在的重要價值和意義所在。由于社會制度、經濟發展水平、職業教育發達程度的差異，德、美、英、澳等國在職教公益性的實現形式方面也呈現多樣化的特點。綜合來看，職業教育公益性的實現，需要將職業教育作為國家戰略來推進、加強法制建設為職業教育提供保障、政府統籌推動職業教育發展、完善現代職業教育體系構建、通過協同創新激發職業教育活力等。

關鍵詞 職教公益性；實現形式；國際比較；啟示

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）18-0071-05

職業教育公益性（以下簡稱“職教公益性”）是指職業教育或職業教育收益無排他性的為國家大多數甚至全體公民無償享有，而自身沒有獲得相應補償、需要公共資源予以補償，具有公共產品的性質[1]。通俗地理解，職教公益性是指職業教育既要滿足經濟社會發展對人才的需求，又要滿足人民群眾對職業教育的需求，最終實現教育、人、經濟社會協調發展的內在屬性。職教公益性實現形式，是指各級政府及相關機構或個人在實現職教公益性方面所采取的行動方式及其表現形式，如制度、政策、舉措、實施、保障、捐助等。2007年以來，關于職業教育公益性及其實現形式的研究日益成為社會關注的熱門話題[2]。強化職教公益性并將其作為國家制定職業教育發展戰略的重要政策取向，已經并將繼續主導著今后一個時期我國職業教育的發展方向。借鑒發達國家關于職教公益性的成功經驗，結合本土的國情、民情，推進我國職教公益性建設，無疑是研究職教公益性實現形式的重要途徑。

一、德、美、英、澳職教公益性的實現形式

（一）德國

1.校企共同承擔職教任務

作為歐盟核心成員國，德國的職業教育被譽為德國經濟發展的“秘密武器”，其“雙元制”職業教育模式，被公認為世界職業教育模式的成功典范，它完美地結合了“學?！迸c“企業”在舉辦職業教育中彼此的優勢，以法制化的形式，規定了德國學校和企業共同承擔職業教育任務的社會責任。

2.職業義務教育全面普及

作為一個聯邦制國家，德國各州享有文教自主權，因此在德國聯邦《職業教育法》之外，各州都有自己的教育立法權。根據這些法律法規，德國實行職業義務教育，中等職業教育和高等職業教育都實行免交學費制度。德國各州都規定：對年滿15 歲不升入高級中學學習的青年，進行三年的職業義務教育。近年來又在普通中學開設職業技術教育課程，進一步在青少年中普及職業技能教育。

3.堅實的經費保障體系

德國職業教育經費保障體系包括聯邦和州政府及相關企業。聯邦政府資金主要用于支付職業學校學生的基礎建設、助學貸款、職業教育研究、國際交流等。各州和地方政府則負責職業學校的日常經費，州政府負責教職工的工資和養老金等人事費用，地方政府負責校舍建設與維修，設備及管理人員的費用。就經費比例來說，德國職業教育經費主要來自企業（占85%），其次來自州政府（占15%）。另外，失業者參加培訓時，政府會按每學時撥給補貼費7到12馬克，一年約1.5萬到2萬馬克[3]。德國的職教經費保障體系由公共財政和私營經濟共同構成。其來源包括：政府資助、企業資助、行會資助與工會資助、個人資助四個方面。

（二）美國

1.需求導向的職業教育理念

美國職業教育的一個重大特色，就是高度體現學生需求導向。職業教育體現的是個人需求、社會需求、國家需求的有機結合。美國的公立教育，包括由公共財政資助的職業教育在內，都由各州進行管理，各州職業教育從稱謂、管理、專業、課程、師資等各個方面，都體現了顯著的州際差異和校際差異?！癈TE”（Career and Technical Education，生涯與技術教育）是目前美國各州基本都認可的對職業教育的稱謂。CTE的定位就是為青年和成年人提供就業和終身學習服務的教育系統。這一定位體現的是鮮明的需求導向。學習者根據自身的需要和條件，選擇相應的專業和學校進行學習，政府或學校并不干涉。學生選擇就業還是選擇升學，都取決于學生自己。政府和學校則根據社會和學生的需求來進行宏觀引導和專業（課程）設置。承擔美國職業教育的辦學主體機構是數量龐大的綜合高中、CTE高中、區域CTE學?；蛑行模€有1167所社區學院[4]。

