堅持群眾需求導向加強公共文化服務制度設計

天津市河西區公共文化服務體系示范區創建制度設計研究課題組

制度設計既是國家公共文化服務體系建設的理論先導，又是解決目前重大現實問題的理論工具。作為第二批國家公共文化服務體系示范區創建單位之一，天津市河西區公共文化服務體系建設強調以群眾文化需求反饋及回應機制建設為核心，本文則從理論和實踐兩個層面對此進行探索和創新。

群眾需求導向理論對公共文化

服務制度設計的指導意義

我國公共文化服務體系建設凸顯出的供求脫節現象，根源于滿足群眾基本文化需求的有效供給的“失靈”。克服這一“失靈”的有效舉措是在建立動態的公共文化需求反饋機制基礎上，將傳統文化事業體制機制下的供給方式轉化為針對群眾文化需求對位供給的體制機制。要實現這一體制機制轉型，必須從制度重構的高度進行理論建設。一方面，從目前國家公共文化服務體系制度設計實踐探索的實際情形來看，各地普遍存在重實踐輕理論、重做法輕理念的現象，公共文化服務體系的“現代”性理念尚未生根發芽。另一方面，沒有理清公共文化服務群眾需求導向理論與公共文化服務價值觀二者之間的關系。“二為”方向、“雙百”方針、“三貼近”原則和社會主義核心價值觀是中國特色社會主義文化建設的出發點和歸宿，是我國公共文化服務體系建設的價值導向或價值觀。公共文化服務群眾導向理論是在這一價值觀指導下，針對“現代公共文化服務體系”來討論制度設計及其實踐的探索和創新問題。公共文化服務體系建設的價值觀屬于意識形態層面，公共文化服務群眾導向理論屬于制度設計及實踐指導層面。價值觀—理論—實踐，構成我國公共文化服務體系建設的三個層面，其中，理論研究承上啟下，兼具貫徹價值觀、指導實踐的雙重功能，絕非可有可無，而是至關重要。

公共文化服務群眾需求導向理論的構成要素應該包括公共文化服務群眾需求表達、群眾文化需求信息反饋、公共文化服務與產品供給調整、公共文化服務滿意度測評等四個要素。要圍繞每個要素，形成滿足該要素需求的一套工作體系。協調四個要素的工作體系，從而構建起公共文化服務常態、長效工作機制。這一理論并非改變了政府對公共文化服務體系建設的宏觀主導地位，而是將公共文化服務體系建設的邏輯起點、操作規程和效能評估建立在對群眾文化需求有效獲得的基礎之上，賦予群眾文化需求在四個要素中的基礎性地位。只有如此，才能在理論探討和實踐摸索中逐步弄清楚我國公共文化服務體系建設的公共性特征、規律及實現方式、渠道和途徑，從而把文化事業發展真正與人民群眾的精神文化動態需求內在聯系起來，從根本上解決公共文化服務有效供給“失靈”的問題或“剪刀差”現象，形成中國特色現代公共文化服務體系。

從這一導向出發，公共文化服務體系建設制度設計研究的重心自然就會轉移到對群眾文化需求表達機制、群眾文化需求信息處理及反饋機制這兩個重要議題上來。與“口號化”、“泛宣傳”不同，公共文化服務群眾需求導向理論研究旨在將這兩個議題所涉及的機制建設以示范區創建過程中的試點和探索建立典型個案，同時延伸至各部門的協調機制建設、公共文化資源整合和群眾滿意度評估等環節，從而建構起群眾導向的新型公共文化服務體系。具體來說，一是將群眾文化需求納入公共文化政策的制定過程，將群眾的文化偏好和利益訴求轉化為基本公共文化服務供給的決策依據，從而形成自上而下和自下而上相對接的雙向決策模式。二是利用當今信息化技術拓寬政府、新聞媒體、社會組織及民意表達途徑，將政府征求民意的單一方式擴展為豐富立體的基本公共文化服務需求表達機制。三是遵循時效性、公平性、動態性原則建設群眾文化需求信息反饋機制。四是通過群眾主動參與文化活動進行反饋機制建設。

群眾需求導向的公共

文化服務體系建設

近年來，我國已經初步形成以公共文化設施網絡、公共文化服務供給、資金人才技術保障、組織支撐和運行評估為基本框架的公共文化服務體系建設態勢。這一基本框架的構成要素，從文化工程的操作性指標系統層面或傳統文化事業運行體制機制向現代公共文化服務體制機制過渡的意義層面而言，均是客觀需要的。但是，在這一基本框架的構成要素中，公共文化服務的價值觀要素沒有被融入操作性系統中，因此，群眾需求導向就會游離于體系建設之外，或者成為某種彈性需求。要把黨的宗旨、黨的群眾路線深入貫徹到公共文化服務體系建設當中，就需要重構群眾需求導向的公共文化服務體系建設。

