全面深化司法體制改革的兩個支點

[收稿日期]2015-03-25

[基金項目]國家社科基金后期資助項目“世界刑事訴訟的四次革命”（項目編號：12FFX026）。

[作者簡介]冀祥德（1964—），男，山東青州市人，中國社會科學院法學研究所研究員，中國社會科學院研究生院法學系常務副主任、教授、博士生導師，中國地方志指導小組副秘書長、辦公室常務副主任。

[摘要]在全面深化改革關鍵之年和全面推進依法治國的開局之年中，全面深化司法體制改革既是全面深化改革的法治指引與法治保障，又是全面推進依法治國的關鍵環節與核心內容。我國從1997年即提出司法改革，十幾年來，司法體制改革的決策不可謂沒有，司法體制改革的措施不可謂不多，司法體制改革的追求不可謂不強。在一系列的司法改革活動中，既有自下而上的探索實踐或者由有關部門、系統自我設計的嘗試，又有中央有組織漸次展開的頂層設計。但是，無論哪種形式的司法體制改革，收效皆不顯著，甚至招致“狼來了”的社會評價。究其原因，最根本的是沒有找準司法體制改革的“牛鼻子”，沒有找到“撬動”司法體制改革“頑石”的支點，同時，司法體制改革當權者的決心不夠、立場不堅，有的司法體制改革決策者本身就是既有體制的獲益者。建國六十多年、特別是司法改革十幾年來的經驗和教訓都告訴我們，去司法行政化和去司法地方化是全面深化司法體制改革的兩個核心支點，當權者必須以壯士斷腕的勇氣與果敢，下定決心，持之以恒，層層推進，方能突破長期以來司法體制改革之瓶頸。

[關鍵詞]司法體制改革; 司法行政化; 司法地方化

[中圖分類號]D926[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2015）03-0050-11

一、問題的提出

概括而言，自從1997年黨的十五大確立“依法治國，建設社會主義法治國家”基本方針并正式提出司法體制改革以來，我國的司法改革，從方法論的標準界分，經歷了兩個不同的時期。2002年之前的司法改革，主要以由有關部門或者系統自我設計、地方探索實踐為主;從2003年開始，中央有組織的頂層設計、逐步規范推進的司法改革漸次展開。但是，無論是2002年之前多元主體的自我設計改革，還是2003年開始的中央有組織的頂層設計改革，均有一個共同的特點，就是始終在找尋司法基本規律的前提下，圍繞著去除司法行政化和司法地方化兩個支點進行。

黨的十五大報告提出，“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。黨的十六大報告提出，“推進司法體制改革”“完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度”“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。黨的十七大報告提出，“深化司法體制改革”，“優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”，并對保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權進一步進行強調。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱三中全會《決定》），提出了“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加強建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的總體戰略目標和戰略定位。從確保依法獨立行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度三個層面進行了部署。在此基礎上，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》），提出了“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”。由此可見，從黨的十五大開始，司法改革的重心就一直瞄準了司法的地方化與司法的行政化兩個關鍵性問題。同時也說明，去除司法地方化和司法行政化，確保法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，不僅是司法改革的重點，也是司法改革的難點。在當下中央頂層設計的第三輪司法體制改革 中央有組織的司法體制改革從2003年開始，每5年一輪。第一輪司法體制改革是2003年至2007年，第二輪司法體制改革是2008年至2012年，第三輪司法體制改革從2013年開始，至2017年結束。中，遏制司法地方化與去消除司法行政化依然是兩個核心支點。

二、改革司法管理體制，遏制司法地方化

（一）司法地方化現狀透視

以審判權為例，司法地方化是指法院在機構設置、經費來源、法官任免晉升以及由誰產生、對誰負責等方面受到地方權力因素的不當影響，從而導致地方審判機關喪失中立、公正的立場。[1]進一步說，司法地方化是司法機關及其工作人員在司法活動過程中受到地方機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現的一種司法異化現象。”[2]36司法地方化的實質是司法地方保護主義，是一種以地方利益為本位的社會現象在司法領域的具體體現，是司法機關及其工作人員在地方利益團體或黨政機關的干預下從事司法活動，從而使得司法不能實現應具有的司法獨立和司法公正的一種社會現象。

