日本社會治安管理機制與犯罪防控體系的研究與思考

[收稿日期]2015-04-27

[基金項目]北京市教育委員會項目“首都社會建設(shè)與社會管理”（項目編號：014000546614513）。

[作者簡介]張荊（1957—）男，北京市人，首都社會建設(shè)與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家、北京工業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院法律系主任、教授。

[摘要]日本曾有效地規(guī)避了工業(yè)化、城市化與犯罪率同步增長的“怪圈”，至今為止仍是發(fā)達國家中犯罪率最低的國家之一，從制度結(jié)構(gòu)的視角研究“日本治安現(xiàn)象”，具體分析日本的警察組織，公安委員會制度、警民共治防控機制、犯罪及再犯罪預(yù)防機制和社會整合機制，研究組織機制的內(nèi)部運營及機制間的聯(lián)動對預(yù)防和打擊犯罪的功效，探索制度結(jié)構(gòu)與維持社會穩(wěn)定的關(guān)系。對比中國的社會治安管理機制，日本的犯罪防控實踐提示我們，防控犯罪不是單一部門的事情，構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的社會治安管理機制和犯罪防控體系是預(yù)防犯罪、保障社會長治久安的基礎(chǔ)制度建設(shè)，現(xiàn)代社會中警察職能的獨立性具有擺脫傳統(tǒng)的政治傾向性，保障警察執(zhí)法的公正性，緩解警民矛盾和解決社會沖突的功效。警察的職業(yè)化、機動化加警力下沉，可形成點線面結(jié)合的治安防控網(wǎng)絡(luò)。重視并支持民眾參與社會治安管理，重視對刑事司法以外社會要素的科學(xué)整合，將會從根本上降低犯罪率，保障社會健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]中國; 日本; 機制; 犯罪防控; 社會治安管理

[中圖分類號]D731.33[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2015）03-0067-11

日本是發(fā)達國家中犯罪率最低的國度之一。2010年日本全年的刑法犯認知件數(shù)①為1 586 189件，犯罪發(fā)生率為10萬分之1 239。而同年英國的犯罪發(fā)生率為10萬分之7 519，為最高，其次為德國10萬分之7 253，法國10萬分之5 491，美國10萬分之3 346。日本的犯罪發(fā)生率分別6倍低于英國和德國，4倍低于法國，3倍低于美國[1]。

實際上，在20世紀60年代初到70年代中期，日本經(jīng)濟騰飛，城市化快速推進的過程中，曾擺脫了許多西方國家出現(xiàn)的“經(jīng)濟與犯罪率同步增長的怪圈”，十余年間全國的財產(chǎn)犯罪（盜竊、詐騙、貪污、買賣贓物等）、兇惡犯罪（殺人、搶劫等）、粗暴犯罪（傷害）不升反降。此現(xiàn)象曾引起國際學(xué)界廣泛關(guān)注。美國犯罪學(xué)家路易斯·謝利在《犯罪與現(xiàn)代化——工業(yè)化與城市化對犯罪的影響》、埃茲拉·沃格博士在《獨占鰲頭的日本》等著作中對“日本現(xiàn)象”都進行了系統(tǒng)的分析和闡述。諸多學(xué)者的觀點可大體歸為兩類。一類觀點從墨頓“文化目標(biāo)和制度手段”的角度分析認為，日本戰(zhàn)后經(jīng)濟迅速增長，社會繁榮使大多數(shù)人的生活水平得到了提高，并賦予了國民以合法進取的機會，使人們較少地用非法手段達到自己的目的。另一類觀點從“社會控制”的角度分析認為，日本是一個中央集權(quán)程度較高的國家，島國、單一民族，同族同源，共同的社會和文化傳統(tǒng)，形成了其他發(fā)達國家所沒有的“內(nèi)聚力”，有助于保持社會傳統(tǒng)和繼承性，抑制犯罪。傳統(tǒng)的家庭、學(xué)校和社會團體作為非正式的社會控制，在現(xiàn)代化過程中始終保持著對犯罪行為的有效控制和預(yù)防。在正式的社會控制方面，法律制約的有效性，比如，禁止個人持有槍支等法律，限制了實施暴力人的行為。在刑事司法方面，警察的高效率和民眾的廣泛參與，有效地抑制著犯罪率的增長[2]。

前人的研究為后來學(xué)者提供了豐富的資料和寶貴的研究思路，本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，從制度結(jié)構(gòu)制度結(jié)構(gòu)是指制度內(nèi)部構(gòu)成部分或各個部分之間所確立的關(guān)系形式，以及某一機制與其他機制之間構(gòu)建的關(guān)系形式。的視角分析日本的警察組織、公安委員會制度、警民共治防控機制、犯罪及再犯罪預(yù)防機制、犯罪防控的整合機制及社會治安與犯罪防控效果，并結(jié)合中國的社會治安管理狀況，提出建設(shè)性的意見和建議。

一、日本警察組織

警察是打擊和預(yù)防犯罪的重要力量。日本警察組織機構(gòu)共分為五個級層，即國家警察廳;大區(qū)警察局;都道府縣警察本部;警察署;交番和駐在所。內(nèi)閣總理大臣（首相）領(lǐng)導(dǎo)下的國家公安委員會是警察組織的最高管理機構(gòu)。

（一）國家警察廳

國家警察廳是全國警察行政的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，職員均為國家公務(wù)員，其主要工作職責(zé)為規(guī)劃全國警察制度，負責(zé)與國家安全相關(guān)的警察運營，管理警察的教育培訓(xùn)、負責(zé)警界信息通訊、證據(jù)鑒別，以及協(xié)調(diào)警察行政的相關(guān)事宜。

警察廳廳長是掌管警察廳事務(wù)，指揮監(jiān)督各警察機構(gòu)的最高行政長官，廳長之下設(shè)次長。國家警察廳共設(shè)六個部門，分別是（1）長官官房，負責(zé)機構(gòu)綜合事務(wù)。分設(shè)總務(wù)、人事、會計、薪酬福利、國際課等。（2）生活安全局，主要負責(zé)生活安全管理與規(guī)劃，地域警察，問題少年與少年保護，保安管理，情報技術(shù)與犯罪對策。下設(shè)生活安全規(guī)劃課，地域課、少年課、保安課、情報技術(shù)犯罪對策課。（3）刑事局。下設(shè)刑事規(guī)劃課，搜查一課和二課，負責(zé)犯罪的搜查及證據(jù)的鑒別。“組織犯罪對策部”也設(shè)于刑事局，由局長直接領(lǐng)導(dǎo)，旨在打擊治理黑社會等有組織犯罪，下設(shè)計劃分析課、暴力團對策課、毒品槍支對策課等3部門。（4）交通局負責(zé)交通管理，下設(shè)交通計劃課、交通指揮課、交通法規(guī)課、駕駛證管理課。（5）警備局下設(shè)警備計劃課、公安課、警備課等。警備局內(nèi)設(shè)同級別的“外事情報部”，由局長直接領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)外事和國際反恐。（6）情報通信局下設(shè)情報通信計劃課、情報管理課、通信設(shè)施課、情報技術(shù)解析課。國家警察廳還直接分管3個附屬機構(gòu)，即皇宮警察本部（包括皇宮警察學(xué)校）、警察科學(xué)研究所和警察學(xué)院，日本警察學(xué)院不招收本科生，只做警察和警官培訓(xùn)工作。