群眾需求導向的公共文化服務體系建設將重構要素序列和調整要素功能，增加群眾文化需求反饋機制要素，并將其與效能評估共同作為目標要素。文化資源整合、服務與產品供給及動態調整為功能要素，公共設施網絡、資金人才技術、組織支撐為保障要素。從目前實際來看，我們所做的更多的是保障要素，其原因在于這一要素較之其他兩個要素更好實現，在不觸動原有體制機制的前提下也可以完成。目標要素目前尚處于“口號化”、“泛宣傳”或者“彈性”處理的階段，是公共文化服務供給“失靈”的根源。功能要素實現的難度在于，在群眾文化需求—反饋機制建立起來之后，整合文化資源、實現服務與產品對位供給及動態調整，所涉及的不僅僅是各部門、組織、機構的協調機制問題，還有傳統文化事業體制機制改革的問題。因此，這一新模式的理論指導意義在于，把黨的群眾路線、社會主義核心價值觀、文化體制改革與建構現代公共文化服務體系緊密聯系起來，并將其轉化為公共文化服務體系建設的標準化規程。當然，要把這一模式轉化為實踐，需要經過民主法定程序的公共選擇的“賦值”，才具有“公共性”的價值。

河西區公共文化服務群眾

機制建設的探索

河西區是天津市的行政中心、文化藝術中心、商務辦公中心、創意產業基地和生態宜居城區，是天津市開展國際交往、外事接待的重要窗口。近年來，河西區加大投入力度，健全完善區、街道、社區三級公共文化服務網絡，精心打造“西岸藝術節”等特色品牌活動，形成了滿足不同群體多元文化需求的多樣化內容供給體系，具備了建設公共文化服務體系的良好基礎。在創建國家公共文化服務體系示范區的過程中，河西區在制度設計研究上勇于創新、敢于突破，以公共文化服務群眾需求—反饋機制及對位供給機制建設為主題，做出了可貴的理論建構與實踐探索。

1.初步建立起公共文化服務體系建設協調機制，促進公共文化服務均等化。河西區政府堅持履行示范區創建主體的地位和職責，以實現公共文化服務均等化為目標，以公共文化資源整合為重點任務，積極推進協調機制建設。河西區是天津市委、市政府駐地，我市11個市級文藝院團有10個在河西區，9個市屬文化場館全部在河西區，作為天津市標志性公共文化設施的天津文化中心坐落在河西區。針對特殊文化資源優勢和全國范圍內公共文化資源管理分散于各部門的現實情況，河西區政府狠抓“三個協調”機制建設：一是加強與駐區市級文化單位協調合作，與駐區市級文藝院團建立戰略合作關系，與天津大劇院、中華劇院、天津大禮堂等文化場館建立聯盟協作關系，通過招募志愿者、合作演出、政府購買等手段，以免費或低收費方式為群眾提供公共文化服務。二是加強區屬單位協調機制建設。區委建立群眾工作委員會聯席會議制度，打破部門分割，統籌整合工、青、婦、科、教等部門文化資源，并將其全部納入公共文化服務范圍。同時建立了轄區內各部門聯席機制，制定了河西區加強公共文化服務資源共享實施辦法，實現基本服務全覆蓋。三是加強相關職能部門協調機制建設。由區委宣傳部牽頭協調文明城市創建辦、信息辦、流動辦、統計局等相關部門，把文明城市創建的各項文化建設指標及創建成果與示范區創建緊密結合，流動辦依托“智慧河西”示范工程搭建公共文化服務信息平臺。統計局探索以“一個思路、兩個問卷”工作模式，圍繞群眾文化需求反饋這個基本思路，確定問卷內容形式，做好需求調查和評價反饋調查。在三個協調機制建設的基礎上，出臺了《河西區公共文化資源共享管理辦法》等制度，進一步促進了公共文化服務體系的聯動機制建設。