2.通過立法保障職教公益性

美國政府通過法律來保障職教公益性的實現。1862年頒布的《莫雷爾法案》規定：按各州在國會中參議院和眾議院人數的多少分配給各州不同數量的國有土地，各州應當將這類土地的出售或投資所得收入，在5年內至少建立一所“講授與農業和機械工業有關的知識”的學院[5]，開啟了政府捐地資助職業教育的先河。在隨后的150余年中，由聯邦制定并頒布的近50部有關職業教育的法令文件，都對政府在職業教育發展尤其是經費投入方面所應承擔的責任做出了明確規定，并不斷強化對弱勢群體的職業教育資助。作為公立教育的一個組成部分，二戰之后美國中等職業教育屬于義務教育范圍，實行全免費制度。特別值得一提的是，1963年頒布的美國《職業教育法》具有特別重要的意義。它促使所有社區、所有年齡的公民都有平等接受高質量的職業訓練和再訓練的機會，該法案還規定，撥款總金額的至少1/3用于中等以上職業教育及設備購置。

3. 強化職教公益性的新舉措

強化對弱勢群體的關注是美國職教公益性的另一個突出特點。進入新世紀，特別是奧巴馬主政美國以后，美國政府推出了一系列具有重大影響的行動計劃和政策文件。職業教育作為其中的一個重要部分，得到進一步加強和重視。2002年推出《不讓一個孩子掉隊法》；還提出“從搖籃到職業生涯（from cradle to career）”教育改革行動計劃；實施“再工業化”戰略，重新重視現代制造業發展，等等。2009年，奧巴馬政府宣布：今后10年將投入120億美元，資助全美社區學院，鼓勵更多失業者進入社區大學充電，為再就業做準備[6]。2011年提出計劃，大幅增加對佩爾助學金（Pell grant）的撥款，以資助那些包括社區學院在內的需要幫助的大學生[7]。2012年，奧巴馬總統提出在2013年的財政預算中撥款80億美元用于社區學院建設的建議，這能直接為美國培養超過200萬技能工人[8]。這些計劃和舉措，顯示了奧巴馬政府致力于國家經濟發展、關注職業教育發展、增強國家競爭力的堅強決心。

（三）英國

1.通過機構整合變更體現職教改革的國家意志

英國自1902年以來，不斷變更其國家教育主管機構的名稱，尤其是上世紀90年代以后，變化更加趨于頻繁。目前，英國教育主管機構職能分別由教育部（Department for Education）和商務、創新與技能部（Department for Business Innovation and Skills Education，簡稱BIS）承擔，職業教育由后者負責管理。英國這種教育主管機構名稱變革的背后，一方面是受政黨輪流執政的影響；但另一方面也反映了英國政府不斷改革本國教育以適應國家社會發展的決心和教育改革理念的不斷拓展創新。英國政府認為：技能提升與經濟發展密不可分，職業教育是增強國家核心競爭力的重要組成部分。通過跨界思維，實現跨部門的合作，使得職業教育在整個國家教育體系中的作用和職能日益凸顯和擴大，為職教公益性的發展掃清理念障礙。