透視我國多年以來的司法地方化現狀，問題主要集中于司法經費地方化和司法人事管理制度地方化兩個方面。

司法經費制度是司法行政制度的重要組成部分。我國是單一制國家，司法機關的組織體系和地方行政區劃是一一對應關系，這種關系直接決定了我國司法經費的分配方式。長期以來，除了最高司法機關的經費由中央財政負擔外，省以下各級司法機關分別對應本級行政區，在所謂的“分級管理，分灶吃飯”的財政體制下，省以下地方司法機關的經費完全由地方財政負擔。具體而言，司法機關財政經費的預算屬于政府預算的一部分，全國及地方各級人民代表大會審議通過后，再由各級政府撥付給司法機關。從現有的規定看，司法經費統一由立法機關批準，應該有著充足的來源保障，但是，在實踐中，一旦地方政府不按照立法機關的預算方案撥付經費或者以其他理由克扣經費，司法機關面對這種情況時似乎變得無能為力，只能聽之任之，沒有任何權力制約政府的行為。同時，司法經費由地方財政予以劃撥，各級政府往往會按照本地區的財政實力與法院的開支預算報告決定撥款的數額。而且，我國地區間的經濟發展很不平衡，東西部地區差距很大，因此，從整體來看，經濟發達地區的司法經費相對較高，經濟貧困的地區，司法經費的數額相對較低。此外，法院經費的使用等也受到黨政機關的管理和約束。如國務院頒布的《訴訟費用交納辦法》有關訴訟費收支兩條線及行政機關對訴訟費用進行管理和監督的規定，就反映了黨政機關對法院訴訟費用的管理。《訴訟費用交納辦法》第7章第52條規定：訴訟費用的交納和收取制度應當公示。人民法院收取訴訟費用按照其財務隸屬關系使用國務院財政部門或者省級人民政府財政部門印制的財政票據。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預算，實行收支兩條線管理。第54條規定：價格主管部門、財政部門按照收費管理的職責分工，對訴訟費用進行管理和監督;對違反本辦法規定的亂收費行為，依照法律、法規和國務院相關規定予以查處。有學者統計，媒體在報道法院新辦公樓落成時，總會用在當地黨委、政府的大力支持下等謝辭，通過Google搜索該類詞條竟達43800條。[3]綜上所述，當司法機關的經費來源主要依靠各級政府財政的撥款，地方司法機關為了“生計”就不得不向作為資源提供者的地方政府“俯首稱臣”，于是法院開始游離于本應與行政權分離的審判權之外，而逐步成為地方政府的附屬品。正如美國政治家漢密爾頓所言：“就人類的天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”[4]因此，司法地方化在所難免。