（二）大區(qū)警察局

為實現(xiàn)跨區(qū)域的警察協(xié)調(diào)行動、信息情報交流、統(tǒng)一培訓(xùn)，以及監(jiān)察都道府縣警察的行政行為，全國設(shè)立9個大管區(qū)警察局。分別是東京都警察情報通信部、北海道警察情報通信部、東北管區(qū)警察局、關(guān)東管區(qū)警察局、中部管區(qū)警察局、近畿管區(qū)警察局、中國管區(qū)警察局、四國管區(qū)警察局、九州管區(qū)警察局。大區(qū)的警察局機構(gòu)設(shè)置相對簡單，只設(shè)立總務(wù)監(jiān)察部、區(qū)域協(xié)調(diào)部、情報通信部三部門，同時管理大區(qū)警察培訓(xùn)學(xué)校。

（三）都道府縣警察本部

都道府縣警察本部與都道府縣的行政區(qū)域相一致，歸各地方知事所管轄下的地方公安委員會的管理，警察行政具有相對獨立性。全國共設(shè)立47個警察本部（東京都稱為“警視廳”）。警察本部主要職責(zé)是行使法律規(guī)定的警察本部基本職責(zé)，指揮監(jiān)督下級警察署的警務(wù)活動。組織結(jié)構(gòu)與國家警察廳的設(shè)置大體相同。以東京警視廳為例，最高行政長官是警視總監(jiān)，下設(shè)9個部門，分別是總務(wù)部、警務(wù)部、生活安全部、地域部、刑事部、交通部、公安部、有組織犯罪對策部等，同時管理各都道府縣警察學(xué)校。

（四）警察署

在都道府縣警察本部之下設(shè)警察署，2013年警察署的數(shù)量為1 173個[3]71，警察署實行署長負責(zé)制，每個警察署的人員編制約為300人[4]。主要職能是根據(jù)法律規(guī)定履行警署職責(zé)，管理轄區(qū)警務(wù)工作，指揮、管理、監(jiān)督交番和駐在所的基層警務(wù)工作，并進行經(jīng)常性的巡回檢查。

（五）交番與駐在所

警察的交番與駐在所被稱為日本社會治安管理重要特色，曾引起世界警界的普遍關(guān)注，百年的歷史中先后有美國、新加坡、泰國、印度、埃及、巴西等眾多國家的警察機構(gòu)慕名學(xué)習(xí)借鑒。交番與駐在所始建于明治維新時期，當(dāng)時日本的工業(yè)化與城市化迅速推進，社會治安問題在東京、大阪等大城市凸顯，如何維持好新型大都會的公共秩序成為當(dāng)時社會治安改革的重要議題。1874年，東京都率先在其主要十字路口和犯罪多發(fā)區(qū)域設(shè)立警察駐在所，1881年將其改換成“崗?fù)ぁ钡男问剑麨椤敖环薄?888年，內(nèi)政部向各都道府縣下發(fā)行政法令，要求各地在鄉(xiāng)村建立“駐在所”，使日本集中于城市的警力迅速向鄉(xiāng)村部署，并在警力增加不大的情況下，實現(xiàn)了警察對全國區(qū)域的社會治安管控。1992年，日本修訂《警察廳組織令》和《警察法實施令》，將警察廳及各都道府縣的“外勤課”和“外勤部”統(tǒng)一更名為“地域課”和“地域部”，旨在強化“社區(qū)警察”的功能。據(jù)2013年4月統(tǒng)計，全國有交番6 248所，駐在所6 614個[3]104。

1、交番和駐在所主要職責(zé)

交番和駐在所是日本警察系統(tǒng)社會治安管理的最基層。主要工作職能包括六個方面：

（1）警務(wù)巡邏。通過一般性的巡邏，預(yù)防事件、事故的發(fā)生，同時對犯罪多發(fā)區(qū)域和多發(fā)時段進行重點巡邏。對于形跡可疑人員進行職務(wù)詢問，逮捕犯罪嫌疑人，警告輕微違法者，糾正違反交通法規(guī)的行為、教育指導(dǎo)問題青少年、照顧醉酒人員和迷失的兒童及勸導(dǎo)社區(qū)居民防火防盜，對危險場所、犯罪多發(fā)地域的家庭和單位進行有針對性的防范指導(dǎo)，提供相關(guān)治安咨詢。交番和駐在所的職務(wù)詢問和文書撰寫被視為最重要的職業(yè)能力，警察廳會選拔有卓越職務(wù)詢問技巧和寫作能力的警察作指導(dǎo)教官，定期對交番警察進行技能培訓(xùn)，以提升基層警察的職務(wù)執(zhí)行力。

（2）立番警戒。地域警察在交番和駐在所的設(shè)施外，站立警戒，特別是在車站、繁華街道等行人集中、犯罪多發(fā)的場所，實施固定時間的站立警戒。以提高市民的見警率和對犯罪的威懾力。

（3）巡回訪問和聯(lián)絡(luò)。巡回訪問所轄區(qū)域的家庭、企業(yè)、商店等，進行犯罪預(yù)防、災(zāi)害事故的防止及市民安全生活的聯(lián)絡(luò)與指導(dǎo)。聽取駐地居民的意見和訴求，建立有效的聯(lián)系方式。

（4）市民咨詢與遺失物受理。根據(jù)1992年修訂的《警察法》，日本在各交番設(shè)立咨詢員。“交番咨詢員”的選拔條件是“社區(qū)警務(wù)活動經(jīng)驗豐富，有社會威望”，咨詢員由警察本部長任命，屬警務(wù)非常勤職員[5]。2014年統(tǒng)計，全國共配置6 400名交番咨詢員，以退休警官為主體，他們佩戴有櫻花標(biāo)記的徽章，警務(wù)經(jīng)驗豐富、咨詢工作耐心細致，深受市民好評。咨詢員的工作有回答道路詢問，受理遺失物認領(lǐng)，據(jù)2013年統(tǒng)計，地域警察受理遺失物2 242萬件，其中貨幣108億日元（折合人民幣6.48億元）、物品796萬件歸還失主。此外咨詢員還要做事故、事件現(xiàn)場警官的后援，救護被害人，學(xué)校周邊的巡邏，兒童、老人的交通安全服務(wù)，替被害人代寫和保管報案文書，以及通知有關(guān)部門對問題少年進行輔導(dǎo)等。

2、交番與駐在所的工作模式及社會治安管理功效

各地交番的設(shè)施和裝備由國家警察廳統(tǒng)一配置。首先根據(jù)管轄區(qū)域、人口流動和治安狀況，以及交番與交番之間的合理距離等因素設(shè)定交番的地點。然后將警察分組駐守交番，同時在據(jù)點與據(jù)點之間進行常規(guī)巡邏，形成點線面結(jié)合的治安網(wǎng)絡(luò)體系。交番辦公設(shè)施20～100平方米不等，警力4～60人不等，配有計算機、電話、傳真機等通信設(shè)施，還有自行車、摩托車、小型警車、警棍、盾牌、捕人叉、防刺衣、防彈衣、滅火器、頭盔、保護現(xiàn)場的設(shè)備和停車示意牌等，除辦公設(shè)施外，交番還配有簡易廚房和休息室，所有的交番都在其入口上方安裝警燈。一是方便市民尋找，二是讓社區(qū)居民在看到紅燈后，可安心行走、生活和工作。駐在所一般設(shè)于農(nóng)村和邊遠地區(qū)，臨街處為辦公區(qū)，辦公區(qū)后面為生活區(qū)，駐在所人數(shù)少，一般為警官夫妻二人居住，妻子作為丈夫工作和生活助手，穿警服并領(lǐng)取工資。無論交番還是駐在所均采取晝夜不分的24小時警戒體制，巡邏習(xí)慣使用自行車。

