歐盟“東部伙伴關系”計劃：意圖、推進與問題

宋黎磊

[提要] 歐盟“東部伙伴關系”計劃實施五年來，已構筑了對東部鄰國基于雙邊和多邊關系的治理網絡，雙方在加強政治對話、增進經貿往來、促進司法和內政事務合作方面取得了一些成效。但由于入盟前景未包含在該計劃中，歐盟對東部鄰國的義務感和財政資源投入遜于入盟目標國，且東部伙伴國在深化與歐盟關系的意愿與步伐上并不一致，歐盟東部周邊治理難以取得預期成效。俄羅斯視“東部伙伴關系”計劃擠壓其“勢力范圍”而不斷抵制。2013年底歐盟推進與烏克蘭雙邊合作的步驟激化了俄歐地緣政治博弈，烏克蘭危機的持續效應使歐盟不得不對“東部伙伴關系”計劃進行調整。

[關鍵詞] “東部伙伴關系”計劃、歐盟、周邊治理、烏克蘭危機、俄歐關系

[中圖分類號] D814.1

[文獻標識碼] A

[文章編號]

0452 8832（2015）2期0085-18

歐盟“東部伙伴關系”計劃（Eastern Partnership，EaP）是2009年5月起歐盟與烏克蘭、摩爾多瓦、白俄羅斯、亞美尼亞、阿塞拜疆和格魯吉亞6個東部鄰國在現有合作工具“歐洲睦鄰政策”（ENP）基礎上的“深化和加強版”。歐盟試圖在其東部邊界之外，建立一個穩定、繁榮的地區，更大程度地促進經濟一體化和人員流動性，在維護地區安全與解決沖突時擁有更多渠道并能開展多邊合作。雙方簽署的《東部伙伴關系宣言》以“民主”、“經濟”、“安全”為關鍵詞。該計劃實施五年以來，已在歐盟原睦鄰政策的基礎上構筑了歐盟與東部鄰國雙邊和多邊合作的完整框架，但烏克蘭危機及歐俄之爭給該計劃的前景蒙上陰影，歐洲政壇和學界也掀起對該計劃的新一輪反思和討論。本文將以歐盟周邊治理的視角，評析“東部伙伴關系”計劃推進的情況和存在的問題。

一、“東部伙伴關系”計劃的實施

作為一個強有力的地區性行為體和一種規范性力量，歐盟從成立之初起就懷有推廣其成功經驗，使其規范和價值超越地區邊界，與歐盟周邊國家建立深層次的政治與經濟關系，進而達到外部區域“歐洲化”（Europeani-zation）的使命感。歐盟價值觀輸出的使命感體現在其周邊治理中就是對半內部國家（semi-insiders）的擴大政策以及對半外部國家（semi-outsiders）的睦鄰政策。擴大政策一直是歐盟用以擴展其安全與民主空間最有效、最主要的工具，極大地促進了歐洲的和平與繁榮，也是歐盟運用軟實力的典型范例。歐盟依靠自身強大的經濟實力和價值與制度引力，用嚴格的條件性（conditionality）約束和塑造了周邊的候選國，強制或誘導這些國家心甘情愿地順從和適應自己的價值觀和制度設計。但鑒于內部整合和行動能力的諸多困境，以及東擴后復雜的安全環境，歐盟于2004年推出了“歐洲睦鄰政策”，將其對半外部國家的治理作為周邊治理的重點，即以歐盟條件性為前提，通過推廣價值與規范來影響和塑造周邊國家，實現從“擴大式歐洲化”到“睦鄰式歐洲化”的重心轉移。

在理論上，歐盟的周邊治理不是要在擴張（wider）與深化（deeper）之間做出單一選擇，而是要努力找出一條可行的路徑，使治理沒有人盟前景的周邊國家成為“內部政策的外部擴展”。在實踐中，自2007年羅馬尼亞和保加利亞人盟后，邊界的進一步向東和東南方向延伸使歐盟意識到了與獨聯體伙伴國建立更緊密關系的重要性。2008年8月的俄格沖突和2009年年初的俄烏天然氣之爭更加強了歐盟鞏固周邊安全的決心。烏克蘭、格魯吉亞等東部鄰國在政治和經濟上都存在嚴重危機，歐盟希望幫助這些國家應對內部挑戰，在經濟和政治上進一步向歐盟靠攏。波蘭和瑞典兩國在2008年5月的歐盟總務與外交會議上提出，“歐洲睦鄰政策”現有的合作框架在某些方面已經不能適應新形勢，歐盟需要大幅度提高與東部鄰國的政治接觸級別。這一倡議在當年6月的歐盟峰會上通過。2009年5月7日，歐盟27國代表同東部6國的政府首腦或代表在布拉格就建立“東部伙伴關系”計劃達成一致，簽署了《東部伙伴關系宣言》。至此，歐盟的“東部伙伴關系”計劃正式啟動。

