依法治國是國家治理現代化的必然要求

牛先鋒 謝世良

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標;黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要在法治的框架內實現國家治理體系和治理能力現代化。兩次全會相繼提出了實現國家治理現代化的目標要求和實現路徑，前者是目標統領，后者是貫徹落實，前后連貫一致，是呵成一體的姊妹篇。提出依法治國方略，對于完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，對于實現“兩個一百年”目標和實現中華民族偉大復興中國夢，都具有重大的意義和深遠的影響。

一、依法治國是國家治理

現代化的根本標志

在歷史上，人治和法治是國家治理的兩種最基本的形式。進入近代以來，法治逐步成為國家治理的最主要方式。在世界范圍內，執政黨用法律和制度的手段治理國家已成為普遍的政治現象，依法治國成為國家治理現代化的根本性標志，也成為現代政治文明的重要表征。

國家治理現代化包括兩方面內容：國家治理體系現代化和治理能力現代化。國家治理體系是指規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，包括黨的執政體系、政府的施政范圍、市場的調節作用以及公眾參與等多元治理要素，治理的內容涵蓋政治、經濟、文化、社會和生態建設的各個領域。國家治理能力是指國家制定政策以及執行政策的能力。國家治理體系是治理能力的基礎，而治理能力又是治理體系得以發揮效能的前提。從現代化的角度來分析，無論是治理體系的完善和鞏固，還是治理能力的發揮和提升，如果離開了法治，就都失去了合法性、穩定性和持續性的基礎。也就是說，國家治理離開了法治的軌道，因人而變、因事而變，就成了人治，這就完全背離了現代政治文明的要求，既談不上國家治理體系的現代化，更談不上治理能力的現代化。

從國家治理體系現代化的視角來看，國家治理現代化的重要標志和實質就是民主，即真正確立人民管理國家事務和社會事務的主體地位，充分發揮人民的主體作用。后發國家在實現現代化的起始階段，需要強大的國家動員力，因此現代化更多地體現出政府主導的特點，這也與傳統社會的結構相一致。隨著現代化進程的推進，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立，我國傳統社會開始出現了分化，多元主體逐步形成。多元主體的形成和主體自我參與意識的提高與能力的增強，必然會提出管理國家和社會事務的訴求。為了適應社會結構的變化和公民的訴求，國家治理體系也要做相應的改變，從政府的一元治理向多元共治轉變就成為了必然，這種轉變在后發國家現代化進程中具有普遍性。在當代中國多元共治的國家治理模式下，參與國家治理的主體包括中國共產黨、政府、公民、社會組織等，這種治理是一種全方位互動的合作共治的管理過程，也是社會主義民主的實施過程。在這個共治管理的過程中，這些多元主體的權利與責任需要由法律來規定，主體之間的關系也需要由法律來確立，共同治理的程序也需要由法治來維護。從根本上說，國家治理體系現代化就是用法律制度來規定各個治理主體的權利與責任，保障各個主體的民主權利。

從國家治理能力現代化的視角來分析，國家治理就是要科學、有效的治理。依法治國就是要在法治的基礎上科學、有效地配置權力，使政策的制定、貫徹和落實都有科學的規范與程序，使權力主體之間既相互協調又相互制約，避免內耗扯皮的無效率現象和毫無約束的亂作為，使權力始終在陽光下運行，有效減少和防止腐敗的產生。在法治的保障下，科學有效的治理，才是治理能力現代化的重要體現。

總之，依法治國是國家治理體系現代化的一個重要特征。依法治國，能夠明確各權力主體的權利與義務，保障民主在法定的范圍內進行，有助于民主的實現;有助于維護社會穩定和社會秩序，保證社會安定團結，從而提高經濟效益以及執政效率，實現社會利益的最大化;能夠使公共權力在法律規定的范圍內運行，從而使政府、市場和社會的治理都有完善的制度和規范。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，表明我國國家治理體系和治理能力現代化邁出了實質性的一步，是我國政治文明的新發展。

二、把依法治國貫穿于

國家治理的各個方面

國家治理體系和治理能力是否現代化，最終要看經濟社會能否健康有序地發展與進步。如果經濟社會的發展不能步入正常軌道，那就既稱不上現代化，也稱不上有任何治理能力。

新中國成立以來，我們黨一直在探索并制定保持經濟社會平穩發展的治國方略。1997年黨的十五大，我們黨正式將依法治國作為一種治國理論確定下來，1999年九屆人大二次會議將依法治國作為治國方略寫進《憲法》，確立了依法治國的最高法律效力。這次黨的十八屆四中全會專門就依法治國作出決議，要求我們把依法治國貫穿在國家治理的各個方面，貫穿在中國特色社會主義建設事業總體布局的每一個領域，貫穿在中華民族偉大復興的全過程。

第一，把依法治國貫穿在經濟建設的各個環節。經濟建設從制度層面上說，就是要通過立法，確立國家的基本經濟制度，建立規范有序、開放競爭的市場體系，理順政府與市場以及市場主體之間的關系。黨的十八屆四中全會強調社會主義市場經濟本質上是法治經濟，要使市場在資源配置中起決定作用，并充分發揮政府的調控作用，就必須完善社會主義市場經濟法律制度。建立健全以公平為原則的產權保護制度，保護各種所有制經濟組織和自然人的財產權，清理不公平的法律法規。加強企業社會責任立法，著力解決社會中存在的食品藥品安全、環境污染、假冒偽劣商品充斥市場、農民工權益無法保障等問題。對于科技產品創新力不足、知識產權得不到保護等問題，必須完善激勵創新和保護知識產權等法律制度。同時，要依法發揮政府的宏觀調控功能，加強對市場的監管力度，反對不正當競爭及市場壟斷，維護市場秩序。由此可見，依法治國貫穿于經濟體制改革的全過程，是推動經濟體制改革和經濟發展的重要保障。