（五）日本警察機構(gòu)的運營與犯罪防控

日本警察被分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，實行兩種管理體制。一般來說，國家警察廳、警察本部、都道府縣警察職員，以及地方警察署中的警視職級 警視職級是指警察本部參事官，中小型警察署署長、副署長，警察本部的課長、次席、管理官、調(diào)查官，以及警察署的刑事官等。以上的警官均為國家公務(wù)員，遵循《國家公務(wù)員法》;地方警察署警視以下警員、交番和駐在所警員均為地方公務(wù)員，遵循《地方公務(wù)員法》。盡管警察職員的管理方式分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，但組織管理體制仍被稱為“一元化管理”。所謂一元化管理體制主要表現(xiàn)在警察經(jīng)費和裝備設(shè)施由國家統(tǒng)一支出和建設(shè)。從2013年國家的警察經(jīng)費預(yù)算看，國家警察廳經(jīng)費預(yù)算總額為3 127億日元（相當(dāng)于188億元人民幣），其中78%由國庫支出;22%為補助金支出。總經(jīng)費中警察薪酬費占28.6%，裝備、通訊和設(shè)施費占30.9%，其他經(jīng)費占20.3%。都道府縣警察經(jīng)費為3兆2 591億日元（相當(dāng)于人民幣1 955億元），都道府縣警察經(jīng)費主要用于警員薪酬等人件費，占總數(shù)的81.3%，設(shè)施維修費占7.7%，其他費用占11%。地方警察經(jīng)費全部由國庫支出，與地方財政無關(guān)。全國一年的警察費用相當(dāng)于每位國民年支出28 000日元（人民幣1 680元）。

與許多西方國家警察科層制改革，即減少層級，警力下沉，實行“扁平化管理”不同，日本一直堅持警察的五個級層和四級管理體制，機構(gòu)層級復(fù)雜，但在警力配置基層方面，日本卻有著相當(dāng)悠久的傳統(tǒng)，即在120多年前，日本就完成警力向城鄉(xiāng)基層的部署，并積累了大量的交番和駐在所的經(jīng)驗，2013年日本警察機構(gòu)的在職警察職員293 588名。其中，國家警察廳的警察職員約占總數(shù)的2.6%。都道府縣警察職員285 867人，占總數(shù)的97.4%。警察對人口比為1∶500，警力配置基層顯著。

日本的警察管理體制堅持警力下沉的歷史傳統(tǒng)，重視社區(qū)警察制度的建設(shè)與完善，在城市化和現(xiàn)代化的進程中有效地維持著基層的社會穩(wěn)定，在預(yù)防和打擊犯罪方面發(fā)揮著重要作用。2013年，日本地域警察破獲刑事案件、逮捕刑事案犯為237 275人，占警察破案逮捕總數(shù)的82.7%，就是說，絕大多刑事案件是由基層社區(qū)警察破獲，基層社會治安防控效果明顯。

二、公安委員會制度

公安委員會制度是日本社會治安管理體制改革中的重要內(nèi)容，日本在反省二戰(zhàn)前政府陷入國家主義，警察機構(gòu)侵害了公民權(quán)益和反民主的歷史教訓(xùn)[6]。努力探索警察職能從外交、財政、軍事等國家職能中分離，建立相對獨立的警察體系。這項改革起始于1955年修訂《警察法》，法律修訂中確定了在國家層面設(shè)置國家公安委員會，在地方設(shè)置都道府縣公安委員會。

（一）國家公安委員會的組織結(jié)構(gòu)及功能

國家公安委員會共由6人組成，其中委員長1人，由國務(wù)大臣擔(dān)任，委員5人，由社會知名人士擔(dān)任，從2013年國家公安委員會的委員的職務(wù)看，勞動團體董事、律師、銀行名譽顧問、大學(xué)教授、原通訊社董事等各一名，委員中沒有警察和司法行政官員，體現(xiàn)出民意代表和價值中立的頂層設(shè)計。委員會成員需由參眾兩院討論同意，總理大臣任命，任期為5年。

國家公安委員會的主要職責(zé)是制定委員會規(guī)則和警察運營的大政方針，并對規(guī)則和方針的實施進行指導(dǎo)，任命和懲戒警務(wù)官員 地方警務(wù)官員指都道府縣警視正職以上官階的警官。。根據(jù)日本《警察法》和其他法律規(guī)定的委員會權(quán)限，管理監(jiān)督國家警察廳，防止警察職員的各種不端事件發(fā)生，確認暴力團組織的性質(zhì)，抑制和打擊暴力團等有組織犯罪。國家公安委員會通常每星期四舉行一次委員例會，需要時可臨時召開會議。委員會會議主要審核警察預(yù)算，聽取國家警察廳的相關(guān)報告并提出質(zhì)詢和交換意見，巡視各地警察工作，與都道府縣公安委員會委員交流，把握全國的治安形勢和警察機構(gòu)的運行，實行有針對性的管理和監(jiān)督。

（二）都道府縣公安委員會的組織結(jié)構(gòu)及功能

地方的公安委員會設(shè)置到都道府縣一級，根據(jù)管轄范圍設(shè)3～5名委員，委員需由都道府縣議會討論通過，都道府縣知事 縣知事相當(dāng)于中國的省長、市長。任命，其組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)計與國家公安委員會大體相同，但管理事項更加具體。主要負責(zé)監(jiān)督管理都道府縣警察機構(gòu)，擔(dān)任犯罪被害人國家賠償金的裁定與支付，監(jiān)督古董、舊貨店等特殊營業(yè)，規(guī)制轄區(qū)交通，把握轄區(qū)的治安狀況，調(diào)查警察的執(zhí)法情況，把握警察組織與警察人事管理等。地方公安委員會通常每月舉行3～4次定期例會，聽取警察本部長的工作匯報，提出相關(guān)指導(dǎo)意見。參加警察協(xié)議會、教育委員會的相關(guān)會議等。從地方公安委員會委員的職務(wù)看，從事企業(yè)經(jīng)營活動的占49%;從事教育和醫(yī)療活動的各占11%;法律界（主要是律師）10%（2013年統(tǒng)計）[3]73，地方委員會采取非常勤委員制 非常勤區(qū)別于專職和常勤，類似于兼職委員或職員。，每屆任期5年。

日本《警察法》規(guī)定，市民出現(xiàn)了對警察系統(tǒng)苦情申訴時，可以書面的形式向地方公安委員會提出，對于文書寫作有困難的市民，委員會需提供代寫文書等幫助，委員會在收到苦情申訴書后會指示都道府縣警察機構(gòu)調(diào)查并采取措施，都道府縣警察機構(gòu)會將調(diào)查結(jié)果和改進措施撰寫成報告呈交公安委員會，公安委員會根據(jù)該報告，以書面的形式將調(diào)查結(jié)果和處理意見反饋給申訴人。根據(jù)日本《公安法》的規(guī)定，國家公安委員會及各都道府縣公安委員會是相互獨立的部門，具有對警察的監(jiān)察權(quán)，并可獨自做出具體的監(jiān)察指示。

