推進財政制度改革 建立現代財政體制

張云

黨的十八大以來，習近平總書記多次就全面深化改革問題發表重要講話。在廣東考察工作時，他指出，我國改革已經進入攻堅期和深水區，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。在中央政治局第二次集體學習時，他提出，改革只有進行時沒有完成時。在湖北調研時，他強調，應對當前我國發展面臨的一系列矛盾和挑戰，關鍵在于全面深化改革。財政工作是全面深化改革的重要領域，涉及經濟社會資源配置、公平公正以及國家宏觀政策等多方面深層次的問題。推進財政制度改革，建立現代財政體制勢在必行。

一、現代財政體制的內涵

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的保障。新中國成立以來，我國財稅體制經歷了多次調整，大體上經歷了從“統收統支”到“分灶吃飯”的包干制，再到“分稅制”的沿革歷程。建立現代財政制度就是要建立有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續的財政制度。

總體來講，現代財政體制在體系上要統一規范，即建立起全民規范、公開透明的預算管理制度，公平統一、調節有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度;在功能上要適應科學發展需要，更好地發揮財政穩定經濟、提供公共服務、調節分配、保護環境、維護國家安全等方面的職能;在機制上要符合國家治理體系與治理能力現代化的新要求，包括權責對等、有效制衡、高效運行、可問責、可持續等一系列制度安排。完整、準確地理解現代財政體制應澄清幾個重要認識：

1分稅制的邏輯起點，是市場經濟目標模式取向下政府的職能定位和從立法機關（我國為最高權力機構——人民代表大會）所獲得的收支權，所以“完善立法”是我國經濟社會轉軌過程中必須予以高度重視和正確把握的動態過程。

2政府事權范圍事關正確處理政府與市場關系、讓市場發揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對政府收入規模（廣義宏觀稅負）起著大前提的作用。所以，合理明確各級政府“做什么，不做什么”的事權劃分是深化現代財政制度設計和全程優化的始發或基礎環節。要使事權明晰合理地落實到各級財政支出責任的“明細單”中，即支出規范化制度化的分工合作方案。

3廣義的稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，且要求地區間稅基配置框架規范一致，但各地實際稅收豐度必然高低不一，客觀存在著突出的財政收入的“地區間橫向不均衡”問題，所以在穩定現階段宏觀稅負大致水平的同時，要在稅制改革中積極構建和完善我國地方稅體系和復合稅制，形成各級政府組織收入的規范化支撐框架。

4因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同的原則。各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級、地方本級不可能各自實現收支平衡。客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉移支付制度，來調節“地區間橫向不均衡”。

5財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬于遞進關系而非平行關系，較為適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環節后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分和合理發揮，需要以理順體制通盤安排為關鍵。

二、深化財稅體制改革的必要性

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，面臨前所未有的發展機遇，也面臨前所未有的風險挑戰，尤其是發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。從體制上看，一些問題也與財稅體制不健全有關。這一方面是受到客觀條件的制約，使有些改革措施未能付諸實踐，有些改革因政策設計不完善而引發了新的矛盾;另一方面作為經濟體制改革的基礎和關鍵環節，財稅體制反映了經濟體制中長期積累的矛盾和問題。財政運行環境發生了重大變化，現行體制優勢受到削弱。主要表現為：

1預算管理制度不規范、不透明，不適應國家治理現代化建設的要求。預算公開程度不夠，不能滿足接受社會監督的要求。預算不完整，約束力不強，財政支出隨意性和碎片化現象嚴重。預算年度控制方式不盡合理，影響了宏觀調控的政策效率。專項轉移支付較多，影響地方政府統籌資金的使用。預算執行進度慢，財政資金閑置較多，影響資金的使用效益。

2稅收制度不健全、不完善，不利于發展方式的轉變、社會公平和市場統一。對貨物和服務分別征收增值稅和營業稅，存在重復征稅問題，不利于促進產業結構升級。增值稅由中央和地方按來源分成，在一定程度上助長了重復建設和產能過剩。環境保護稅制度尚未建立，資源稅從量計征，征收范圍狹窄，不利于資源節約和生態保護。個人所得稅、消費稅和房地產稅等制度還不完善，調節收入分配功能較弱。稅收優惠政策過多過濫，影響了公平競爭和統一市場建設。地方稅體系不完善，部分地區收入來源不夠穩定，基層財政比較困難。稅收立法層次較低，相關法律體系不完善，依法征管水平有待提高。

3中央和地方事權與支出責任劃分不清楚、不合理，不利于建立健全財力與事權相匹配的財政體制。中央和地方部分事權與支出責任錯位，一些應由中央負責的事務交給地方承擔;一些適宜地方負責的事務，由中央直接管理并承擔了支出責任;中央和地方職責交叉重疊較多，共同管理事項過多且不明晰。

三、建立現代財政制度的總體思路

新一輪財稅體制改革的基本思路，圍繞黨的十八屆三中全會決定明確的6句話、24個字展開：一是完善立法。樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道。二是明確事權。合理調整并明確中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。三是改革稅制。優化稅制結構，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅持消費立稅，強化稅收籌集財政收入主渠道的作用。改進稅收征管體制。四是穩定稅負。正確處理國家與企業、個人的分配關系，保持財政收入占國內生產總值比重的基本穩定，合理控制稅收負擔。五是透明預算。逐步實施全面規范的預算公開制度，推進民主理財，建設陽光政府、法治政府。六是提高效率。推進科學理財和預算績效管理，健全運行機制和監督機制，促進經濟社會持續健康發展，不斷提高人民群眾的生活水平。

