美國與古巴改善關系的動因及其影響

江時學

[提要] 美國與古巴兩國領導人宣布兩國將就實現雙邊關系正常化進行磋商。美國愿意改善其與古巴關系的動機主要包括：奧巴馬總統認識到美國對古巴的制裁不成功；美國不希望繼續失去古巴市場；美國國內和國際上希望美古改善關系的呼聲與日俱增。古巴愿意改善與美國關系主要是出于經濟上的考慮。美古關系的改善將對美國與拉美國家的關系、古巴自身的發展前景、古巴與其他國家的關系產生不容忽視的影響。但美古關系在實現徹底的正常化之前，還面臨著一些棘手的難題，如美國能否盡快放棄對古巴的經濟封鎖，如何對待古巴革命勝利后兩國相互沒收的財產，美國是否同意將關塔那摩歸還古巴，以及古巴是否愿意在政治領域做出讓步。

[關鍵詞] 美國、古巴、拉丁美洲、美古關系

[中圖分類號] D871.22

[文獻標識碼] A

[文章編號]

0452 8832（2015）2期0047-13

在當代國際關系的發展進程中，2014年12月17日將是一個里程碑。是日，美國總統奧巴馬與古巴國務委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅分別在華盛頓和哈瓦那發表講話，宣布兩國將就實現雙邊關系正常化進行磋商。

雖然美古關系的正常化還面臨著一些老大難問題，但雙邊關系的改善無疑符合兩國共同利益。更為重要的是，美古關系的改善將對美拉關系以及古巴未來的發展進程產生重要影響，甚至還會對俄羅斯、委內瑞拉和中國產生不容忽視的間接影響。

一、美古改善雙邊關系的動因

據報道，美國和古巴為改善關系進行了長達一年半的秘密磋商。在這一過程中，梵蒂岡和加拿大進行了卓有成效的斡旋。美古兩國在經歷了半個多世紀的對峙后愿意改善關系，可能與以下幾個因素有著密切的聯系：

第一，奧巴馬總統認識到美國對古巴的制裁是不成功的。在2008年總統選舉的競選期間，奧巴馬在古巴裔美國人全國基金會（Cuban-Ameri-can National Foundation）主辦的一次演講中曾表示，如果他能當選總統，他將調整美國對拉美的政策，其中包括放松對古巴的制裁。奧巴馬認為，過去50年美國對古巴的政策是一種失敗，現在應該譜寫兩國關系的“新篇章”，以推動古巴的自由和民主。為實現這一目標，美國必須摒棄黨派利益，優先考慮美國國家利益。在宣布美古啟動關系正常化的講話中，奧巴馬說，持續時間長達50多年的美國對古巴的政策“過時”了，而且未能促進美國的利益。美古關系的改善有利于兩國人民，也有利于在美洲國家之間開啟新的一章。

第二，美國不希望繼續失去古巴市場。美國對古巴的經濟封鎖，是人類歷史上持續時間最長的經濟制裁。國際上的任何一種制裁都是“雙刃劍”。美國對古巴的制裁使古巴經濟蒙受巨大的損失，同時也使美國的各個經濟部門（尤其是旅游業、運輸業、制造業和農業）失去了古巴市場。據美國商會估計，對古巴實施的制裁使美國經濟每年蒙受的損失在12億—36億美元。有人認為，這一損失可能高達48.4億美元，大大高于古巴承受的損失。

美國地質學家認為，古巴的海洋石油儲量約為50億噸，而古巴的估算高達200億噸。這意味著，古巴有望成為與厄瓜多爾和哥倫比亞等國并駕齊驅的中等規模的石油出口國。由于美國與古巴的距離僅為150公里，美國從古巴進口石油將大大降低成本。此外，古巴還擁有豐富的鎳礦資源，鎳產量在世界上已排名第十，僅東部地區的奧爾金省的儲量就占世界總儲量的30%。

第三，美國國內和國際上希望美古改善關系的呼聲與日俱增。在美國，既有人要求政府繼續實施以壓促變的戰略，進一步加強對古巴制裁，也有人希望政府敢于面對制裁失效這一事實，盡快改善與古巴的關系。2009年3月，參議員理查德·羅加（Richard G.Lugar）曾致信奧巴馬總統，要求改變美國對古巴的政策，以達到改善美國與拉美國家關系的目的。這位共和黨議員甚至認為，當年4月在特立尼達和多巴哥召開的美洲國家首腦會議能為奧巴馬總統實現上述目標提供良機。2009年4月初，美國國會黑人核心小組（Congressional Black Caucus）代表團訪問古巴時，菲德爾·卡斯特羅曾問來賓：“古巴怎樣做才能幫助奧巴馬總統改善美古關系？”回國后，這些國會議員向奧巴馬總統建議，美國應該調整對古巴的政策，放棄經濟制裁。