從60年來公安委員會的運行看，委員會設(shè)置于總理大臣與國家警察廳之間，都道府縣知事與警察本部之間，是市民社會參與警察管理的重要機構(gòu)。它有效地制約著總理大臣和知事的警察權(quán)，保障警察行政運營的民主化，避免黨派傾向及保持警察的中立，在保護國民權(quán)利和自由，維護公共安全和社會秩序，緩解警民沖突和社會矛盾，以及對警察行政進行監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。

三、警民共治防控機制

警民共治的犯罪防控體系在日本有著較悠久的歷史，美國犯罪學(xué)家路易絲·謝利在他的《犯罪與現(xiàn)代化》一書中曾分析道，日本“在刑事司法的許多方面都確實看到民眾廣泛的合作與參與”[2]。日本的“警民共治犯罪防控機制”大體可以分為“警察主導(dǎo)型”和“民間主導(dǎo)型”。

（一）警察主導(dǎo)的犯罪防控體系

1、警察署防犯協(xié)議會。這是一個以警察署為中心建立起來的警察與民間溝通的機構(gòu)，辦公地點一般設(shè)置在警察署內(nèi)。二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國占領(lǐng)軍根據(jù)波斯坦政令15號和內(nèi)務(wù)省訓(xùn)令第4號，把民間的治安自治組織“町內(nèi)會”定性為反民主的社會組織，勒令其解散。同時，以警察為主導(dǎo)的防犯協(xié)會迅速建立和發(fā)展[5]358。防犯協(xié)議會的主要工作內(nèi)容是在警察署的指導(dǎo)下開展犯罪防犯工作，進行防犯診斷，召開防犯座談會，在特定時間和特定地點進行防犯巡邏和防犯宣傳，向居民推薦優(yōu)良防犯工具和裝備，推進風(fēng)俗場所的環(huán)境凈化，實施自行車防犯登錄制度，對各種防犯對策實施狀況進行調(diào)研，對犯罪防范工作有功人員進行表彰和獎勵。2013年統(tǒng)計，日本1 173多個警察署，聘請防犯協(xié)議會委員10 533名，平均每署9人，委員以50歲以上人員為主，約占總數(shù)的83.5%[7]。

2、交番聯(lián)絡(luò)協(xié)議會。這是一個更為基層的、警民共治的犯罪防控體系，以警察交番和駐在所為中心，向轄區(qū)輻射。全國共設(shè)立了12 205個聯(lián)絡(luò)協(xié)議會，其主要成員是公寓、樓宇負責(zé)人、商業(yè)街的管理者等。同時警察也誠懇邀請駐地更多的居民參加聯(lián)絡(luò)協(xié)議會，密切警察與社區(qū)居民的廣泛聯(lián)系，警察還會將社區(qū)近期發(fā)生的事件、事故等信息印刷成宣傳單和小冊子，通過聯(lián)絡(luò)協(xié)議會成員發(fā)送給社區(qū)居民。聯(lián)絡(luò)協(xié)議會成員也會在交番警察的指導(dǎo)下，就社區(qū)居民關(guān)心的社區(qū)環(huán)境、治安防控、防火安全等問題，聽取民間意見，進行民主協(xié)商，尋求信息交流和居民協(xié)助，防止事故和事件發(fā)生。

3、防犯聯(lián)絡(luò)所。該所成立于1948年，當(dāng)時的電話普及率很低，巡邏的警察為了和警署聯(lián)系，會借用民間的電話使用，警察以這些家庭為基礎(chǔ)建立起防犯聯(lián)絡(luò)所，并在各家門口掛出“防犯聯(lián)絡(luò)所”的木牌。1963年，東京都率先出臺了《防犯聯(lián)絡(luò)所設(shè)置及運營的基準(zhǔn)綱要》，至20世紀70年代末，各都道府縣也制定和出臺了相關(guān)“綱要”。規(guī)定“防犯聯(lián)絡(luò)所”的主要任務(wù)是協(xié)助預(yù)防違法犯罪，進行防犯診斷，召開社區(qū)防犯座談會，進行防犯宣傳，發(fā)現(xiàn)可疑人員及需要保護的人員迅速向警察通報。1993年，日本全國共有68 2471個防犯聯(lián)絡(luò)所，其中63個家庭中設(shè)立一個“防犯聯(lián)絡(luò)所”，近年來，防犯聯(lián)絡(luò)所日趨形式化，影響力逐漸減弱，一些地區(qū)將其取消。

（二）民間主導(dǎo)的犯罪防控體系

1、町內(nèi)會。町內(nèi)會是日本歷史最悠久的民間自治組織，內(nèi)設(shè)有防犯部，進行相對獨立的社區(qū)違法犯罪的防控工作。町內(nèi)會曾勢力頗大，會長具有區(qū)議會議長和副議長的影響力和權(quán)限。如前所述，戰(zhàn)后町內(nèi)會被勒令取消，但影響力一直存在。1991年，日本《地方自治法》修訂，再次確定了町內(nèi)會為“地緣團體”，具有了法律上的合法性。

進入21世紀以來，城市人口流動頻繁，生活方式趨于多樣化，人際關(guān)系淡薄，社會約束力降低，社區(qū)社會治安管理問題突出。町內(nèi)會靠其傳統(tǒng)的影響力，與警察合作積極動員居民入會，組織迅速擴大。2013年町內(nèi)會與警察合作，針對從自行車車筐中搶奪財物案件頻發(fā)，向市民發(fā)放車筐防盜罩，使相關(guān)犯罪從上一年的700件減少至300件。一項調(diào)查表明，日本市區(qū)町村民眾以家庭為單位加入“町內(nèi)會”的，約占總數(shù)的95.4%[5]358。2013年，警察掌握的全國的防犯志愿者團體46 673個，成員227萬人，多數(shù)屬于町內(nèi)會成員[3]107。

2、職業(yè)防犯團體。以容易受到犯罪侵害的或容易被犯罪所利用的職業(yè)為中心，在行業(yè)內(nèi)部結(jié)成的犯罪防犯團體。這種職業(yè)防犯團體全國都道府縣一級約有670個，市町村約有1 354個，主要涉及行業(yè)有金融機構(gòu)、當(dāng)鋪、舊貨商店、彈子球店、卡拉OK店、24小時便利店等。職業(yè)防范團體具有很強的行業(yè)自治特點，并與警察保持密切合作，開辦防犯講座，進行防犯診斷，驅(qū)逐暴力團，實施行業(yè)聯(lián)合防犯措施等，以保護本行業(yè)利益和內(nèi)部秩序。

政府對于各種形式的警民共治的犯罪防控機制及民間參與社會治安管理的態(tài)度都是積極鼓勵和支持。2005年12月，“犯罪對策閣僚會議”討論決定將每年的10月11日定為國家“創(chuàng)建安全安心街道日”，每年的這一天，首相會在首相官邸，對參與社會治安管理有功的民間團體和個人頒發(fā)獎?wù)潞酮劆睢?/p>

在日本，民眾積極參與社會治安管理的歷史悠久，不管是政府主導(dǎo)還是民間主導(dǎo)，民間參加人數(shù)眾多，隨著歷史的變遷，民間治安防控體系的組織形式在不斷地發(fā)生著變化，但民眾預(yù)防和減少社區(qū)犯罪，創(chuàng)造無犯罪、無事故社區(qū)的熱情和積極性始終未減，而且警民合作密切，這是日本成為發(fā)達國家中犯罪率最低國家的重要原因之一。