我國司法地方化的另一重要表現是司法人事管理制度地方化。我國憲法和法律規定，最高法院法官的任命和監督由全國人大常委會負責，地方各級法院法官的任命和監督則由同級人大常委會負責。法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由人大或者人大常委會選舉或者任免。但人選如何產生，如何提名，誰負責提名，我國憲法和法院組織法都沒有明確規定。實踐中，地方法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長人選多是由地方黨委決定后報人大通過，審判員的任免，則同普通公務員完全相同。根據《中華人民共和國公務員法》的規定，法院人事調配權掌握在地方黨政部門，在錄用上統一由地方組織人事部門組織參加公務員考試，法院并沒有人員調配的決定權，各級黨政機關實際上掌控法院的人事調配權，即使《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）實施之后，不符合《法官法》規定任職要求的人員仍在通過各種渠道進入法官隊伍。[5]法官的日常工作也納入到現行的干部管理體制，由黨政部門負責，一部分干部由本級黨委管理，一部分由本級人民法院的黨組管理。這就意味著中央或最高人民法院無權管理地方各級法院的法官和其他干部，管理地方各級法院法官和其他干部的權力由地方黨委或者法院黨組負責。此外，同級政府人事部門也參與法官的管理。法官的待遇、職級、晉升、獎懲等同其他公務員一樣都是實行公務員職務系列等級。從科員、副科、正科、副處、正處直至副廳（局、司）等，行政職級決定了法官的工資和福利待遇。盡管根據《法官法》規定，法官實行法官等級和行政職級的雙軌制，但法官等級并沒有發揮真正的作用，而是依附于行政級別。法官的培訓雖然由國家法官學院和省級法官學院進行，但同行政機關一樣，每年省一級黨委組織部門都會給法院一定的名額到省委黨校或行政學院培訓參加培訓。綜上所述，在這種人事管理模式下，法院淪為地方政府的一個組成部門，法院的司法屬性得不到體現。在這種管理模式下，當地政府自覺不自覺地將本區域內的司法機關納入自己的管理之下。對司法機關而言，黨委組織分配的各種任務均要參與。例如下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，還有文明機關創建、招商引資等，而這些活動均與審判無關。這就使得司法機關不得不分散大部分精力應對黨政機關分配的任務。同時，各地政府漠視憲法“一府兩院”的規定，堂而皇之地將“深化司法改革，嚴格執法，公正司法”加入到每年政府工作報告中而毫無違憲之虞。

（二）司法地方化流弊分析

“司法權力是一種國家權力，而不是地方自治性質的權力。司法地方化逐漸顯現出來的弊端影響了法制統一和獨立審判這兩項重要憲法原則的實現，也使社會主義法治原則受到威脅。”[6]

1.司法地方化嚴重背離了司法獨立之精神

司法獨立是現代法治國家的一項重要原則，司法獨立的理念來源于權力分立與制衡的思想。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經說，如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合二為一，則司法權將成為對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合二為一，法官便握有壓迫者的力量。[7]資產階級在革命取得勝利后，司法獨立原則在英美等法治國家得以確立，逐漸也成為亞非拉等一些國家的一項重要的憲法性原則。我國在借鑒法治發達國家的法治文明經驗，又沒有照搬西方國家制度的基礎上，從立足中國國情、解決中國實際問題出發，逐步形成與中國政治體制相適應的中國特色司法制度。憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”憲法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”法院組織法、檢察院組織法和三大訴訟法都有著與憲法同樣的規定。這些規定形成了中國特色的社會主義司法獨立原則，即建立在一元權力結構下的司法獨立，這與西方國家三權分立下的司法獨立具有明顯的不同。然而，正如任何制度的形成都不是一蹴而就的一樣，西方國家的司法獨立也經歷了從法律規定到實際確立的曲折歷程。但無論是西方國家還是我國，司法獨立都是司法公正的本質要求。在我國，較長一個時期以來，審判機關、檢察機關及其工作人員在人財物方面都受制于地方機關或者地方利益團體，嚴重影響了審判權和檢察權的獨立行使。

2.司法管理地方化嚴重影響了法制之統一

司法受制于地方所帶來的負面影響是法官和檢察官在缺乏必要保障的司法環境下背棄了法律，正如有學者所言：“就國家而言，法官只有中央而不知有地方;就地方而言，法官只知道服從地方這個利益大局，而不知道服從憲法和法律這個大局。”[8]在我國，除了最高人民法院法官以外，所有地方各級法院法官，都是分別由相應的同級權力機關任命。這種任命方式，使得法官認為自己只是地方的法官，而不是國家的法官，從而削弱了法官對國家整體的認同感和責任感。司法實踐中，部分法院插手地方經濟糾紛，偏袒本地當事人，爭搶管轄權，違法裁判，對異地當事人任意采取保全措施，對異地當事人勝訴的案件拖延執行甚至不予執行等，這種地方保護主義的盛行，不僅挑戰了法制統一，也損害了司法公信力。其導致的直接后果就是地方司法機關喪失了作為國家司法機關應有的中立性而淪為地方利益和部門利益的“保護傘”，使國家的司法活動地方化，地方司法人員異化為“地方的法官”“地方的檢察官”。同時，這也嚴重削弱了司法權對行政權的監督和制約，妨礙了司法公正，助長了司法腐敗，損害了中央司法權威。[9]