2.建立群眾需求反饋機制，推動公共文化服務與群眾需求有效對接。在制度設計研究提供的基本公共文化服務群眾需求—反饋及回應機制理論模型的指導下，河西區堅持群眾文化需求導向，加快推進群眾需求反饋機制建設。有關部門組織調研組，到13個街道、5個委辦局和5個社區進行調查摸底，全面把握了各街道的基本狀況、特色優勢和存在的突出問題，特別對群眾文化需求進行了全面了解，形成了調研報告，為構建群眾需求導向的公共文化服務體系提供了基礎。在基層工作方面，分別召開了街道分管主任會、文教科長會、社區文教主任會和社團代表會，并分別下發《街道綜合文化服務中心調查表》、《社區文體活動室調查表》、《文藝社團調查表》和《河西區公共文化服務調查表》近600份，進一步收集了群眾對基層公共文化設施及組織需求的情況。加強與制度設計研究課題組專家的溝通交流和合作，通過召開相關部門專題研討會、群眾需求反饋機制建設專題座談會等方式，從公共文化服務需求征集機制、需求反饋機制、評價機制三個層面，總結梳理出“智慧河西”建設與公共文化服務群眾需求—反饋信息化平臺建設、統計系統納入公共文化服務群眾需求調查與信息通報、發揮文化志愿者隊伍在公共文化服務需求—反饋機制中的作用、不同群體公共文化服務需求信息的收集和反饋、未成年人群體的公共文化服務需求、群眾文化品牌的群眾需求與反饋等6個重要議題。通過上述“三個協調”機制，對各個議題進行深入探討，分頭制定針對不同群體、不同文化需求的公共文化服務反饋與供給措施和辦法。

在對群眾文化需求的搜集和反饋載體建設方面，在推送公共文化服務紙質“菜單”的同時，河西區注重發揮網絡平臺優勢，與超星集團合作建設區文化館、圖書館、少兒圖書館、區文聯、區博物館5個專業網站，建立互動評價版塊，為群眾全面了解各類文化信息和動態提供便捷服務，并及時根據群眾需求進行回應、調整。與新浪網、騰訊網等建立合作關系，推出了河西區公共文化騰訊和新浪官方微博，積極籌劃建立河西區公共文化服務微信平臺，及時發布各項文化活動信息，努力實現全媒體、全覆蓋宣傳。

在此基礎上，河西區加強了群眾需求反饋相關制度建設，先后制定了《河西區群眾基本需求反饋辦法》、《河西區公共文化服務機構公眾參與制度》、《河西區公共文化服務公眾評價制度》、《河西區公共文化服務考核辦法》等一系列制度，對河西區基本公共文化服務的內容、渠道、工作程序等做出了務實、具體的制度安排。

3.加強公共文化服務與產品對位供給，初步構建起群眾需求導向的供給體系。河西區群眾需求反饋機制建設，為公共文化服務與產品對位供給提供了堅實的理論和實踐基礎，在供給模式上實現了創新和突破。在服務模式上，變被動為主動，變固定為流動，深入街道、社區、機關、學校、部隊和敬老院開展了豐富多彩、更加貼近群眾需求的公共文化服務和文化活動。在服務對象上，實現了全區群眾特別是農民工子弟、殘疾人、老年人等弱勢群體的全覆蓋和均等化。在服務定位上，以西岸文化品牌為引領，突出高品位、多樣性。西岸·馬三立城市舞臺戲劇展、西岸全國剪紙大賽、西岸藝術節、西岸圖書節、西岸廣場演出季、西岸社區文化擂臺賽等品牌活動，成為針對群眾文化需求提供精品、輻射影響區內外文化發展的重要組成部分和河西區的文化名片。在此基礎上，針對全區人群結構、文化需求和文化消費方式的變化，按照政府保基礎、強基層、建機制的原則和要求，構建公共文化服務菜單式平臺，實現公共文化服務按需調整與對位配送。根據群眾文化需求，先后打造了“西岸文化大講堂”、圖書館“國學講座”、“數字電影進社區”、“西岸風”文化惠民活動、“西岸圖書漂流”、“津城書吧”等具有津味特色的品牌項目和品牌服務。近兩年來，舉辦各類講座40余場，在社區放映數字電影100多場，推出“文化365，快樂在河西”1600余項活動，建立活動圖書基地19個，圖書流通26萬余冊，參與者4萬余人次，2014年底“津城書吧”達到50個。依托以區級文化資源為主體，以街道社區文化陣地為基礎，以駐區單位文化設施為補充的全區公共文化基礎設施服務網絡，河西區逐步構建起群眾需求導向的公共文化服務供給體系，在促進基本公共文化服務標準化、均等化等方面具有示范意義。