四、犯罪及再犯罪預(yù)防機制

犯罪預(yù)防機制是指刑事司法組織內(nèi)部各部分之間的協(xié)調(diào)、制衡，以及與外部社會組織之間關(guān)系的建立與互動，采取有效措施，限制、消除犯罪產(chǎn)生的原因和條件，包括發(fā)現(xiàn)案件及時破案，公正處罰、社會救助等，以防控犯罪和重新犯罪的組織運作體系。就一般的犯罪預(yù)防而言，以青少年為對象的犯罪預(yù)防與治理具有事半功倍的效果，既能抑制當(dāng)下的犯罪，也能預(yù)防未來的犯罪。就特殊的犯罪預(yù)防而言，對于刑滿釋放人員的社會救助、培養(yǎng)自律和勤勞習(xí)慣等幫扶工作，對預(yù)防該群體的重新犯罪意義重大。前者的預(yù)防特色為“青少年問題審議會”和“少年警察制度”，后者的特色為“緊急更生保護制度”。

（一）青少年問題審議會制度日本的審議會制度相當(dāng)于中國“領(lǐng)導(dǎo)小組”。

在日本，全國的“青少年問題審議會”是由內(nèi)閣府主導(dǎo)、多部門合作的綜合解決青少年問題運營機制，參加單位有文部省、警察廳、檢察廳、家庭裁判所、法務(wù)省、厚生省、勞動省的青少年相關(guān)主管部門的局長，審議會具有發(fā)現(xiàn)問題及時，解決問題迅速、多部門通力合作的特點。

與中央青少年問題審議會的設(shè)置相同，從都道府縣到市區(qū)町村還設(shè)有兩級青少年問題審議會，市區(qū)町村一級的基層青少年問題審議會被細分為兩部分，即“輔導(dǎo)聯(lián)絡(luò)會”和“地區(qū)委員會”。（1）“輔導(dǎo)聯(lián)絡(luò)會”主要職責(zé)是對青少年問題的輔導(dǎo)，組成人員包括警察少年課課長、中小學(xué)校生活指導(dǎo)主任、兒童委員、兄妹會（BBC）成員、防犯輔導(dǎo)員等。（2）“地區(qū)委員會”主要負責(zé)一般青少年教育，是文部省社會教育部的派出單位，同時受地區(qū)青少年問題審議會領(lǐng)導(dǎo)，主要成員有青少年委員、婦女團體成員、家長教師會成員、民生委員、町內(nèi)會會長、少年部部長，中小學(xué)和高中學(xué)校校長和生活指導(dǎo)主任，企業(yè)、事務(wù)所、商店協(xié)會的代表等。各級青少年問題審議會的主要職責(zé)是負責(zé)召集相關(guān)部門討論青少年問題，就青少年健康成長提出提案，制定計劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各行政部門的政策實施。比如，針對手機短信“幽會”引發(fā)的少年賣淫問題凸顯，審議會經(jīng)過討論出臺有針對性的保護少年的措施等。中央“青少年問題審議會”的活動經(jīng)費由國庫支出，地方“青少年問題審議會”的經(jīng)費，根據(jù)日本地方自治法的規(guī)定，由地方政府支出。“青少年問題審議會”是調(diào)動政府行政力量，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同合作，及時發(fā)現(xiàn)和解決青少年問題、預(yù)防犯罪的重要制度安排。

（二）少年警察機制

少年警察是根據(jù)《少年法》相關(guān)規(guī)定設(shè)置的，旨在充分運用懂得少年心理、教育和法律的特殊警察力量預(yù)防和治理少年的違法犯罪問題，保護少年被害者。據(jù)2001年統(tǒng)計，全國約有8 600名警察從事“少年警察”工作，其中專職少年警察3 800人[8]。少年警察的重要職責(zé)是對問題少年進行分類，結(jié)合少年特征展開搜查、調(diào)查和分流處理。

在日本，少年警察將問題少年分為四類，根據(jù)年齡和問題性質(zhì)采取不同的處置與分流。（1）犯罪少年，指14周歲以上違反刑事法律、有犯罪行為的少年。警察在收集證據(jù)后需提交家庭裁判所，由家庭裁判所確認犯罪事實，并對少年及監(jiān)護人的生活環(huán)境進行調(diào)查，確定對該少年是否裁判，決定裁判的少年將移送至檢察官，由檢察官進一步調(diào)查，并按司法程序再移交家庭裁判所審判，該過程被稱為“逆送”。經(jīng)家庭裁判所的審判，決定少年是保護觀察、移送少年院，還是不作處理。（2）觸法少年，指未滿14周歲觸犯法律的少年。在這類案件的處理上，《兒童福利法》優(yōu)先于《少年法》，警察必須對觸法少年和他的監(jiān)護人進行指導(dǎo)，提供相關(guān)建議。在少年沒有監(jiān)護人，或者警察認為監(jiān)護人不合格的情形下，必須向福利事務(wù)所和兒童相談所通報，通過相關(guān)法律程序為其指定新的監(jiān)護人。（3）虞犯少年，指警察判斷少年的性格和生活環(huán)境可能會導(dǎo)致其未來犯罪或觸犯法律，判斷標(biāo)準(zhǔn)為有不服從監(jiān)護人正當(dāng)監(jiān)督的癖好;無正當(dāng)理由離家出走;與暴力團成員等不良人員交往，出入不良場所;有頻繁勾引少女，進行不良異性交往的癖好等，對于這類少年中未滿14周歲者，少年警察需對其本人和監(jiān)護人進行指導(dǎo)，提供改善意見。對于14周歲以上、未滿18周歲者，警察需根據(jù)《兒童福利法》規(guī)定，通告福利事務(wù)所或兒童相談所，采取相應(yīng)保護措施。確認為符合《少年法》的保護措施時，應(yīng)移交家庭裁判所。（4）不良行為少年，是指飲酒、吸煙、深夜游蕩，品行不端的少年。少年警察需與相關(guān)社會團體和志愿者聯(lián)系，進行積極的社區(qū)輔導(dǎo)，并對不良行為少年及家庭進行指導(dǎo)和忠告。

少年警察的分類、分流工作至關(guān)重要，特別是對虞犯和不良行為少年的早期分類和分流，并區(qū)別于犯罪少年進行早期指導(dǎo)、提出改善建議、督促監(jiān)護人、交由社會團體輔導(dǎo)，及時采取相應(yīng)的保護措施等，防止輕微違法少年因缺少教育和社會控制最終走上犯罪道路，警察的分類和早期介入是防止少年犯罪的重要手段。

（三）緊急更生保護機制與重新犯罪預(yù)防

更生保護機制是對犯罪者和刑滿釋放人員等在社會內(nèi)處遇和管理，防止其再度違法犯罪，并幫助其改惡從善，成為善良社會一員的制度安排。日本法律規(guī)定的更生保護對象為免除刑罰者、緩期執(zhí)行者、緩期起訴者、假釋人員、刑滿釋放人員。這項制度起始于1888年，慈善家金原明善先生得知慣偷吾助因監(jiān)獄長感化，內(nèi)心懺悔、愿改惡從善。但刑滿釋放回村后，父母雙亡，妻子改嫁并帶走3個孩子，求助于叔父遭拒絕，無住房、無食物，又不愿意重蹈犯罪覆轍，便溺水自殺。[9]金原明善為此事件感慨萬千，出資在靜岡郊外創(chuàng)辦日本第一家“出獄人保護公司”。這項行動受到了民間的積極響應(yīng)，各地紛紛成立了類似的機構(gòu)。1907年國庫出資獎勵民間更生保護機構(gòu)，1949年國家制定并頒布了《犯罪者預(yù)防更生法》，使這項制度步入法制化軌道。