3.司法地方化違背了權力制衡原則

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的真理，有權力的人使用權力一直到有界限的地方才會停止。”[7]因此，現代法治國家都要求國家權力之間相互牽制，彼此制約，以保障公民權利。但是司法地方化的一個直接結果就是司法機關成為當地政府部門的庇護者，司法權喪失對行政權的監督，堵塞民眾通過司法權力制約行政權力獲得權利救濟的根本路徑。以行政訴訟為例，司法實踐中，作為“民告官”的行政訴訟案件，存在“四難”（立案難，審理難，勝訴難，執行難）“三不敢”（不敢告，不敢受理，不敢審），究其原因，就是司法地方化。當民眾發現難以通過司法途徑尋求權利救濟時，就只能通過上訪、甚至鬧訪表達訴求，這也是為什么迄今為止我國上訪率居高不下的一個重要原因。按照司法權運行的一般規律，司法機關本應對行政權力進行監督和制約，但在司法地方化的情況下，法院非但不對行政權力進行有效的監督和制約，相反卻淪為地方政府的庇護者，這是對權力制衡原則的根本違背。

（三）司法地方化原因探尋

在我國，司法地方化不是一個新問題，探尋其原因，既有歷史層面的，又有制度層面的，還有經濟層面的。

1.歷史原因

司法地方化是一個中國司法傳統問題。在中國古代社會，司法行政不分，司法權在中央，雖由大理寺、御史臺、刑部等專門機構行使，但國家的行政權與司法權合一，審判權從屬于行政權。在地方，司法權是由地方行政長官兼理，行政與司法合二為一，無任何獨立性可言。中國傳統社會沒有嚴格意義上的法官，更無法官獨立審判的觀念與實踐，也就根本不存在法官獨立問題。[10]西周時是“成獄辭，吏以獄成告于正，正聽之。正以獄成告于大司寇，大司寇聽之棘木之下，大司寇成告于王，王命三公參聽之;三公以獄成告于王，王三宥，然后制刑。”[11]這種司法結構在中國古代被歷朝所沿用。分析中國古代這種司法結構的特點，可以發現不同級別的司法機關在職權上具有明確的分工。這種分工中上下級司法機關之間是一種行政職權式的復審和監督關系，即下級司法機關審理的案件被上級司法機關復審時，其實質是上級行政機關對下級行政機關的評價，而不是獨立的兩種司法機關之間對案件分別進行的評價。這種制度深刻地影響了中國現代司法制度，例如我國目前的法院審理案件上請制度中找到這種觀念的殘余。此外，中國古代一個郡縣的行政長官同時又是主管這一轄區的司法官員，負責自己所管轄的區域發生的各種案件糾紛。而這種司法與行政合一的管轄方式一直沿用至今。在近代，受西方司法制度的影響，司法獨立開始在中國產生，引進了資產階級三權分立的原則“更定官制”，使得司法與行政分立，一改幾千年來司法行政合一的體制。在此過程中，“司法獨立”的司法原則逐步在中國的“文本意義”上得以確立。例如1906年制定了《大理院審判編制法》，該法規定：“關于司法裁判，全不受行政衙門干涉，以重國家司法獨立大權，而保護人民身體財產。”初步就法官獨立原則進行規定。辛亥革命后，具有臨時憲法效力的《中華民國臨時約法》由南京國民政府公布，西方國家的“三權分立”以及司法獨立原則被正式引進中國。《中華民國臨時約法》規定，“中華民國以參議院、臨時大總統、國務員、法院行使其統治權”，“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”。1923年10月10日公布的《中華民國憲法》第97條規定：“中華民國之司法權，由法院行之。”第101條規定：“法官獨立審判，無論何人，不得干涉之。”第102條規定：“法官在任中，非依法律，不得減俸、停職或轉職。”1946年《中華民國憲法》第80條規定：“法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判不受任何干涉。”盡管如此，雖然司法與行政不分的司法傳統已不復存在，但傳統的司法體制下所遺留下來的習慣性做法和意識卻沒有即刻消失，相反卻頑強地生存下來，并深刻地烙印在絕大多數社會成員的意識當中。從袁世凱的帝制自為、張勛復辟、皖奉軍閥的獨斷專橫以及蔣介石集黨政軍三權合一集權與專制模式上，還隱約能夠看到傳統的印記。從制度到觀念上的種種羈絆，使得司法獨立在近代中國的發展始終是步履維艱，前進的勇氣不斷被現實的羈絆所磨滅。司法獨立猶如漂浮在近代中國社會層面上的浮油，始終沒有與中國社會形成水乳交融之勢。于是對傳統的復歸，似乎更符合社會的需要，在司法獨立的軀殼之下，兼理司法制度雖是幾經變革，但卻暢行于整個民國時期。司法的傳統之于現代的司法獨立的影響足見一斑。[12]