建立現代財政體制是一項復雜的系統工程，具體實施時應堅持以下原則：處理好政府與市場的關系、發揮中央與地方兩個積極性、兼顧效率與公平、統籌當前與長遠利益、堅持總體設計和分步實施相結合、堅持協同推進財稅與其他改革。

四、準確把握和推進財政體制改革

當前，天津的改革發展正處于關鍵時期。京津冀協同發展和濱海新區開發開放兩大國家發展戰略疊加，為天津發展提供了難得的歷史機遇。近年來，我市堅持以大項目、小巨人、樓宇經濟為抓手，著力推進三個層面的聯動協調發展，加快美麗天津建設，經濟社會保持持續快速發展，為今后的發展奠定了堅實的基礎。同時，我們也要看到，天津的發展正處在十字路口，如何保持有質量、有效益、可持續的發展，加快建設北方經濟中心、現代制造中心、國際航運中心和金融創新運營中心，實現天津城市定位，是擺在我們面前的一項重大課題。

現代財政體制改革，要圍繞改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度

這三大原則，有序有力有效推進。

1實現財政持續發展。緊緊抓住京津冀協同發展的歷史機遇，依托產業、供地和港口優勢，面向國內外加大招商引資力度，引進更多的龍頭企業和配套企業，把產業鏈拉長，把附加值和稅收留在天津。推進二三產業融合發展，以研發設計、倉儲物流、電子商務、金融服務、市場營銷等為重點，大力發展生產性服務業，提升服務業比重和對地方稅收的貢獻率。加快天津自貿區建設，推進投資和服務貿易便利化，吸引更多的企業總部和高端業態落戶天津，形成多點支撐的經濟稅收增長格局。堅持依法治稅應收盡收，確保經濟稅收實現協調增長，不斷提高財政收入占GDP的比重和稅收收入占財政收入的比重。

2支持經濟轉型升級。深化國企改革，推進股權多元化，發展混合所有制經濟，提高國有資本收益對公共財政的貢獻水平。支持民營經濟發展，落實小微企業稅收優惠政策，清理涉企收費，改進納稅服務。推進萬企轉型升級，綜合運用稅收優惠、財政獎勵和風險補貼等政策，淘汰落后產能，實施技術改造，促進節能減排，提高企業整體效益和稅收貢獻水平。加快科技創新體系建設，以建設國家自主創新示范區為契機，推進一區多園發展，放大示范區的政策效應。加快海洋經濟示范區建設，重點支持發展海水淡化、海洋裝備制造和海洋生物等產業。加大政策扶持力度，促進新能源、新材料和節能環保等戰略性新興產業的發展，培育壯大后續財源。

3提升民生保障水平。發揮財政資金引導作用，加快美麗天津·一號工程建設，力爭三年任務兩年完成。統籌安排、及時撥付專項資金，確保20項民心工程和各項群眾增收政策落到實處。實施就業幫扶政策，落實就業培訓福利計劃和大學生創業引領計劃。繼續實施學前教育提升計劃、新一輪義務教育和高中現代化標準建設，推進“三通兩平臺”教育信息化工程。推進衛生資源布局調整和公立醫院改革，實施文化惠民工程。落實項目啟動資金和以糧定補資金，支持西于莊棚戶區改造和于橋水庫水源保護。加快撥付項目資本金，引導撬動銀行貸款和社會資本，支持軌道交通建設。統籌使用預算資金、政府債券和小汽車競價收入，支持提升公交八大工程，加快智能交通體系建設。

4推進改革不斷深化。實行全口徑預算管理，完善公共財政預算和政府性基金預算，細化社會保險基金預算，建立國有資本經營預算，形成完整的政府預算體系。擴大預算公開范圍，細化公開內容，所有財政撥款單位都要向社會公開部門預決算和“三公”經費。完善稅收制度，擴大營改增試點，推進房產稅改革，加快構建地方稅體系。改革稅收征管體制，完善全社會協稅護稅體系，建立稅收遵從征信系統。理順市與區縣事權范圍和支出責任，以事權調整帶動財力重新配置。按照“增一般、減專項、提績效”的原則，清理專項轉移支付，增加一般性轉移支付，加大向困難區縣和社區、農村等基層組織的傾斜力度。

5防范政府債務風險。嚴控新增債務規模，所有政府融資項目要嚴格執行審批程序，對還款來源不落實的，原則上不允許開工建設。積極化解存量債務，分清政府與企業的償債責任，嚴禁將企業債務轉化為政府債務，對政府債務實行分類管理，編制債務預算，落實還款來源。完善動態監控和風險預警機制，加大對重點地區和融資平臺的監控力度，及時提示風險，聯合化解債務，嚴防出現系統性、區域性風險。制定相關制度辦法，培育營銷機構和團隊，做好自主發行地方政府債券工作。研究專項債券、市政債券的發行方案，加快推進政府融資平臺轉型，逐步建立以地方政府債券為主體的舉債融資機制。

6嚴格執行財經紀律。強化預算約束，嚴禁無預算、超預算安排的支出，嚴禁虛列支出、轉移或套取預算資金。強化對“三公”經費的管控，實施重點公務支出網上監控、按月統計，嚴格執行風險提示、問題推送和整改反饋制度。加強政府采購和投資評審管理，完善專家遴選和過程公開制度，建立責任倒查機制，規范自由裁量權。推進政府會計改革，加快建設管理會計體系，完善資金運行內控機制。加強國有資產管理，規范資產的配置、使用和處置程序，不得擅自處置資產、轉移收入及私分資產。嚴禁賬外設賬、私設“小金庫”，嚴厲查處違法違規行為。加強財務管理，完善內控制度，保證各項財務活動有法可依、有章可循、有跡可查。

作者單位：天津市財政局國庫支付中心

責任編輯：朱 健