對于刑滿釋放人員的更生保護機制被稱為“更生緊急保護”，法律規(guī)定：刑滿釋放人員“不能從親屬處獲得援助，或不能從公共衛(wèi)生福利機構(gòu)獲得醫(yī)療、住宿、職業(yè)和其他保護的，或者被認為僅靠這些援助和保護并不能使其更生，需為其緊急提供生活費、住所、醫(yī)療、療養(yǎng)、就業(yè)，以及適應(yīng)社會生活的相關(guān)救助和指導(dǎo)（《更生保護法》第85條）。因刑滿釋放人員屬自由人，所以實施緊急更生保護時需本人提出申請。在日本承擔(dān)這項工作的機構(gòu)被稱為更生保護會（或叫更新會），據(jù)2013年4月統(tǒng)計，全國共有此類機構(gòu)104所，其中男子設(shè)施90所，女子設(shè)施7所，男女共用設(shè)施7所。

日本更生保護制度的行政管理體制共分三級，最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為“中央更生保護審查會”，設(shè)于法務(wù)省，由委員長1人和委員4人組成;第二層級為“地方更生保護委員會”，由3～12名委員組成，機構(gòu)設(shè)立范圍與最高裁判所的轄區(qū)相一致;第三層級為“保護觀察所”，機構(gòu)設(shè)置與地方裁判所的轄區(qū)相一致，保護觀察所是更生保護制度的一線行政機構(gòu)，全國共有50所，保護觀察官854名，保護觀察官均為掌握醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等方面的專門知識的公務(wù)員。保護觀察官的主要職責(zé)是落實保護觀察的各種措施;指導(dǎo)和監(jiān)督更生保護會的成立與發(fā)展;選考和監(jiān)督保護司保護司是受法務(wù)大臣、保護觀察官委托的民間有識之士，負責(zé)更生保護對象的指導(dǎo)與援助。。保護觀察所以下的更生保護工作均由民間運作，除民辦的更生保護會以外，國家還聘任了47 990名保護司（2013年統(tǒng)計）。[7]保護司采取一對一的幫扶方式，為更生保護對象提供指導(dǎo)、咨詢、監(jiān)督和各種援助。此外，民間的“兄妹會”、更生保護女性會、協(xié)力雇主組織等也積極參與更生保護工作，其中全國登記的“協(xié)力雇主組織”共11 044個，他們積極雇傭更生保護對象，促使其自食其力，2013年共雇傭更生保護對象879人。

更生保護是預(yù)防特殊人員再犯罪的重要制度，除了政府通過制定法律、設(shè)立機構(gòu)、投入人力、物力和財力，指導(dǎo)民間更生保護工作外，民間積極參與更生保護，保護司不圖報酬，認真履職，奉獻社會，各種志愿者組織協(xié)助救助，開展各具特色教育、幫扶活動等，為刑滿釋放人員、免除刑罰者、緩期執(zhí)行者、緩期起訴者的改惡從善、重返社會營造了良好的社會環(huán)境。

五、犯罪防控的整合機制

犯罪現(xiàn)象是社會不良因素綜合作用的產(chǎn)物，抑制犯罪也需要對社會諸要素的綜合治理。刑事司法對打擊、震懾、防控犯罪，教育改造犯罪者的作用非常重要，但不是唯一的。刑事司法以外的其他社會要素的相互作用對犯罪現(xiàn)象、犯罪率影響也很重要，比如，失業(yè)、貧富差距、家庭環(huán)境等。

研究日本擺脫經(jīng)濟騰飛與犯罪率同步增長怪圈的經(jīng)驗，可以看出，急劇社會變遷會對傳統(tǒng)的社會控制系統(tǒng)和社會規(guī)范構(gòu)成沖擊，會影響社會穩(wěn)定和導(dǎo)致犯罪率的增加。但是，社會發(fā)展具有能動性，迅速的、有效的社會整合社會整合是指在社會變遷中將新舊矛盾重新統(tǒng)一到同一個統(tǒng)一體中的過程。，又可以調(diào)節(jié)社會控制系統(tǒng)，緩解社會沖突，控制犯罪的增長。日本在這方面的“犯罪防控整合機制”可以歸納以下三點：（1）保護傳統(tǒng)文化。日本在現(xiàn)代化推進的過程中，巧妙地將傳統(tǒng)的日本文化與現(xiàn)代社會接軌，緩解了傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性震蕩，比如，堅持傳統(tǒng)的企業(yè)終身雇傭制和年功序列工資制，讓職工以企業(yè)為家，增強了職工對企業(yè)的依賴和安全感，有效地控制和降低失業(yè)人口，在經(jīng)濟騰飛的1960～1970年之間，日本的完全失業(yè)率一直保持在1%～2%之間[10]，是西方發(fā)達國家中失業(yè)率最低的，失業(yè)率對犯罪率的影響是犯罪研究的常識。再比如，保護長幼有序、夫妻有序、師生有序等東方傳統(tǒng)文化，對緩解在現(xiàn)代化過程中家庭、學(xué)校等非社會性控制系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)沖突，保持了原有強大的社會控制力，對犯罪控制發(fā)揮著功效。（2）控制消費欲望。日本在現(xiàn)代化推進的過程中，不強調(diào)用居民消費拉動內(nèi)需，推動GDP，而是強調(diào)和鼓勵國民的勤儉和積累，緩解了“后生型”國家消費超前所帶來的生產(chǎn)力與消費需求的尖銳矛盾，對調(diào)控人們消費欲望，控制財產(chǎn)犯罪增長發(fā)揮了功效。（3）平衡城市發(fā)展。國家有計劃地向貧困地區(qū)投資，比如，20世紀50、60年代日本的“北海道開發(fā)計劃”等，有效地緩解了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，同時避免了中心城市因城市化發(fā)展速度過快導(dǎo)致社會秩序紊亂、犯罪數(shù)量迅速增加等城市病。同時城市積極吸納農(nóng)村勞動力向城市的遷移，為其建宿舍、開辦夜校，引導(dǎo)其融入城市。緩解了城鄉(xiāng)兩種文化板塊的碰撞，最大限度地降低了移民人口的犯罪。總之，社會整合機制不完全是機構(gòu)的設(shè)置，更多地來自政府的政策引導(dǎo)和社會內(nèi)部要素的調(diào)節(jié)。

六、日本社會治安管理機制與犯罪防控體系研究的幾點思考

比較日本警察組織結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計、民眾對社會治安管理的參與、刑滿釋放人員的更生保護，以及各種犯罪防控機制之間的有效聯(lián)動等，可為我國社會治安管理和犯罪防控體系的建立和完善提供有益的啟示。

（一）構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的社會治安管理機制和犯罪防控體系

社會治安與犯罪防控是一個系統(tǒng)工程，不是某一個部門的事情。日本在社會治安與犯罪防控體系建設(shè)方面，形成了環(huán)環(huán)相扣的有效機制，值得我們借鑒，特別是犯罪防控體系的前期預(yù)防和后期更生保護方面更具特色。