2.制度原因

中國的政治體制與西方國家的三權分立的制度具有明顯的區別。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民;我國建立的政權組織結構模式是人民代表大會制度，作為行使權力的最高國家機關，其他國家機關都由它產生、向它負責、受它監督。具體地說，就是人民代表大會是國家立法機關，又是最高國家權力機關，由它產生政府、法院、檢察院。從相關規定中可以看出，我國的司法獨立是法院、檢察院作為整體的獨立。法院和檢察院內部設立審判委員會和檢察委員會，前者是作為審判組織對重大案件的處理具有決定權，后者是在檢察長的主持下討論決定重大案件。我國上下級法院之間的獨立也是相對的，法院上下級之間是監督關系，檢察院上下級之間是指導關系。此外，司法機關要接受黨的領導和人大的監督。從法律規定上來看，我國關于司法獨立的相關規定是符合我國司法實踐的一種選擇，但是，這種制度設計也為我國司法地方化提供了制度土壤。司法機關必須堅持黨的領導是毋庸置疑的，但是在司法實踐中有的地方黨委特別是地方政法委的協調辦案、拍板定案，則嚴重影響了司法獨立，導致司法地方化。導致司法地方化的另一個重要原因是行政權力干預司法權力。德國法學家沃爾夫甘·許茨曾經說過：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題。”[13]在我國，司法實踐中法院和法官有時無力抵制來自行政機關的干預，而造成這種不正常現象的根源在于司法保障體制的嚴重缺陷，即當行政權干預司法權的行使時，我國法律沒有建立可以與行政機關相抗衡或者制約的制度機制。

3.經濟原因

我國司法體制是在政權建設、計劃經濟等頂層制度設計過程中逐步發展并形成如今的制度框架，其不可避免地存在計劃經濟時代制度設計的痕跡，尤其是長期以來實行司法權由中央和地方共享，形成了“條塊”管理相結合，以“塊”為主的管理體制和運行方式。這種模式是符合經濟社會不充分發達、資源短缺的計劃經濟時代要求的。一方面，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，上述管理體制和運行方式的弊端逐漸暴露出來，司法案件管轄完全按照行政區劃設置，人員任免、經費供給、職務保障完全依賴地方，使統一的中央司法事權被地方分割。另一方面，隨著國內市場與國際市場競爭日趨激烈，利益集團的博弈趨于“白熱化”，社會矛盾的增多等，都向傳統的司法體制提出了挑戰，司法地方保護、部門保護的弊端日益明顯。

（四）司法去地方化改革舉措

黨的十八屆三中全會對改革司法管理體制，遏制司法地方化提出了明確的要求，黨的十八屆四中全會在三中全會《決定》的基礎上，對解決司法去地方化問題又提出了明確具體的改革措施。

1.改革司法機關人財物管理體制

三中全會《決定》提出了“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”重大措施，實施該措施主要涉及人事權和財權兩個基本問題。