2004年歐盟將東部鄰國納入“歐洲睦鄰政策”合作框架內，“東部伙伴關系”計劃則在“歐洲睦鄰政策”中的“行動計劃”（Action A-greements）基礎上，力圖進一步加強雙邊和多邊領域的合作。在歐盟層面，“東部伙伴關系”計劃強調共同利益和共同價值觀，沒有明確賦予目標國家最終的入盟前景。在雙邊層面，伙伴國與歐盟簽署聯系國協定（Association Agreements）取代1994年簽署的“伙伴關系與合作協定”（PCA），作為規范雙邊關系的新的基礎性文件。聯系國協定中最有價值的經濟部分，即深入全面的自由貿易協定（DCFTA），其目標是減少關稅壁壘，按照歐盟標準和歐盟既有法規與伙伴國就貿易有關的法律取得一致，建立雙邊自由貿易區以構建一個深入和廣泛的經濟共同體。歐盟以自由貿易為誘餌，采取逐步趨同方式，使歐盟的單一市場法律成為聯系國自身法律。此外，“雙邊軌道”合作還強調“多對多原則”（“more for more”principle），如2011年設立的“東部伙伴一體化與合作項目”通過評估東部伙伴國在政治改革方面的進展給予各國額外獎勵。“東部伙伴關系”計劃中的多邊合作體制框架則由每兩年一次的東部伙伴關系峰會、年度部長級會議、歐盟一東部鄰居年度會議（EURON-EST）、地方性和區域性領導人會議（CORLEAP）、公民社會論壇（Civil Soci-ety Forum）等組成。在公民社會層面，每年圍繞“務實與核心目標”進行至少兩次討論，根據“實際情況原則”（case-by-case basis）和政府部門、議會、公民社會組織、國際組織、國際金融機構、私人部門等不同領域的相關方進行交流與合作。

“東部伙伴關系”計劃是歐盟期望中的從政治、經濟、社會等領域逐一對六個東部鄰國進行“歐洲化改造”的漫長進程。在政策層面上，歐盟將與這些國家建立自由貿易區，讓東部鄰國進入歐盟單一市場。該計劃可以為東部國家公民進入歐盟提供簽證便利，加強能源合作，提高財政援助，推動歐盟與東部鄰國就安全與防務問題進行磋商，鼓勵這些鄰國相互開展合作，拉近歐盟同其東部鄰國的政治關系并以此帶動后者內外政策的變化。在戰略層面上，“東部伙伴關系”計劃是一項重要的地緣政治舉措，標志著歐盟對獨聯體政策的新發展。歐盟意在確保東部邊界的穩定、安全與繁榮，同時加強能源供應安全，擴大在獨聯體地區的影響力，促使獨聯體伙伴國從中立的立場轉向疏俄親歐，進而實現擠壓俄羅斯利益空間的目的。在制度層面上，“東部伙伴關系”計劃基于歐盟與東部鄰國的雙邊和多邊合作機制，結合規范的文明化和物質上的不對稱關系，堅持內部治理模式的普遍適用性，體現了歐盟周邊治理的規范性力量維度。必須承認的是，歐盟的周邊戰略雖然強調經濟實力，通過經濟一體化吸引前獨聯體國家，但仍難逃與俄羅斯對抗的傳統地緣政治與安全困境。

二、東部伙伴關系”計劃的推進

歐盟“東部伙伴關系”計劃推進的五年中，無論是治理的層級、手段和進展，都秉持歐盟周邊治理的傳統，既有歐盟經濟力量的支持，又融入了歐盟制度性與規范性議程。

就治理層級而言，歐盟實現周邊治理目標主要依靠歐盟層面各個機構、相關成員國和市民社會的參與?！案骰锇閲筛鶕陨砟芰蜁r限決定如何發展與歐盟的關系”，選擇不同層次和層級加強合作與交流，同時“發展伙伴國之間的關系”。