1、前期預(yù)防。中國的“工讀學(xué)校制度”曾經(jīng)是中國特色的防控青少年違法犯罪的重要制度安排，在20世紀90年代中后期，在“辦學(xué)市場化”的沖擊下被廢止或被弱化，其他違法犯罪防控前置體系或未建或失靈。違法行為常常在演變成犯罪行為后，才會進入刑事司法的視野，民間稱“豬養(yǎng)肥了再殺”。日本的少年警察系統(tǒng)，將問題少年分類為犯罪、觸法、虞犯和不良行為少年，根據(jù)《兒童福利法》和《少年法》有關(guān)規(guī)定進行分流處理，移交家庭裁判所，報送福利事務(wù)所、兒童相談所，依法申請變更監(jiān)護人，移交社會組織輔導(dǎo)，以及由少年警察教育、指導(dǎo)和咨詢等。對于后三類少年的及早介入，具有防止不良行為少年演變成犯罪者的功效，值得我國借鑒。

2、犯罪防控后期更生保護。犯罪防控后期更生保護主要是對刑滿釋放人員的再犯罪的預(yù)防，我國一直重視此項工作，一般由司法行政系統(tǒng)負責(zé)組織實施，政府為刑滿釋放人員提供一次以上的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、幫助其申請低保和住房補貼等。但重新犯罪率一直居高不下，2003年的調(diào)查顯示，全國在押犯中重新犯罪者20萬人，占總數(shù)的12.9%。2006年底統(tǒng)計，全國的重新犯罪率為14.8%[11]，無工作、無生活來源是其重新犯罪的重要原因。2006年12月，山西平遙監(jiān)獄的一項調(diào)查表明，出獄后重新犯罪者中有30%左右的人無工作可做，基本生活沒有保障[12]。刑滿釋放人員的重新犯罪對社會危害性極大，其犯罪特征具有報復(fù)社會的傾向、犯罪經(jīng)驗豐富、手段惡劣和狡詐、易教唆和誘惑他人犯罪，重新犯罪者常充當(dāng)犯罪團伙的頭目，是拉高全國犯罪率的重要因素。

研究日本對刑滿釋放人員的更生保護制度，有兩個方面的經(jīng)驗值得借鑒。一是充分利用具有慈善精神的企業(yè)家，本著自愿原則，組成雇主聯(lián)合體，接納刑滿釋放人員到所轄企業(yè)就業(yè)，運用民間力量促進其自食其力、回歸社會。同時國家獎勵這些企業(yè)，給予一定的經(jīng)濟補償或減免稅費。二是對刑滿釋放人員的緊急更生保護。在刑滿釋放人員無法獲得親屬的接納和援助，重新犯罪的可能性增大時，政府指導(dǎo)民間更生會為其提供生活費、住所、醫(yī)療、就業(yè)等基本生活保障，幫扶其渡過難關(guān)，避免重蹈犯罪覆轍。

（二）警察職能的獨立性

傳統(tǒng)的馬克思理論認為，警察、法庭、監(jiān)獄等是國家機器的重要組成部分，而國家的本質(zhì)是一個階級統(tǒng)治另一個階級的工具，警察、法庭和監(jiān)獄便是統(tǒng)治階級的私有財產(chǎn)，是為統(tǒng)治階級服務(wù)的。不過，在現(xiàn)代化的進程中日本也在探索傳統(tǒng)警察制度的改革，逐漸實現(xiàn)了警察從外交、財政、軍事等國家職能中分離，構(gòu)建起相對獨立的警察機構(gòu)。警察獨立性的重要改革措施之一是在內(nèi)閣總理大臣和國家警察廳之間設(shè)置由大學(xué)教授、著名律師、企業(yè)代表等組成的“國家公安委員會”，用以制衡內(nèi)閣總理大臣的警察權(quán)，同時監(jiān)督各級警察行政，解決國民對警察執(zhí)法的“苦情申訴”等。公安委員會制度的頂層設(shè)計，易克服警察行政的傾向性，保障警察行政的民主化和執(zhí)法的公正性，有效保護了國民的人權(quán)和自由，緩解警民沖突，增強警民協(xié)作共治犯罪的積極性，維護了社會秩序穩(wěn)定。

此類制度設(shè)計可供我國未來的警察機構(gòu)改革參考，特別是在官民沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀下，警察機構(gòu)的相對獨立性、警察經(jīng)費國庫撥付的“一元化管理”，可克服警察的地方化和工具化的弊端，保障警察執(zhí)法公平和公正，密切警民關(guān)系，緩解社會沖突，促進治安共治。

（三）點線面結(jié)合的治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

與日本的“交番”相比，中國“公安派出所”的組織結(jié)構(gòu)過于龐大，管轄范圍過廣，許多派出所設(shè)在非鬧市區(qū)、非犯罪多發(fā)地的“深宅大樓”中。在改革開放前，中國地域封閉，人口流動緩慢，以住在地居民的戶籍管理為中心的治安管理模式對防控犯罪發(fā)揮過重要作用。但在人財物大流動的今天，“以戶籍管治安”的傳統(tǒng)模式逐漸失效，日本的警察職業(yè)化、機動化加社區(qū)警務(wù)的綜合模式值得借鑒。

中國警察組織在順應(yīng)國際警察改革的大趨勢，以110報警平臺為指揮中心，提高信息化管理水平，增強警察的機動性和快速反應(yīng)能力的同時，應(yīng)當(dāng)進一步改革派出所機構(gòu)，使其小型化和靈活機動，將警力下沉至社區(qū)，并配置于人口密集與事件多發(fā)的車站、鬧市區(qū)、娛樂場所等。良好的社區(qū)警務(wù)有利于密切警民關(guān)系，提高案件的檢舉率和破案率。戶籍制度改革應(yīng)考慮戶籍與警察治安管理相分離，與政府服務(wù)于百姓的福利制度相結(jié)合，以提高社區(qū)居民的幸福感和流動人口的居住登記比例。這些工作的縝密進行，將會逐漸形成點線面結(jié)合、快速反應(yīng)、警民協(xié)力的社會治安防控體系，有效地打擊和預(yù)防犯罪。

（四）民眾參與社會治安管理

中國與日本相同，具有民眾參與社會治安管理的傳統(tǒng)。1949年新中國成立，在新舊警察制度交替中，面對警察力量不足，毛澤東曾提出了“群防群治”的社會治安管理思路，并逐漸形成以農(nóng)村和城市基層治保委員會和“治安聯(lián)防”為基礎(chǔ)的民眾參與社會治安的管理體系。盡管這種犯罪防控體系的人力資源的成本過高，但在預(yù)防和打擊犯罪方面效果顯著。建國初期的1951年至“文革”前的1965年，中國刑事犯罪立案率一直保持在萬分之2.9至萬分之6.4之間，被稱為“路不拾遺，夜不閉戶”的治安黃金期。

改革開放后的1981年，中央政法委員會首次提出了“綜合治理”的總方針。強調(diào)在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工協(xié)作，條塊結(jié)合，以塊為主;政法各部門各司其職，密切配合[13]。從三十余年的實踐看，部門的治安責(zé)任制使傳統(tǒng)的民眾參與社會治安管理的機制弱化。比如，全國人民調(diào)解員從1997年的1 027萬人，降至2005年的59.7萬人[14]。2004年9月公安部下發(fā)通知，用三年的時間廢止“治安聯(lián)防”制度，持續(xù)40年的“治安聯(lián)防”制度逐漸被保安服務(wù)公司體制所替代。據(jù)公安部統(tǒng)計，2007年全國的保安人員總數(shù)為230萬人，超過公安警力總?cè)藬?shù)[15]。隨著社會治安管理的專業(yè)化和職業(yè)化程度的提升和群眾“自我保護”意識的增強，民眾與警察，民眾與治安管理部門的關(guān)系在疏遠，民眾參與社會治安管理的積極性在降低。其中最明顯的變化是群眾對犯罪的舉報率降低，并帶來破案率下降。1998年和1999年北京一般案件的破案率曾降至22.9%和32.4%[16]。