2.構建完善的國家資格證書體系惠及全體國民

英國的職業教育主要存在于繼續教育和高等教育中。在中等教育（主要是綜合中學和一部分城市學院）階段，開設職業技術教育課程作為鋪墊和準備。繼續教育作為中等教育和高等教育的過渡環節，在英國的教育體系中發揮著承上啟下、承前啟后的重要作用。為了適應新時期國際國內形勢的變化，更好地發展職業教育和經濟，英國設計了一個包含基本素質類證書、普通教育類證書、職業教育類證書、崗位教育/培訓證書、專業技術證書、高等教育證書等六大類證書在內的國家資格證書體系，以此規范社會職業資格標準，推動新職業技術教育體系的建立。1987年10月1日，英國成立了國家職業資格證書委員會（NCVQ），并由此開始推行國家職業資格證書制度。NVQs（國家職業資格證書）和GNVQs（普通國家職業資格證書）相繼推出，覆蓋了英國幾乎所有的職業領域，惠及全體英國公民，在全社會產生了廣泛而積極的影響。

3.強大的統一管理和經費保障提供了基礎

英國的國家資格證書制度以嚴格的市場準入和勞動預備制度為基礎，包含了豐富的內容，涵蓋的領域也十分廣泛，體現了整合、銜接的基本思想和滿足市場對技能人才培養內在需求的基本思路。同時，這一制度設計是以其強大的統一管理和經費投入為基礎和保障的。一是設立了統一的國家資格證書委員會（NCVQ），統籌資格證書的管理。1986年，英國就業部、教育與科學部聯合發布《讓我們大家一起行動起來——教育與培訓》白皮書，倡導以人為本，提高職業教育地位。由政府指導建立了25個行業技能委員會，以提高職業教育與行業企業的適應性。經過幾十年的發展，英國的國家資格證書體系從體系框架設計到標準制定、頒證機構、評估程序、培養方式等都有了相對比較完整的安排。二是英國政府投入了大量公共經費支持職業教育發展。2000年到2002年，英國政府投資2億多英鎊用于個人學習賬戶計劃[9]。同時，政府鼓勵企業對自己的員工學習進行投資，企業在資助職工學習的同時可享受免稅待遇。

4.制度化的校企合作制度確保技能人才培養質量

英國的繼續教育體系包括三個部分：基于院校的繼續教育；基于工作場所的職業培訓；基于社區的成人學習。經過多年的發展、整合，截至2011年底，整個英格蘭共有繼續教育學院346所。上世紀80年代以來，為了確保技能人才培養質量，使之符合市場需求，英國教育部門與產業界的伙伴關系不斷加強，產業界越來越多地參與職業教育活動或直接對員工進行職業培訓，成為職業教育發展的先導，推動英國職業教育向適應社會需求的方向發展。現代學徒制培訓是具有典型英國特色的職業教育培訓形式，也是具有公益性的政府資助項目，通過制度化的運作，使得學徒、雇主、國家（社會）都從中受益。上世紀90年代以后，英國開始推行現代學徒制度，制定了《英格蘭學徒制培訓規格標準》，對英格蘭各相關行業領域的學徒制培訓框架提出了最基本的要求。2010年，英國政府頒布了兩份關于技能開發的戰略性文件《為可持續增長而提高技能》和《為可持續增長而投資于技能》，以此確立學徒制培訓作為國家行動計劃組成部分的重要地位，并明確了國家在技能投資方面的政府預算。英國政府通過提供經費、制定政策和制度，以及建立服務學徒制的專門機構等舉措，來推動學徒制的發展。

（四）澳大利亞

1.政府主導下的職教公益性模式

作為一個英聯邦國家，澳大利亞的職業教育與英國頗為類似。通過政府的強力主導，構建全國性的國家資格證書框架（AQF）、技術與繼續教育（TAFE）體系和澳大利亞質量培訓框架（AQTF），從而構成了從體系框架（標準）設計到職業教育與培訓實施乃至職業教育質量保障體系構建等在內的完整的現代職教體系。澳大利亞通過政府、國家培訓總局、國家職業教育研究中心和行業培訓咨詢委員會等機構對職業教育進行管理。澳大利亞的中等職業教育通過開設職業教育課程的形式貫穿整個中學教育階段，不收取任何費用。澳大利亞的高等教育毛入學率居于世界前列，其中高職教育發展是一個重要因素。據統計，澳大利亞高中畢業生大約有30%進入大學學習，其中進入高職院校的占到70%。