對烏克蘭，歐盟委員會在2011-2013年度的國家指示性方案（NationalIndicative Program）中提出支持民主發展和善治、促進聯系國協定和深入全面的自貿協定生效、可持續發展等三個優先領域。對三個南高加索國家，歐盟的治理側重經濟和社會層面：對亞美尼亞，雙邊援助的重點領域是加強民主結構和善治、規章制度改革和管理能力建設、提高公共服務水平；與阿塞拜疆合作的主要焦點是善治、社會經濟改革和能源；對格魯吉亞，合作集中于就業與教育發展、貧困的減少以及社會改革和沖突的解決。簡言之，歐盟希望挖掘現有伙伴關系與合作協定的全部潛力，將更緊密的經濟一體化作為有效實施改革的回報。

就治理手段而言，歐盟雖然不想對東部鄰國施加優先權或限制性條款，但作為一個在經濟和政治上都更為強大的聯合體，歐盟無論怎樣強調平等的伙伴關系，事實上這種關系天生就不平等。為了參與、并充分受益于歐盟委員會制定的雙邊具體方案，也為了獲得“內部市場份額”，東部伙伴國要在歐盟幫助下滿足至少80%的歐盟既有法規，履行某些特別部門的兼容改革，以便更好地被歐盟內部市場接納，例如必須與歐盟部分標識規則與食品安全標準協調，采用歐盟海關程序。由于沒有人盟的終極承諾，歐盟不能如同擴大政策那樣，對東部國家施加對入盟目標國那樣的、積極和消極條件性并存的強制改革壓力，但“東部伙伴關系”計劃同擴大政策遵循同樣的積極條件性，周邊國家在改革方面取得的進展越大，就將獲得更大的獎勵和回饋。

經濟力量始終是歐盟周邊治理的基礎性工具。隨著“歐洲睦鄰和伙伴關系工具”（ENPI）在2007年生效，歐盟對6個東部鄰國的援助總額從2008年的4.5億歐元逐步增至2013年的7.85億歐元。2009年12月17日，歐盟委員會出臺了“東部伙伴關系”框架下的融資計劃，對實施計劃的資金籌措和安排作出了部署，并建議對這些國家的援助增加1倍，使總額在2020年達到15億歐元。2010-2013年間，歐盟共撥款25億歐元用于“東部伙伴關系”計劃中的雙邊和多邊合作（參見表1、表2）。此外，東部伙伴國從2014年開始也可以參與歐盟新的研究與創新框架計劃——“展望2020”（Horizon 2020）。

在治理成效方面，“東部伙伴關系”計劃在過去五年的推進情況如下：第一，東部伙伴國與歐盟的雙邊合作關系獲得提升。歐盟與摩爾多瓦、格魯吉亞和烏克蘭簽訂聯系國協定，與格魯吉亞和摩爾多瓦簽署了深入全面的自由貿易協定；與烏克蘭、格魯吉亞、亞美尼亞和阿塞拜疆的簽證自由化問題已取得進展：摩爾多瓦獲得短期赴歐盟免簽證待遇：與白俄羅斯就簽證便利化和重新接納協議的談判正在進行中。第二，在多邊合作層面，涉及28個成員國、歐盟和6個伙伴國的網絡性治理架構已經建立。第三，雙方在能源、環境、交通和教育領域的合作得到加強，歐盟除了政策指導外，還提供金融和技術支持。第四，歐盟與東部伙伴國加強了公民社會層面的聯系。包括公民社會論壇、歐盟一東部鄰居年度會議、地方性和區域性領導人會議、東部企業和青年論壇在內的次國家層面治理平臺已經搭建。