第二，把依法治國貫穿于社會主義民主政治建設始終。民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義。黨的十八屆四中全會提出要依法推進社會主義民主政治的發展。社會主義民主政治以保障人民當家作主為核心，要堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度。因此，要構建內容完整、程序合理的協商民主體系，推進基層民主，實現基層組織的自我監管，預防腐敗現象的發生，而這一切無不需要建立完善的法律制度作為保障。民主與法治本身就是分不開的，沒有法制保障的民主是靠不住的。

第三，把依法治國貫穿于文化建設過程之中。習近平總書記指出，提高國家文化軟實力，關系到“兩個一百年”奮斗目標的實現以及中華民族偉大復興中國夢的實現。堅持中國特色社會主義先進文化發展道路，深化文化體制改革，激發文化創造活力，促進文化產業發展，須臾離不開法律制度的保障。隨著互聯網文化的發展，保護網絡安全、規范網絡行為、加強網絡社會管理，都需要依法進行。黨的十八屆四中全會提出，要制定文化產業促進法，將文化經濟政策法定化，規范文化市場，促進社會效益與經濟效益的有機統一。

第四，把依法治國貫穿于社會建設的各個方面。社會建設事關人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，道德只是調節利益關系的一種“軟手段”，

法治才是維護社會公平正義的根本手段。當前社會體制的改革，涉及教育、醫療衛生、收入分配、社會保障、食品藥品安全等問題，這些問題都需要通過法治來解決。只有通過科學的立法、執法和司法，從權利公平、機會公平和規則公平入手，使每個公民都有一個公平的發展起點，形成公平競爭的秩序，公平安全的環境，才能讓每一個社會主體發揮出積極性和創造性，才能使階層之間真正流動起來，才能使社會關系和諧起來。

第五，把依法治國貫穿于生態文明建設的整個過程。當今中國生態環境惡化，人與資源環境之間的關系趨于緊張。要從根本上解決生態問題，需要樹立生態保護意識，正確認識人與自然之間的關系。但是，要真正樹立起這種意識，調整好這種關系，落實好生態保護措施，還需要從權利與義務方面著手建立并實施完善的生態保護法律制度，依法進行生態保護和生態建設。當前，緊迫又必要的是，要建立健全自然資源資產產權及用途管理制度，實行自然資源有償使用和生態補償制度，建立企業社會責任法律法規，建立強化生產企業保護環境的法律規范，制定完善的促進環境污染防治和生態環境保護的法律法規。

三、依法治國是實現國家治理

現代化的基本路徑

依法治國就是用法治作為國家治理的手段。落實黨的十八屆四中全會精神，積極推進國家治理體系和治理能力現代化，就要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

第一，要把堅持黨的領導與依法執政緊密結合起來。一方面，要把堅持黨的領導落實到依法治國的全過程。黨的十八屆四中全會強調，黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國的全過程。加強黨對全面推進依法治國的統一領導、統一部署和統籌協調。另一方面，黨的領導與依法治國是統一的，維護憲法法律權威就是要維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是要捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是要保證黨和人民共同意志的實現。依法執政是依法治國的關鍵，黨的各級黨組織及其黨員干部必須要維護憲法法律至高無上的權威，做遵紀守法、依法辦事的模范，各級黨組織也要領導和監督本單位遵守憲法法律、禁止知法犯法和違法用權等行為。同時，中國共產黨依法執政必須要建立健全黨內法規，全黨必須嚴格依照黨章辦事，建立完備的黨內法規制度體系，使黨內法規與國家法律法規保持協調一致。

第二，堅持依法行政，建設法治政府。依法行政是實現國家治理現代化的重要環節。當前要推進依法行政，具體來說需要把握五個要點：一是政府要依照法律規定履行職能，行政機關要在法律規定的范圍內行使職權，法律規定的職責必須為，法律沒有授權的不可為，對于失職、瀆職的要堅決懲處，對于法律沒有明文規定的，行政機關不得損害自然人、法人或其他組織的合法權益，不得增加其義務。二是要建立行政機關依法決策機制，完善決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，推行“政府法律顧問制度”，吸收專家和律師進入法律顧問隊伍，協助政府制定正確決策并實現依法行政。三是要堅持文明執法，推進綜合執法，減少執法隊伍種類，有條件的地區可以實行跨部門綜合執法，行政機關要嚴格審查執法人員資格。嚴格按照執法程序執法，規范各種執法行為，使行政執法規范化、法律化，提高執法效率。四是要加強對行政權力的監督和制約，內部監督與外部監督相結合，建立有效的權力運行制約和監督體系。五是實行政務公開，推行行政執法公示制度，提高政府公信力，建立法治政府。

第三，不斷增強全民的法治觀念，建設法治社會。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，人民作為國家治理主體，必須遵法守法用法。一是要將法律意識內化于心，要樹立權利與義務不可分的觀念，公民在維護自身利益的同時不得損害他人或社會的利益。二是公民個人要樹立契約意識和規則意識，要充分利用法律法規處理沖突和糾紛，事前通過合同契約保障自己的合法權益，事后通過法律手段處理糾紛。公民個人要通過內部制約和外部保障的方式來維護自身的合法權益。公民在參與國家治理現代化的過程中，要在法律規定的范圍內參與，民主要在法律規定的范圍內實現。三是要發揮人民團體和社會組織在社會主義法治建設中的作用，建立社會組織參與社會事務制度，制定相關規則來引導和約束其成員的行為，并幫助政府依法維護公共利益，預防違法犯罪行為的發生。