2.持續加大投入為職教公益性提供堅強的經費保障

澳大利亞職業教育的經費來源主要是聯邦和州政府撥款、公立職業學院的服務性收入、學費等。其中政府撥款部分，聯邦政府和州政府在各級政府撥款中所占比例分別為22%和57%左右；學校自身的服務性收入約為16%左右；學費收入一般為5%左右[10]。政府依據學校在校生人數和開設課程數，通過政府采購外包的形式，向學校提供資助，學校負責保質保量完成培訓，否則政府會將資金追回。2005年以后，政府對職業教育的投入持續增加。2009年，澳大利亞公共職業教育與培訓營業收入中來自政府的收入比2008年增加了4.297億澳元，增加了28.9%。斥資1億澳元設立職業教育與培訓教學投資基金，用于建設社區教育和培訓基礎設施。2009-2010財年，TLCF（VET）提供了5億澳元用于提高職業教育與培訓的教學質量[11]。

3.構建全國統一且靈活的國家資格證書體系框架

1995年1月，澳大利亞開始實施國家資格證書框架（AQF），2000年全面推行。AQF中的職業資格涵蓋了普通教育資格、職業教育與培訓資格和高等教育資格三種。在AQF體系中，人們可以根據自身的情況在任何適合自己的階段開始學習，自主規劃自己的職業生涯。相同級別的資格能夠將不同種類的教育進行銜接，允許人們在不同教育類型之間實現自由轉換，同一類型的資格證書具有不同的層級。這就為各種不同需求的人們提供了一個開放式的發展通道。

作為一種配套和支撐措施，1999年，澳大利亞正式實施“新學徒制計劃”，出臺了以基于AQF的“培訓包”（Training Package）為標準、以基于市場需求導向的管理激勵機制為手段、以基于國家注資的“學徒啟動獎金”為引擎的三大舉措，賦予“新學徒制計劃”強大的生命力。這里特別要指出的是，“培訓包”是澳大利亞國家認定和評價人的技能的職業標準和資格的體系，是國家組織實施職業教育的重要指導性文件，由標準、資格、評估材料三部分組成[12]。培訓包主要由行業技能委員會開發。每隔三年就要對培訓包的內容進行修訂，修訂后有關部門還要對培訓包的內容進行再認證。為了更好地促進行業企業參與職業教育與培訓，2007-2010年間，澳大利亞政府投資5100萬澳元用于行業技能委員會建設。2010年9月9日，國家質量委員會（NQC）批準了培訓包的新結構及新設計，進一步加強對“培訓包”質量的監控與要求。

4.著眼未來的系列職業教育國家計劃

澳大利亞近年來十分注重職業教育發展，推出了一攬子國家戰略和行動計劃。如，2009年7月30日，澳大利亞總理陸克文宣布了5萬個新的綠色工作和培訓機會項目，政府投入9400萬澳元進行支持；啟動“澳大利亞學徒啟動獎金”項目（2009-2010年），鼓勵企業招收學徒，政府對于接受學徒的雇主給予1500到4850澳元不等的獎勵，2.6萬名學徒從中受益；2009年11月成立國家資源部門就業專門小組，用于幫助獲得主要資源項目所需的7萬多名額外的技術工人；2008年4月以來，澳大利亞政府增加了約82萬個職業教育與培訓位置，這些新的職業教育與培訓位置中絕大部分提供三級以上的職業教育與培訓證書；根據雇員規模的不同，將企業劃分為100人以下、100～199人之間、200人以上三類，政府承擔不同比例的培訓成本，分別為90%、75%、50%，余下的部分由企業承擔[13]。