2014年9月，烏克蘭最終與歐盟簽署聯系國協定是“東部伙伴關系”計劃推進的重要標志。但圍繞這一烏克蘭向歐盟靠攏的協議引發的歐俄博弈說明，“東部伙伴關系”計劃沒有深入考慮俄羅斯對該地區的影響力，歐盟東進目標的實現離不開與俄羅斯的合作。為了不再進一步觸怒俄羅斯，烏歐聯系國協定被部分推遲至2016年履行。同時，烏克蘭的動蕩局勢也使歐洲認識到，簽署聯系國協定雖然滿足了烏克蘭親歐人士的意愿，但可能給未來的烏俄、歐俄關系帶來深遠的沖擊，因此堅持“東部伙伴關系”計劃、發展東部鄰國與歐盟的關系至關重要。歐盟擴大與睦鄰政策委員（European Commlssioner for Enlargement and European Neighbourhood Poli-cy）菲萊（Stefan Fule）呼吁在推行“東部伙伴關系”計劃上展示更大決心和力量，賦予烏克蘭、格魯吉亞和摩爾多瓦人盟前景。歐盟國家的學者也秉持類似觀點。捷克國際事務協會在與歐盟委員會代表召開的名為“東部伙伴關系五年：新戰略時刻”的國際會議中提出三點：（1）新組建的歐盟委員會應拿出新的合作框架并切實考慮東部鄰國的需求，賦予6個東部鄰國人盟的可能性。歐盟的擴員仍是促進這些國家轉型最有效的工具，歐洲一體化可以有效抵御來自俄羅斯的滲透。（2）歐盟應該讓俄羅斯參與“東部伙伴關系”計劃，在歐盟一俄羅斯峰會上討論該計劃。歐盟一俄羅斯邊界的討論不是簡單的勢力范圍劃分。（3）歐盟應協助東部鄰國面對“深入全面的自由貿易協定”實施后帶來的潛在經濟沖擊。未來歐盟對東部伙伴國的援助應更重質而非量。

三、“東部伙伴關系”計劃的問題

雖然“東部伙伴關系”計劃執行五年以來取得了歐盟預期的一些推進，但該計劃如果不提供人盟前景，終究難以擺脫歐盟周邊治理的困境。由于入盟前景一直未包含在計劃中，歐盟對東部鄰國的義務感和財政資源的投入也比其對人盟目標國少得多。歐盟希望能夠將其規范秩序施加于鄰國，又不愿為這些國家提供明確的人盟前景或其他強大的激勵措施，因而不能取得歐盟所預想的治理成效。目前的批評意見主要圍繞歐盟對東部鄰國治理的三大問題。

（一）歐盟實施計劃的意志和能力

歐盟實施“東部伙伴關系”計劃的政治意志一直隨著內部“東進”與“南下”外交偏好的變換而搖擺不定。例如在首次東部伙伴關系峰會開始前，法國、意大利、西班牙等國堅決反對公報草案中有關6個伙伴國為“歐洲國家”的稱謂，堅持將其更名為“歐盟的鄰國”，并在公報中加入了簽證便利化“是一個長期目標”的限定語，以免伙伴國“誤解”。這些看似文字表述上的變動實際代表了歐盟東進與南下派的長期分歧。相較西歐國家，中東歐國家是東部伙伴國回歸歐洲的重要支持者，德國總理默克爾是唯一親自參加2009年峰會的歐盟大國首腦。波蘭積極推動烏克蘭和摩爾多瓦加入歐盟，并得到捷克、匈牙利等國支持，與歐盟此前確立的暫不考慮東部伙伴國人盟的政策相矛盾。波蘭認為，參加“歐盟一地中?；锇殛P系”計劃（Euro-Mediterranean Partnership，EUROMED）的許多地中海沿岸國家僅僅是“歐盟的鄰國”，而“東部伙伴關系”計劃要支持的國家卻是“屬于歐洲的東部鄰國”。波蘭試圖在歐盟框架內為構建一個以其為核心的地區合作體系創造條件。

在烏克蘭危機中，隨著美歐與俄羅斯雙方制裁與反制裁不斷升溫，與俄羅斯保持密切經濟來往的中東歐國家正放緩經濟復蘇的步伐，但基于歷史記憶和地緣因素，波蘭、捷克等中東歐國家的立場仍然格外強硬，甚至表示俄羅斯對戰烏克蘭就是對戰整個歐盟。相比之下，德、法等大國在對俄羅斯維持強硬態度同時，更注意與俄接觸、對話，盡量爭取與俄合作，尋求解決危機途徑，再度顯現對歐洲全局的顧及和主導歐洲事務的意圖。因此，歐盟中東歐新成員國不得不在歐盟內同對該政策興趣一般的成員國博弈，爭取它們的支持。歐盟內部的討價還價增加了該政策的運營成本。