在2014年5月一封致奧巴馬總統的公開信中，數十位各界名流要求美國政府采取以下措施：（1）進一步放松對美國人赴古巴旅行的限制，允許法律、不動產和金融服務等行業的專業人員以及非政府組織的工作人員不受限制地赴古巴旅行；（2）允許在古巴從事“獨立活動”的美國人不受限制地向古巴匯款，允許美國的非政府組織向古巴的“獨立”企業提供專業技術服務和信貸，允許美國的私人企業與古巴的“獨立”企業開展貿易活動，允許美國學術機構向古巴學生提供獎學金，允許向古巴出口電訊硬件；（3）與古巴政府討論相互關心的安全和人道主義問題，敦促古巴早日釋放艾倫·格羅斯；（4）確保美國的金融機構能從事與上述得到批準的活動有關的金融交易。

美國全國約有200萬古巴裔人，其中三分之二居住在佛羅里達州。1991年，87%的美籍古巴裔人支持美國政府對古巴實施制裁。至2011年，這一百分比已下降到53%。2014年6月佛羅里達國際大學所作的民意測驗表明，68%的美籍古巴裔人贊同美國與古巴的關系實現正常化，52%希望美國放棄對古巴的制裁。美國國內的一些智庫和非政府組織更是堅持不懈地積極呼吁美國政府放棄制裁，實現與古巴關系的正常化。

國際壓力同樣不容低估。2014年10月28日，聯合國大會以188票贊成、2票（美國和以色列）反對、3票棄權的絕對優勢通過了《關于必須終止美國對古巴的經濟、商業和金融封鎖的決議》。這是聯合國大會第23次通過這一不利于美國的決議。聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會（ECLAC）執行秘書阿莉西亞·巴爾塞納（Alicia Barcena）說：“我認為，今天美國對古巴實施的禁運使美國蒙受的損失大于古巴遭受的損失。”中國常駐聯合國副代表王民在投票表決前發言說，中國政府反對有關國家單方面以軍事、政治、經濟或其他手段對他國進行制裁。中國希望美國依照《聯合國憲章》宗旨、原則和聯大有關決議，盡快終止對古巴的封鎖，也希望兩國不斷改善關系，以促進拉美和加勒比地區的穩定和發展。

古巴改善與美國關系的動機和意圖更容易被理解。目前，古巴依然對食品和日用品實施定量供應。在導致這一短缺經濟的各個因素中，美國的制裁導致古巴外部環境的惡化無疑是不容忽視的。在美國的制裁下，古巴無法從美國這個世界上最發達的國家獲取資本和技術，也無法向其出口。據估計，在美國對古巴實施制裁的半個多世紀中，古巴蒙受的經濟損失累計達1.1萬億美元。

二、有待解決的歷史遺留問題

在奧巴馬和勞爾·卡斯特羅宣布兩國將為改善關系作出努力的決定后，委內瑞拉總統馬杜羅說：“這是菲德爾的勝利。”一些敵視古巴的人也持相似的觀點。例如，美籍古巴裔專欄作家卡洛斯·阿爾貝托·蒙塔內爾（Carlos Alberto Montaner）稱：“在我看來，這無疑是古巴獨裁政權的全面政治勝利。”但美國佛羅里達國際大學教授弗蘭克·莫拉（Frank O.Mora）則認為，美古關系的改善“不是一盤決出贏家和輸家的游戲”，如果非要說有哪一方是直接贏家的話，那就是古巴人民。

古巴人對古美兩國改善關系表示歡迎。不少古巴人認為，這是他們期盼多年的喜訊。但在美國，支持和反對的觀點和評論則兼而有之。贊成奧巴馬政府改善美古關系的美國人認為，持續時間長達50多年的禁運是冷戰的產物。這一制裁并未奏效，并未推翻卡斯特羅政府，因此沒有必要指望它能繼續發揮作用。而且，對古巴的制裁既打擊了古巴人民，也損害了美國經濟。他們還認為，美國與中國、委內瑞拉和越南保存著密切的經貿關系，因此美國應該一視同仁地對待古巴，況且古巴并沒有對美國構成挑戰。但反對奧巴馬調整古巴政策的人也不在少數。他們認為，美國放棄制裁的前提條件是古巴政府釋放政治犯、使各種政治活動合法化、舉行自由而公正的選舉、允許新聞自由、尊重人權和準許工會組織開展活動。但是，古巴政府尚未滿足上述條件，因此，放棄對古巴的禁運必將傳遞這樣一個信號：“美國是軟弱可欺的”。此外，放棄制裁還意味著為卡斯特羅政權“壯膽”，因此受益者不是古巴人民，而是古巴政府和軍隊。而且，美國的“屈服”可能會使古巴與反美的國家（如委內瑞拉、尼加拉瓜、玻利維亞、中國和伊朗）團結起來，在西半球推行社會主義。