（1）關于人事權的改革。司法權是一種國家性權力，體現為中央和地方各級司法系統的統一以及程序法和實體法的統一。因此，為了保證司法的公正、高效和權威，統一司法管理權是十分必要的。基于此，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海司法改革試點工作方案》（以下簡稱“上海方案”），明確了“省級統管”的具體路徑。“上海方案”試行在省一級設立法官、檢察官遴選委員會，從專業角度提出法官、檢察官人選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。遴選委員會的組成具有廣泛代表性，既有經驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學學者等社會人士代表。同時，組建由黨政部門、司法機關人員、專家學者組成的懲戒委員會。在落實“統一提名、黨委審批、分級任免”的制度安排下，形成法官、檢察官省級統管的管理新格局。[14]“上海方案”的創新與進步之處當值首肯，但是，有學者認為，這種方式仍然無法從根本上解決前文所述我國司法管理體制所存在的司法地方化的問題。為了從根本上防止地方黨政機關對于司法活動的隨意干預，真正地促進司法機關獨立行使其司法權，該建議者主張構建自治型的司法管理體制，即取消地方黨政機關對司法機關人財物的管理權，將人財物管理權賦予司法機關自己行使。具體說來，最高人民法院和最高人民檢察院可以設立專門的司法管理委員會，作為司法系統內部司法管理的最高決策機構。地方各級司法機關成立相應的司法管理委員會，接受最高司法機關司法管理委員會和上級司法機關司法管理委員會的指導和監督。最高司法機關司法管理委員會的職責就是對全國司法機關的人財物進行規劃，并在得到全國人民代表大會的批準后，根據各地的實際情況再在全國地方司法機關進行相應的分配。而省級司法機關的司法管理委員會應該確保最高司法機關司法管理委員會的分配方案在本轄區范圍內得到貫徹落實。另外，根據司法管理的具體內容，將司法管理分為三個分支，即司法業務管理委員會、司法人事管理委員會和司法政務管理委員會。[15]筆者認為這種管理模式具有較強的封閉性和科層性。雖然它能夠實現決議方式便捷化和高效化，但是容易發生決策脫離地方司法管理實際的情況，一旦地方法院對最高法院的決策缺乏認同，不利于決策的推行。如果各級法官會議不能很好地履行職權，法院管理決策權力在司法實踐中就容易為各級司法管理局尤其是最高法院的司法管理總局所掌握，從而造成法院內部統制，服務于法官的法院內部行政管理部門反而成了法官的頂頭上司，進而嚴重制約著法官的獨立性。同樣，筆者認為“上海方案”中的遴選、懲戒委員會主要針對法官、檢察官的遴選和懲戒方面，這種規定過于簡單粗陋，因為司法管理的內容遠遠不止于上述兩個方面，如果想徹底改變司法地方化的現狀，應考慮將該委員會的職責擴大及進行細化，可以考慮設立法院審判管理委員會、法院行政事務管理委員會、法官管理委員會，其中的法官管理委員會主要從事法官選任、法官業績考評和法官懲戒、法官申訴等工作。

（2）關于財權的改革。司法機關的財政獨立在某種意義上是司法獨立的應有之意。世界一些法治發達國家的司法改革中，同樣始終繞不開一個問題，那就是司法經費如何獨立。我國也不例外。“上海方案”試行建立經費統一管理機制，將各區縣法院、檢察院作為市級預算單位，納入市級財政統一管理;建立資產統一管理機制，將各區縣法院、檢察院的資產由市相關部門統一管理。對此，有學者評價：“司法地方化問題的根本在于地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，這種體制嚴重破壞了法制統一和社會正義的實現，解決之道就是剝離司法管理及其經費與地方人大、政府的關系。但是，我國有3500多個法院、近20萬名法官，如果規定法院的人財物都由中央統一管理，在操作上尚有一定難度，所以，推動省以下地方法院人財物統一管理，是相對務實之舉。”[16]然而，還應該看到的是，“上海方案”仍然面臨著這樣一個問題，就是由于中國幅員遼闊，各個省份之間的差別很大，經濟發達的地區和經濟欠發達的地區司法財政經費的差距，這種區域間的不平等仍然會觸動不同區域法官的核心利益，影響其工作的積極性。因此，從長遠來看，法院人財物由中央統一管理才是其最終發展的方向。