其次，“東部伙伴關系”計劃所提供的援助不足以消除東部國家內部對實施歐盟規則的阻力，東部鄰國心有不滿。第一，比起地中海區域，歐盟對這一區域投入的資金整體過低。2013年，歐盟投入“歐盟一地中?；锇殛P系”的資金是15.35億歐元，而投入“東部伙伴關系”計劃的資金僅為7.85億歐元。此外，2011年“阿拉伯之春”后，歐盟委員會出臺“支持合作，改革和包容性增長”（SPRING）計劃，以“多對多原則”支持南部鄰國的民主轉型進程，僅在2011-2013年間就對南部地區額外資助5.4億歐元。第二，在資金分配方面，現有的激勵機制不能調動伙伴國的改革熱情。“東部伙伴關系”計劃的雙邊合作層面強調對象國改革與歐盟資金分配的正向關系。但在實際操作中，只有10%的資金是按照“多對多”原則支配，其他資金都是按照與合作伙伴事先約定的方式分配。第三，資金投入的成效有限。雖然該計劃得到了額外的援助，包括歐洲投資銀行的15億歐元和歐洲投資工具（European Investment Facility）的7億歐元，以及來自維謝格拉德集團（Visegrad Group）的注資，但由于歐盟內部冗長的審批程序及公共資金透明化管理條件等原因，大部分援助計劃中途流產，即使已發放的援助資金也因對援助國別及重點領域存在誤判收效甚微。此外，自2008年經濟危機以來，歐盟的視線更多轉向內部，歐盟成員國本身的財政負擔使一些已達成的合作計劃被迫中斷，如納布科天然氣管道項目中匈牙利、羅馬尼亞等國的天然氣公司都先后撤資，該計劃從地緣經濟角度不敵俄羅斯主導的“南溪”項目。有智庫評論，“東部伙伴關系”計劃更像是一個官僚色彩濃重的經濟項目，沒有做好充分的政治準備以應對某些突發事件。

再次，歐盟對東部伙伴國家政策的條件性明顯缺乏可信度。有學者認為，在歐盟與第三國的關系中，民主條件性從來沒有得到過一致的遵守：當締約的各周邊國家有不民主或違反人權的行為時，歐盟并沒有進行相應的制裁，只有在時機便利之時才會推動民主和人權議程?；谧陨砝婧偷鼐壱蛩氐目紤]，歐盟對民主和人權原則在東部國家的適用并不一致，被批評采用雙重標準。例如，資源豐富的阿塞拜疆在人權記錄等方面較白俄羅斯不遑多讓，但歐盟對其人權政策的監管要輕得多。必須承認，“東部伙伴關系”計劃建立在共同價值觀基礎上，但每一個行動計劃中的諸多目標都為不同的解釋和不連貫的執行留有空間。這種對規則適用的不一致削弱了歐盟規則的合法性。

更重要的是，歐盟試圖通過“東部伙伴關系”計劃這一與周邊國家更深層次的政治關系和經濟一體化框架安撫不能人盟的國家，但這些政策措施實際上很難滿足它們想加入歐盟、獲得成員國身份的要求。對烏克蘭、格魯吉亞等想擺脫俄羅斯控制的歐洲國家，加入歐盟是它們的首要目標。五年以來，東部伙伴國在深化與歐盟關系的程度與步伐上并不一致，將它們共同置于一個總的政策框架下可能會影響計劃的整體效應。烏克蘭在入盟意愿和要求上明顯快于其他5國，將它與白俄羅斯等國置于同一規格的政策框架中難以使這個歐盟最重要東部鄰國的要求和利益最大化。這一入盟前景問題在烏克蘭危機中充分顯露。

（二）東部伙伴國的改革意愿和力度

就東部伙伴國改革力度的大小而言，歐盟條件性的效果取決于對象國政府以及其他擁有否決權的行為體之偏好。實施政治條件性的核心部分如民主、人權規則會威脅到東部國家政府的自主權，改變政治行為體之間的力量結構，而力量結構的改變會威脅到現任政府及其他既得力量的利益。因此在事實上，“只要遵守歐盟規則可能導致改變現有政權，或對現有政府力量構成威脅，目標政府就不會遵守這些規則”。民主程度愈低的國家，其歐洲化的國內成本愈高，政府及其他國內行為體進行應對的意愿和能力亦愈弱。歐盟能夠通過提供額外資源和激勵影響此類國家推行改革的意愿與能力，但多數東部國家實施政治條件性的環境還不成熟。東部國家加入該計劃是借歐盟平衡俄羅斯的影響力，它們在口頭上支持向民主和自由市場邁進的同時，往往以不變應萬變。2013年9月，亞美尼亞總統薩爾基相（Serzh Sargsyan）宣布，亞美尼亞將加入俄羅斯主導的關稅同盟，這無疑是對歐盟希望在該區域推動的深入全面自貿協定的極大嘲諷。有學者評論說，該地區的民主和穩定狀況并沒有什么改善，除了歐盟一東部鄰居年度會議和若干聲明，再沒有出現任何有意義的、實實在在的成果。