今后如何處理好警察、保安等治安專職隊伍與民眾參與社會治安管理的關(guān)系，如何保護民眾參與治安管理的積極性等，日本的經(jīng)驗值得借鑒，在日本“警察主導(dǎo)的犯罪防控體系”與“民間主導(dǎo)的犯罪防控體系”相互支持和互補。政府鼓勵、資助、聯(lián)絡(luò)、咨詢社會治安自治組織、志愿者組織，定期舉行表彰會，獎勵社會治安管理有功的民間團體和個人。總之，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，也不論國家的警察裝備有多么先進，機動化程度多高，民眾對社會治安的參與，對犯罪行為的檢舉都是社會預(yù)防犯罪、警察立案和破案的基石。

（五）重視刑事司法以外社會要素的犯罪防控功能

“改革開放”以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展舉世矚目。但企業(yè)改制職工下崗失業(yè)問題突出;缺乏規(guī)制的市場競爭導(dǎo)致貧富差距迅速拉大，基尼系數(shù)與犯罪率呈現(xiàn)出0.87的正相關(guān);中國作為“后生型”發(fā)展中國家未能有效的抑制“消費超前”，導(dǎo)致社會的欲望橫流;在社會轉(zhuǎn)型過程中，未能有效地保護傳統(tǒng)的東方文化，倫理道德滑坡明顯;對大城市的財政投資過于集中，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力向大城市的遷移過快，城市承載力問題突出，城市化率與犯罪率呈現(xiàn)出0.94的正相關(guān)[17]，受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的影響，留守兒童、流浪兒童等問題凸顯，以農(nóng)民工為居住主體的城市“貧民窟”形成[18]，流動人口的犯罪占城市犯罪總數(shù)高達70%～80%。上述要素的綜合作用，導(dǎo)致中國犯罪率的持續(xù)攀升，從改革開放初期全國犯罪率5.6;升至2012年的44.6。面對犯罪率的持續(xù)攀升，單方面重視刑事司法中警察系統(tǒng)“嚴厲打擊刑事犯罪”的作用，忽視了對刑事司法之外社會要素的整合。

日本整合刑事司法以外諸社會要素，有效抑制犯罪率增長的經(jīng)驗值得借鑒。如前所述，有效地保護了傳統(tǒng)的東方文化，緩解了傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中的結(jié)構(gòu)性震蕩，強調(diào)國民的勤儉和積累，抑制國民消費欲望膨脹，國家有計劃地向貧困地區(qū)投資，緩解地區(qū)間發(fā)展的不平衡，避免了城市化發(fā)展過快導(dǎo)致社會秩序紊亂等。

盡管中日兩國在社會制度和意識形態(tài)等方面差異甚大，但中日同為東方民族，在文化傳統(tǒng)、治安管理機制等方面仍有許多相似之處，日本犯罪防控與社會治安管理方面的變革與嘗試具有一定的跨越制度的研究和參考價值，可為中國今后的社會治安管理機制的變革提供有價值的參考。

[參考文獻]

[1] 《平成24年版 犯罪白書》，http：//hakusyo1.moj.go.jp/jp/59/nfm/images/full/h1-4-1-01.jpg。

[2] （美）路易絲·謝利：《犯罪與現(xiàn)代化——工業(yè)化與城市化對犯罪的影響》，群眾出版社1986年版，第88-89頁。

[3]國家安全委員會·警察廳編：《平成25年 警察白書》，日經(jīng)印刷株式會社 2014年版，第71頁。

[4]關(guān)飛等：《日本的警察與警務(wù)概要》，《中國政法管理干部學(xué)院學(xué)報》 2001年第5期。

[5]日本律師聯(lián)合會編：《檢證：日本的警察》，平文社 1996年版，第148頁。

[6]日本警察，http：//ja.wikipedia.org/wiki/%E6%97%A5%E6%9C%AC%E3%81%AE%E8%AD%A6%E5%AF%9F。

[7]法務(wù)省法務(wù)綜合研究所：《平成25年犯罪白書》，http：//hakusyo1.moj.go.jp/jp/60/nfm/n_60_2_2_5_5_1.html。

[8]張荊：《日本社區(qū)預(yù)防青少年犯罪的工作模式研究》，人民網(wǎng)：http：//edu.people.com.cn/GB/8216/147218/147224/8853965.html。

[9]菊田幸一：《犯罪學(xué)》，群眾出版社 1989年第1版，第382-383頁。

[10]《總務(wù)省：日本完全失業(yè)率的推移》，http：//www.zenkensoren.org/news/01joho/pdf/joho040700.07.pdf#search='%E6%98%AD%E5%92%8C+%E5%A4%B1%E6%A5%AD%E7%8E%87。

[11]叢梅：《重新犯罪實證研究》，天津社會科學(xué)出版社2011年第1版，第4頁。

[12]《重新犯罪問題的調(diào)查分析及對策》，http：//news.sina.com.cn/o/2008-11-16/095014737336s.shtml。

[13]中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)詞典編委會：《法學(xué)詞典》 法律出版社2004年版第570-571頁。

[14]陸學(xué)藝主編：《北京社會建議60年》，科學(xué)出版社2008年版，第866頁。

[15]《我國保安人員總數(shù)已達到230萬人》，http：//www.qzwb.com/gb/content/2007-07/25/content_2534243.htm。

[16]陸學(xué)藝等主編：《2010年北京社會建設(shè)分析報告》，社會科學(xué)文獻出版社 2010年版，第232頁。

[17]張荊：《影響中國犯罪率攀升的六大關(guān)系研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第5期。

[18]謝寶富：《吸引·迫使·方便——城鄉(xiāng)結(jié)合部出租房和流動人口登記管理機制創(chuàng)新研究》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報人文（社會科學(xué)版）》2014年第4期。A Study on Japans Social Security Management System

and its Crime Prevention Network

ZHANG Jin

（Collaborative Innovation Center of Capital Society-Building and Social Governance， College of Humanities

and Social Science of Beijing University of Technology， Beijing 100124， China）

Abstract： Japan has successfully avoided the bewildering phenomenon of crime rates growing simultaneously with industrialization and urbanization， and enjoys the lowest crime rate among developed countries. Studying “public security of Japan” from the perspective of social organization， analyzing Japanese police system， public security committee regime， police-civilian cooperation mechanism， crime and recidivism prevention mechanism will help us explore the rules inherent in social organization and stability maintenance. Compared with the Chinese social control system， Japans crime prevention experience reminds us that crime prevention is not the duty of a single department. China needs to build an interlocked social security management system. To ensure the institution-building necessary for long-term social stability， modern police should be independent and politically neutral， which can ensure the justice of law enforcement， ease police-civilian tension， as well as solve social conflicts. The professionalism and mobilization， together with deploying manpower to grass-root units， could weave a crime prevention network. Paying attention to the people and inviting civil society to participate， integrating social forces outside the criminal justice system will fundamentally lower crime rate and ensure healthy and stable social development.

Key words：China; Japan; mechanism; crime prevention; public security management（責(zé)任編輯 劉永俊）