二、經驗與啟示

綜合德、美、英、澳4國情況來看，職業教育對個人、區域經濟與社會的巨大貢獻和作用，為職教公益性的推行與實現提供了有力的事實依據。發達國家政府往往將職業教育視為增強國家競爭力的重要基礎，根據各個國家的不同情況，采取多種方式，來實現職教公益性。這些國家職教公益性實現方式的重要啟示在于：

（一）將發展職業教育作為國家戰略來推進

從上述各國的實踐來看，通過國家戰略的形式來反映各國發展職教公益性的基本思路，是一條值得借鑒的共同經驗。支撐這些國家戰略的前提條件之一，就是要樹立正確的職業教育理念。這里所謂“正確的職教理念”，包含三層意思：一是要符合職業教育發展的基本規律；二是要符合本國國情；三是要符合國家經濟社會發展的戰略目標。這些正確的理念包括：不歧視職業教育，高度重視職業教育；樹立終身教育理念，構建學習型社會；加強民主法制建設和教育，尊重學生需求，以人為本，營造有利于職業教育發展的法制環境；充分認識職業教育的公益性質以及職業教育在社會經濟發展中的重大作用等。

（二）加強法制建設為職業教育提供保障

民主、法治是人類社會發展的大趨勢，職教公益性的實現也必須在法制框架下推進，才能保持自身的健康和可持續發展。通過法律制度，明確職業教育的性質與職教公益性目標，突出法律的強制性、可操作性、完備性。切實做到職業教育發展的各個環節、各個要素都有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴，真正實現依法治教、依法辦學。

（三）政府要統籌推動職業教育發展

作為公益事業的一個重要組成部分，職業教育發展本身就是各級政府義不容辭的責任。根據法律規定，各級政府必須切實履行職業教育發展責任，通過行政力量，統籌考慮，強力推動職教公益性建設。具體內容包括加強職業教育發展的宏觀統籌規劃，制定各種有利于職業教育發展的政策措施，比如增加公共財政投入，保證職業教育辦學經費；政府運用財政、稅收、收費、金融、土地等政策，積極構建多渠道的經費籌措機制；構建嚴格的勞動預備制度和市場準入制度等內容。

（四）完善現代職業教育體系的構建

職教公益性的根本目標是要實現全體公民在職業教育方面的平等與共享，以此促進教育公平和社會公平?，F代職業教育體系構建就是要搭建這樣一種適應各級各類人群需要的自主選擇和規劃的職業教育體系框架，使得初、中、高等職業教育，職業教育與社會培訓，職業教育與普通教育，職前教育與職后教育，都能夠實現順暢“銜接”與互通。同時，還要構建全國統一的資格證書體系框架和勞動市場準入制度。人們根據各自的需要，自主選擇進入相應的教育類型與層次進行學習，從而促進學習型社會的建構，提高全民基本素質。

（五）通過協同創新激發職業教育發展活力

圍繞職教公益性的實現，打破行業、部門、單位之間的壁壘，不斷整合各種社會力量和資源，提高工作效率，充分釋放各級政府及相關機構和個人的創新活力，也是各國在職教公益性實踐中的一條有益經驗。由此可見，推動職教公益性實現并非政府或職業教育內部一家的事情，還需要各級政府、社會上各行各業、各種企事業社會組織等的共同努力、協同創新。就省域層面來說，一方面要結合本省本地的實際情況，貫徹落實國家有關政策法規，因地制宜選擇探索具有區域特色的職教公益性實現形式，不斷夯實職業教育發展基礎，加強內涵建設。另一方面，還要充分調動行業、企業和社會的積極性，促進多元辦學機制的形成。通過協同創新的形式，按照因地制宜、因時而動、因材施教的原則，促使職業教育的社會覆蓋面不斷拓寬，人才培養的質量不斷提升，實現職業教育改革成果全民共享。

參 考 文 獻

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