（三）俄羅斯的態度和措施

“東部伙伴關系”計劃使歐盟東進的觸角拓展到了俄羅斯的“勢力范圍”甚至是邊界。俄羅斯將該計劃視為一個嚴格的反俄倡議，認為這是北約東擴的替代品，通過三個渠道對計劃施加壓力。第一，通過與歐盟對話渠道，以直接或間接的聲明抗議歐盟機構來影響“東部伙伴關系”計劃的推進。第二，利用與歐盟國家的雙邊關系來制衡計劃實施。一些歐洲國家不希望以更大的政治、經濟及外交成本影響與俄羅斯關系的發展。例如，保加利亞支持俄羅斯主導的“南溪”項目：基于與俄羅斯更緊密的經濟聯系，德國也很難把東部伙伴國的利益置于與俄羅斯的關系之上：“東部伙伴關系”的主要推動國波蘭也不愿因為竭力推動這一計劃而與俄羅斯交惡，擔心這樣做將大大影響其在歐盟的話語權。第三，基于文化和歷史因素，俄羅斯對大多數東部伙伴國仍然有相當的影響力。俄羅斯宣稱，這些國家很難推行西方的自由民主機制，支持白俄羅斯推行“主權民主或有管理的民主”（sovereign democracy or managed democracy）。此外，俄羅斯近年來大力推動“歐亞一體化”。俄總統普京認為，實現原蘇聯空間的一體化是俄羅斯的歷史機遇和戰略目標，是實現俄復興的唯一和關鍵路徑，關鍵看其發展模式是否有吸引力，能否為其他成員國提供資金、技術、市場、發展空間等公共產品。2011年第四季度到2012年上半年，俄羅斯對供給白俄羅斯的天然氣給出了40%的折扣，從263美元/千立方米降至166美元/千立方米。替代經濟一體化的“關稅同盟”（CU）和推進中的“歐亞聯盟”（Eu-AsU）是“東部伙伴關系”計劃的有力競爭者。白俄羅斯已經加入處于俄羅斯領導下的關稅同盟，并在2014年5月簽署了《歐亞經濟聯盟條約》；亞美尼亞也計劃加入關稅同盟。

另一方面，烏克蘭危機效應外溢并持續發酵也是俄羅斯決心展示硬實力的體現。尤其在克里米亞和塞瓦斯托波爾“公投”宣布加入俄羅斯后，烏俄關系雪上加霜?；诖耍瑸蹩颂m、摩爾多瓦、格魯吉亞三國于2014年6月正式與歐盟簽署了聯系國協定。此外，歐盟與東部伙伴國繼續在共同安全與防務政策（CSDP）領域加強合作。在爭取烏克蘭的全面和平進程中，歐盟強調在調解烏克蘭危機三方聯絡小組（烏克蘭—俄羅斯—歐安組織）明斯克會議框架下共同解決烏克蘭危機，不承認俄羅斯“吞并”克里米亞和塞瓦斯托波爾后在9月14日舉行的烏克蘭東部地方選舉。當和平調解烏克蘭東部局勢的擁護者在10月26日烏克蘭議會選舉中獲得多數選票、提供重新履行明斯克協議的機會后，歐盟再次敦促俄羅斯協助烏克蘭東部兩州按照烏克蘭法律進行地方選舉。2015年2月烏克蘭、俄羅斯、德國和法國領導人簽署了基于明斯克協議的新版烏克蘭和平協議，但這一協議是否能被嚴格執行的前景并不明朗。俄主導的歐亞聯盟與歐盟東擴戰略圍繞烏克蘭的地緣爭奪在未來相當長的時間內還將持續。俄歐關系的惡化會影響俄羅斯在一些急迫的非傳統安全問題上與歐盟的合作。此外，受到西方制裁的俄羅斯采取了針對性的反制裁措施，俄歐之間密切的貿易關系受損，俄羅斯重新尋找替代性的貿易和投資伙伴，長遠看勢必會對美歐主導的全球經濟秩序造成沖擊。