美國國內存在的各種反對聲音預示著美古關系改善不會一帆風順。在美古兩國關系實現實實在在的或徹底的正常化之前，尚有不少棘手的歷史遺留問題有待解決，其中最突出的是：

第一，美國能否盡快放棄對古巴的經濟封鎖。目前，共有6個美國法律與制裁古巴有關：1917年的《對敵貿易法》（The Trading with the EnemyAct）、1961年的《對外援助法》（The Foreign Assistance Act）、1963年的《控制古巴資產規則》（The Cuba Assets Control Regulations）、1992年的《古巴民主法案》（The Cuban Democracy Act）、1996年的《赫爾姆斯一伯頓法》（TheHelms-Burton Act）以及2000年的《貿易制裁改革及強化出口法》（TheTrade Sanctions Reform and Export Enhancement Act）。在法律層面上，取消這些法律之權在美國國會。因此，在共和黨控制的美國國會中，奧巴馬總統很難如愿以償。但也有不少人認為，既然奧巴馬總統能不顧國會反對，在2014年11月通過頒布行政命令的方式實施移民改革計劃，允許約500萬非法移民獲得美國的合法居留地位，那么他也可用這一方式避開國會的阻擾，滿足古巴的要求，從而使美古關系向前跨出一大步。

第二，如何對待古巴革命勝利后兩國相互沒收的財產。古巴革命勝利后，古巴政府沒收了大量美國資產，這些資產依然記錄在美國財政部的有關檔案中。事實上，為了報復古巴的這一行為，美國也凍結了古巴在美國的資產。因此，兩國都希望對方能歸還或賠償被收歸國有的資產。相比之下，美國要求古巴歸還或賠償其資產的呼聲更為強烈。而古巴則認為，半個多世紀美國對古巴實施的經濟封鎖是一種“經濟戰爭”，因此美國應該向古巴支付“戰爭賠款”。可以預料，如何解決這一“陳年老賬”，將考驗兩國政治家的勇氣和智慧。

第三，美國是否同意將關塔那摩歸還古巴。根據1898年美國與西班牙達成的《巴黎和約》，在美西戰爭中取勝的美國獲得了對古巴的控制。美國以每年2000美元的“租金”永久“租借”古巴領土關塔那摩灣。古巴在1959年革命勝利后從未領取這一“租金”，也從未放棄要求美國歸還這一領土的主張。雖然冷戰結束后關塔那摩的軍事戰略地位有所下降，但它依然是美國控制加勒比海地區的最重要的“橋頭堡”。因此，在可預見的將來，美國將其“完璧歸趙”的可能性不大。

第四，古巴是否愿意在人權、言論自由和民主選舉等政治問題上作出讓步。在過去幾十年美國與古巴僵持的過程中，不同的美國總統曾為改善與古巴關系而作出過一些微不足道的讓步。在作出一些讓步后，美國總會提出希望古巴同樣作出讓步的要求，其中之一就是古巴必須改善人權狀況、放松言論自由和實施民主選舉。在2014年12月17日的講話中，奧巴馬總統再次提出了希望古巴在政治上作出讓步的要求。在同一天的講話中，勞爾·卡斯特羅也表示，雖然古巴與美國“在主權、民主、人權和外交政策領域有著巨大的分歧”，但古巴愿意與美國就這些分歧展開對話。

應該指出的是，古巴領導人和古巴人民熱愛社會主義，民族自尊心強，即便在20世紀90年代的經濟困難中也未曾屈服。誠然，2015年1月古巴釋放53名“政治犯”可被視為古巴回應美國提出的政治條件的一個舉措，但是今后古巴在政治領域對美國作出更大讓步的可能性不大，更不會為了修復與美國的關系而放棄共產黨的領導或離開社會主義道路。正如勞爾·卡斯特羅女兒瑪麗拉·卡斯特羅所說，如果美國認為古巴在與美國實現雙邊關系正常化后會搞資本主義復辟，那就表明美國在做夢。她認為，古巴不會重新淪為“一個被美國最強金融集團支配者所奴役的國家”。

