德國環(huán)境保護的“生態(tài)民主”

郭秀麗

從上世紀20年代開始，德國的生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)和戰(zhàn)爭的雙重重創(chuàng)，日益惡化。到70年代，德國的生態(tài)破壞和污染程度已經(jīng)發(fā)展成為一種災難。德國政府不得不采取各種措施進行生態(tài)治理。到本世紀初，德國生態(tài)環(huán)境明顯改善，已經(jīng)成為世界上環(huán)境保護最好的國家之一。德國生態(tài)治理的成功，得益于政府在制定政策時，始終注重調(diào)動社會各階層的力量，充分發(fā)揮“生態(tài)民主”的強大整合力和激勵作用。

環(huán)境保護政策始終體現(xiàn)全民

參與和共同負責原則

在生態(tài)治理和環(huán)境保護的過程中，政府、企業(yè)、家庭、公民、社會團體，都要參與合作，發(fā)揮自己的影響力，共同推進環(huán)保政策的實施。首先是政府與企業(yè)合作，企業(yè)與企業(yè)合作。如，在杜伊斯堡，兩家大型藥廠和一家造紙廠合作建造了一家污水處理廠，每家占20%左右的股份，另外30%多的股份由政府占有，政府負責污水處理廠的管理和監(jiān)督。如果有別的企業(yè)想新建污水處理廠，政府會建議他們繳納很少的費用，和這三家企業(yè)合用污水處理廠。并且，經(jīng)過這家污水處理廠處理的水會被這些企業(yè)循環(huán)利用，也可以按照相關要求以低于地下水的價格出售給園林和綠化部門。由此，污水處理廠不僅承擔了公益責任，而且成了有經(jīng)濟效益的市場主體。建污水處理廠不僅不是負擔，而且能帶來收益，企業(yè)建造污水處理廠的積極性很高。其次是政府與公民合作。以萊茵河的治理為例：政府讓萊茵河兩岸的居民入股，成立萊茵河治理股份制管理機構(gòu)，對所關聯(lián)河段的生態(tài)環(huán)境進行日常維護，居民在生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙重吸引下，會積極主動地投入到生態(tài)治理全過程。再次是政府與教育機構(gòu)合作。政府充分利用教育機構(gòu)的平臺作用，形成了完善的環(huán)境教育體制。德國的環(huán)境教育內(nèi)容直接寫入有關中小學的教學大綱，并注重學生的生活體驗，強化生態(tài)治理的公民責任和義務，使公民的環(huán)境保護意識成為一種自覺。德國公民較高的生態(tài)覺悟使他們能夠主動積極地參與環(huán)境保護活動，環(huán)境保護變成了一種全民自覺的行動。

環(huán)保行政管理實行地方自治

德國的環(huán)保行政管理實行地方自治。德國地方政府的層級包括縣（包括非縣屬市）和鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)），地方政府遵循自治原則，縣、鎮(zhèn)級地方政府要完成大部分的環(huán)境保護工作。首先，地方政府在制定地方各類發(fā)展規(guī)劃時，都把環(huán)境因素作為必要考量因素。如在交通規(guī)劃里，一方面，注重運用能夠減少污染的交通工具和交通方式，推廣有軌電車、地鐵、高架鐵路、公共汽車、自行車和步行等出行方式。另一方面，通過合適的道路規(guī)劃和設計，如采用人為增高路面、綠化帶占用路面縮減車行道、加寬人行道等方法來降低需要節(jié)流路段的車速和車流量，從而減少汽車污染。其次，地方政府承擔與環(huán)境保護有關的法律強制性職責。要對本轄區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)治理中的具體事務進行直接管理，包括空氣污染控制、水體污染控制、污水處理和廢物處置等工作。再次，地方政府要與其他地方進行橫向聯(lián)合，以解決一鎮(zhèn)一縣解決不了的環(huán)境問題，或通過聯(lián)合來降低環(huán)境保護工作的成本，提高環(huán)境保護工作的效率。如，幾個臨近的鄉(xiāng)往往會聯(lián)合起來共建一個垃圾處理廠，共同聘請相關公司進行管理，有效地降低了地方垃圾處理成本。如果出現(xiàn)了靠地方聯(lián)合解決不了的問題，地方政府要申請州政府提供幫助，但上級政府只起輔助作用，主要工作仍舊要靠地方政府承擔完成。