四、余論

如何通過建立深層次的政治關系和經濟一體化框架吸引和安撫周邊不能人盟的國家，是歐盟作為一個規范性區域強權所面臨的最大挑戰。歐盟在“東部伙伴關系”計劃實施進程中基于強大的經濟實力和制度性引力，扮演著引領者、指示者的角色，分層次、有重點地推進與各伙伴國之間雙邊行動計劃的最初設想。但是歐盟的力量更多來自規范性的“軟實力”。2014年，歐盟落實與烏克蘭雙邊合作、給予其人盟前景是“東部伙伴關系”計劃的重要推進，但同時也觸發了該區域的動蕩。從目前的進展來看，歐盟既不可能使其內部協調達到完全一致以保障政策的連貫，也難以如自身期望維持歐俄關系的總體穩定。在“東部伙伴關系”計劃的調整中，是與俄羅斯進行激烈的地緣政治爭奪，還是作出更平衡、更全面的冷靜安排，將是歐盟面臨的重大選擇。

無論如何，歐盟的“睦鄰式歐洲化”之路還將繼續。歐盟對沒有人盟前景的周邊國家遵循“內部政策的外部擴展”治理原則，但對歐盟周邊治理的困境，目前沒有解決辦法。歐盟清楚，沒有入盟前景的許諾而讓東部伙伴國服從歐盟價值觀和標準是不切實際的。歐盟周邊治理的現有規制只適用于那些接受歐盟價值觀念并且想融人歐盟體系的國家，如烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞。歐盟對其基本價值觀念外部化不會采取折中的態度，同時也認識到不能將這些價值觀完全強加于他國。如果尋求與周邊非民主國家之間更大的靈活性，例如在處理與白俄羅斯關系的問題上，歐盟會淡化價值觀色彩。歐盟需要更為創新和靈活的手段，來鼓勵目前被排除在歐盟價值共同體之外的東部國家融人合作。

就“東部伙伴關系”計劃的未來而言，歐盟仍將聚焦三個方面：一是落實已經簽署的聯系國協定和深入全面的自貿協定，向伙伴國提供堅定的政治支持和技術及經濟援助，應對地區局勢發展。二是恪守“差異化”原則，推進與伙伴國關系。在與簽署聯系國協定的伙伴國加強合作的同時，歐盟仍會在“東部伙伴關系”計劃框架中與亞美尼亞、阿塞拜疆和白俄羅斯推進雙邊關系。三是與俄羅斯進行對話，向俄羅斯表明歐盟與伙伴國提升關系并不以犧牲俄利益為代價，尋找雙方利益共同點。歐盟清楚，6個東部鄰國的安全穩定和繁榮與歐盟密不可分。作為東擴后對東部鄰國推出的最大項目，蘊含歐盟治理理念的“東部伙伴關系”計劃主要滿足歐盟對周邊的期待，而不考慮對俄羅斯造成的戰略壓力，因而“東部伙伴關系”計劃并沒有給歐洲帶來安全和穩定。一方面歐盟高度依賴俄羅斯能源，一方面歐盟推動的又不是真正包容俄羅斯的周邊外交戰略。歐盟應與俄羅斯基本達成協議，并將俄羅斯視為這一政策的重要合作方。但這又是一個悖論，“東部伙伴關系”計劃中蘊含著歐盟的規范性原則，促進這些東部鄰國走向歐盟期望的歐洲經濟一體化軌道是這一政策工具的重要目標，烏克蘭朝著這個方向努力勢必動搖俄羅斯對其影響力。歐盟迫使烏克蘭在自己與俄羅斯之間做出選擇，烏克蘭已經簽署聯系國協定，把加入歐盟作為長期目標。因而，歐盟與俄羅斯關系的前景是黯淡的，這些行動者之間的合作將是困難的。盡管如此，歐盟沒有其他更好的政策選擇。在推進歐盟機制建設和克服成員國分歧的愿景下，歐盟仍將把“東部伙伴關系”計劃作為穩定其東部邊界的一個重要環節而持續推進。