無論上述難題最終以什么方式解決、何時得到解決，美古關系的改善已邁出重要的一大步，兩國不大可能在前進的道路上退縮。

三、美古關系改善的影響

美古關系的改善已邁出艱難而重要的第一步。隨著兩國關系的改善，其對美國與拉美國家的關系、古巴自身的發展前景、古巴與其他國家（尤其是俄羅斯、委內瑞拉和中國）的關系的影響將不斷顯現。

（一）對美拉關系的影響

美國對古巴政策的重大調整，不僅有利于美國進入古巴市場，而且還有利于改善美國在拉美的形象。長期以來，拉美國家始終反對美國制裁古巴。尤其在2011年12月成立拉美和加勒比國家共同體以來，拉美國家要求美國放棄制裁古巴的呼聲與日俱增。奧巴馬政府對古巴的“示好”，可被視為美國有意改善其與拉美國家關系的重大舉措。因此，拉美國家的領導人都對奧巴馬總統改善美古關系的講話表示贊賞。委內瑞拉總統馬杜羅甚至認為，愿意與古巴改善關系可能是奧巴馬當政期間最了不起的舉動。

最近十多年，隨著拉美左派的東山再起，拉美國家內部的分歧與不和時有所聞。尤其在如何對待美拉關系這個問題上，“反美”和“親美”的立場分歧十分明顯。委內瑞拉等國與古巴聯手，構筑了被西方媒體視為“反美軸心”的陣營。今后，隨著美古關系的改善，這一陣營的反美力量可能會有所弱化，甚至可能會促使這些國家與美國的關系進入一個新的發展階段。這在一定程度上意味著，隨著美古關系的改善，美國與拉美國家在美洲國家組織內的分歧將減少，該組織在協調美拉關系和處理西半球事務中的作用將加強。第七屆美洲國家首腦會議將于2015年4月在巴拿馬舉行。巴拿馬已向古巴發出邀請。美古關系的改善將為古巴領導人勞爾·卡斯特羅參加這一會議徹底掃除障礙。這意味著，第七屆美洲國家首腦會議將是所有35個美洲國家的領導人都能出席的第一次盛會。

（二）對古巴的影響

美國對古巴實施的長達半個世紀的制裁，在古巴人民心中留下了難以磨滅的傷痕。在可預見的將來，古美關系不可能回復到1959年古巴革命勝利之前的那種狀態，古巴也不可能成為美國在加勒比的“橋頭堡”。

這有利于古巴在國際事務和拉美事務中發揮更大的作用，也有利于古巴擴大其國際影響力，尤其在七十七國集團、不結盟運動、拉美和加勒比共同體以及美洲國家組織等多邊機構中，古巴將發出更大的聲音。

美古關系改善后，古巴既能獲得更多的外國投資（包括來自美國的投資），也能得到國際金融機構的更多援助。此外，古巴還可能會加大改革開放的力度，盡快與世界經濟接軌。這一切必將為古巴的經濟發展創造有利條件，或許會加快其經濟改革步伐，進而實實在在地提高古巴人民的生活水平。在這一過程中，古巴不會放棄社會主義道路，也不會放棄共產黨的領導。古巴人民認為，正是因為古巴堅持走社會主義道路和堅持共產黨的領導，美國的制裁才未能使其屈服。當然，美古關系改善后，隨著開放度的擴大，古巴政府對新聞和信息的控制難度會增加，抵御和平演變的難度也不容低估。此外，在美國解除對古巴的經濟制裁后，古巴無法再將與經濟困難息息相關的經濟政策中的失誤歸咎于不利的外部環境。

（三）對古巴與俄羅斯關系的影響

1960年2月古巴與蘇聯簽署的第一個雙邊貿易協定為此后數十年兩國全方位合作奠定了基礎。毫無疑問，在蘇聯解體以前，古巴經濟對蘇聯援助的依賴達到了無以復加的地步。蘇聯不僅以低價向古巴提供能源，而且還購買了古巴盛產的蔗糖。作為回報，古巴甘愿為在西半球與美國抗爭的蘇聯扮演“橋頭堡”角色。蘇聯解體后，俄羅斯與古巴的關系發展緩慢。但在最近幾年，俄羅斯對古巴戰略地位的興趣似乎在上升。2014年7月，俄羅斯總統普京在赴巴西出席金磚國家領導人第六次會晤的途中訪問古巴，雙方簽署了十多項合作協議，俄羅斯減免了古巴拖欠的約90%的債務。