環(huán)境標準制定采用多種方式

首先，采用法律的形式制定“普遍條款法”的環(huán)境標準。上世紀70年代，德國就出臺《廢棄物處理法》。90年代，兩次修訂《基本法》，增加環(huán)境保護的內(nèi)容。德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律多達幾千部，是擁有世界上最完備、最詳細的環(huán)境保護法的國家。在林林總總的法律中，對氣候與能源、空氣與噪音、垃圾處理、土地保護、水源保護、自然保護等都確定了目標和標準。比如，《聯(lián)邦廢氣排放法》對200多種有害氣體制定了排放標準。值得稱道的是，德國是較早意識到科學技術“雙刃劍”作用的國家之一。從上世紀70年代，德國就開始不斷頒布法律法規(guī)，把科學技術的標準放在環(huán)境立法體系中加以規(guī)范，以使科學技術對生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染得到預防和控制。如，先后頒布了《核能法》、《轉(zhuǎn)基因法》、《化學品使用法》、《原子能法》等環(huán)保法律。其次，通過制定法規(guī)和管理條例對“普遍條款法”的環(huán)境標準進行具體化規(guī)定。法規(guī)仍有法律約束力，且彌補了法律的不確定性缺陷，操作性更強。如，《水資源管理法》對城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、用水以及污水處理和排放作了“普遍條款性”的規(guī)定。各州根據(jù)法律規(guī)定制定了具體的法規(guī)，對取水的數(shù)量、時間、地點等又作了詳細規(guī)定。管理條例雖只對相關的行政部門有約束力，但時效性和靈活性更強，更能滿足不斷變化和發(fā)展的環(huán)境保護需求。再次，援引和吸收環(huán)境標準化協(xié)會制定的私人標準。政府在制定環(huán)境標準時，由于自身知識和專業(yè)水平有限，不可能及時有效地在所有領域制定出相應的法律法規(guī)，必要時就采取合適的方式援引和吸收專業(yè)化基礎雄厚的環(huán)境標準化協(xié)會制定的私人標準，以彌補相關法律法規(guī)的空白。

充分發(fā)揮大眾媒體和非政府

組織的監(jiān)督作用

德國的大眾媒體對環(huán)境保護的監(jiān)督作用之大在全世界也是聞名的。大眾媒體對環(huán)保問題的跟蹤和采訪，擁有完全獨立的權(quán)利，不受政府和其他組織的干擾。盡管政府可以向媒體提供有關的環(huán)保信息，但是媒體是否采用以及如何采用政府均無權(quán)干涉。媒體雖然要以企業(yè)的廣告投入作為運營經(jīng)費的主要來源之一，但是媒體仍舊要刊登對企業(yè)不利的環(huán)保信息，借以獲得大眾的廣泛支持。比如，《西德意志匯報》對2008年魯爾河發(fā)生的PTF污染事件進行了連續(xù)報道，并對政府、企業(yè)、專家和讀者各方的反應進行全方位跟蹤報道，直到相關責任人受到處罰。

在德國民間，環(huán)保非政府組織數(shù)量眾多且作用非凡。這些環(huán)保非政府組織具有代表居民意愿的法定權(quán)利，能夠參與政府的環(huán)保政策制定和企業(yè)的環(huán)保規(guī)劃。他們在民間的活動也門類眾多，其中最重要的一部分活動是通過寫信提建議或抗議的方式提醒和督促政府采取更好的環(huán)境保護措施。德國的很多環(huán)保法律也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督下出臺的，許多政府的公共行為也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督下作出調(diào)整的。如，德國漢堡市為了適應車輛不斷增加的情況，準備擴建公路。可當?shù)亟?jīng)常有環(huán)保組織和個人上街抗議汽車數(shù)量的增加擠占和污染了他們的生活空間。最后政府改變思路，把公路建得越來越窄，促使人們改變出行方式，更多地采用公共交通和自行車等綠色出行方式。

文章來源：《學習時報》