一些國際媒體報道，由于近幾年俄美關系陷入了困境，俄羅斯希望古巴同意俄羅斯軍艦使用其港口，甚至還計劃重新啟用當年蘇聯在哈瓦那南郊洛爾德斯（Lourdes）建造的用于監聽美國無線電信號的監聽站。但普京否認俄羅斯有意重啟這一監聽站，認為俄羅斯的國防不需要這一設施。

可以預料，美古關系改善后，俄羅斯與古巴的經貿關系還會繼續發展。尤其在能源、制藥和制造業等領域，兩國會在各自比較優勢的基礎上擴大合作的廣度。但在政治和軍事領域，俄古關系不會取得實質性的發展.因為古巴必須考慮美國的反應。正如《拉丁美洲時報》所指出：“隨著佛羅里達海峽兩岸經貿關系的發展，哈瓦那與莫斯科之間的共生關系必將隨時間的流逝而退化……俄羅斯不會指望古巴會如同當年在美蘇兩個超級大國對抗時支持蘇聯那樣在政治和外交上再次支持俄羅斯。”

（四）對古巴與委內瑞拉關系的影響

查韋斯任委內瑞拉總統期間，古巴與委內瑞拉的雙邊關系發展迅速。兩國合作實施“石油換醫生和教師的計劃”，既解決了古巴的能源短缺問題，也推動了委內瑞拉的社會發展，是一種實實在在、互利雙贏的南南合作。查韋斯本人十分敬仰菲德爾·卡斯特羅，甚至稱其為“慈父”。在罹患癌癥后，查韋斯曾多次赴古巴就醫。馬杜羅就任委內瑞拉總統后，第一個出訪的國家就是古巴。

查韋斯和卡斯特羅均高舉反美大旗。2004年12月14日，委內瑞拉與古巴在哈瓦那發表聯合聲明，宣布“玻利瓦爾替代計劃”正式啟動。2009年6月24日，根據委內瑞拉的倡議，該組織更名為美洲玻利瓦爾聯盟。雖然它不是一個政治組織，但它的反美立場是較為鮮明的。

美國前駐委內瑞拉大使查爾斯·夏皮羅認為，古巴與美國改善關系的原因之一是古巴希望與委內瑞拉保持距離。這一判斷言過其實。美古關系的改善不會使委古關系倒退，一方面，古巴需要委內瑞拉的廉價能源；另一方面，美古關系和委古關系并不是一種非此即彼的關系，也不是一種“零和游戲”。但有兩種可能性值得關注：其一，在美洲玻利瓦爾聯盟內或在其他場合，委古兩國一唱一和抨擊美國的聲音或許會有所減弱；其二，奧巴馬總統在為改善與古巴關系作出努力的同時，加大制裁委內瑞拉的力度，從而加劇委內瑞拉政局的不穩定。

馬杜羅總統說，美國一方面承認對古巴超過半個世紀的制裁已經失敗，另一方面卻不顧多個拉美國家人民的反對，對委內瑞拉實施新制裁，“這種自相矛盾的帝國主義行徑終將失敗，我們的美洲不再是任何人的殖民地”。可以肯定的是，美古關系改善，尤其是最近幾年委內瑞拉經濟陷入了嚴重的衰退，會在一定程度上縮小馬杜羅政府的外交回旋空間。

（五）對古巴與中國關系的影響

中國信奉和諧世界外交理念，反對霸權主義，對美古關系的改善樂見其成。雖然中國正在與美國構建新型大國關系，但是中國與古巴保持著特殊的友好關系，兩國肝膽相照的友誼不斷深化。隨著美古關系的改善，今后中國在與古巴交往時可以不考慮或較少考慮“美國因素”。甚至在一些戰略領域，中國也可以更加大膽地與古巴開展合作。就此而言，美古關系的改善有利于中國與古巴進一步發展雙邊關系。美古關系的正常化將改善古巴的外部環境，并加快其與世界經濟接軌的進程，其經濟開放度將隨之擴大，投資環境也會進一步改善。這一切都將有利于中國擴大在古巴的經濟存在。但是，美古關系的改善也將為美國企業進入古巴市場提供機遇和便利。受地理和歷史因素的影響，美國企業在古巴市場上占有顯而易見的優勢。可以預料，中國企業在古巴市場上將面臨來自美國企業的競爭。