2.設立跨行政區劃人民法院

2014年7月9日，最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，針對現行審判權運行的物質制約、機制缺憾、體制保障等諸多方面存在的問題，提出包括健全完善跨行政區劃司法管轄制度等幾項重要改革舉措。四中全會《決定》規定：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”設立跨行政區劃的法院、檢察院，實踐中已有探索。2013年下半年，北京市調整司法區劃，設立第三中級人民法院和第三檢察分院。這些直轄市中級人民法院、檢察分院與其他按地（市、自治州）設立的中級人民法院、檢察院不同，并無相應的一級黨委、政府和人大系統與之對應，可以集中審理跨行政區域的民商事案件、行政案件、環境資源案件，從體制上可以削弱地方勢力對司法的干預，利于涉及地方利益的案件得到公正處理，促進國家法律的正確統一實施。[17]就法院而言，這種司法管轄區與行政區劃分離的探索，是與中國政治權力結構相適應的，是與行政區劃相銜接、與法院系統上下審級監督相協調、與偵查機關、檢察機關相匹配的。[18]但是，這種跨行政區劃的法院、檢察院在全國范圍內如何設立？還是一個值得進一步思考的問題。有學者主張，根據行政區劃的面積、人口和經濟發展情況，將 2至3個縣、市（縣級市）、區法院、檢察院進行合并，或將 2至3個地級市法院、檢察院進行合并，組建跨縣、市（縣級市）、區或跨地級市的法院、檢察院，以阻斷地方黨政機關對審判、檢察工作的干涉或者影響。有學者提出，可以參照海事法院的模式，在每個省、自治區、直轄市均設立若干個行政法院和知識產權法院，分別負責相關一審案件的審理，高級人民法院作為二審法院;對當事人不在一個行政區的重大的商事案件，由有管轄權法院的上一級法院審理。也有的學者主張，調整現在中級人民法院、省檢察院分院的司法管轄范圍，在各省、自治區、直轄市內普遍建立跨管轄區域的中級人民法院、省檢察院分院，這些中級人民法院、省檢察院分院的管轄范圍不再受到現有“地級市”行政區劃的限制，而是由省級人民代表大會依法劃定。[19筆者認為，無論哪一種改革方式都應綜合考慮我國的現實情況，充分考慮人口、交通條件、案件情況和行政區劃演變等相關歷史因素，分別探索，擇優推行。

3.最高人民法院設立巡回法庭

四中全會《決定》規定：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”設立巡回法庭是此次司法改革的重要舉措之一，其目的一是防止地方保護主義;二是去除司法地方化，實現法院獨立行使審判權;三是實現訴訟便民，解決集中到最高人民法院的信訪問題;四是維護法律的統一適用。最近，最高人民法院在深圳、沈陽設立了兩個巡回法庭，并已經開始受理、審理訴訟案件，贏得了初步肯定。但是，對于巡回法庭設立后，是否能夠實現上述目的，是否需要繼續設立巡回法庭，以及如何設立及其運行方式，仍需要觀察與探討。還有，巡回法庭審級與最高人民法院相同是否合適，也需要進一步研究。與此同時，還應該注意到，在目前日益緊張的司法資源條件下，巡回法庭的設立勢必增加最高法院的人力、物力和財力的投入，如何應對這些矛盾，需要慎重思考。

三、健全權力運行機制，消除司法行政化

（一）司法行政化現狀透視

健全權力運行機制，消除司法行政化是本輪司法體制改革的支點之二。司法行政化是指違背司法的規律，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關系之中，按照行政權的行使方式行使審判權，導致司法被行政“格式化”的異化現象。[2]16長期以來，我國的法院與行政機關一樣，都具有行政級別。從最高級法院到基層法院都被行政化。通常情況下，一般基層法院屬于縣處級，中級人民法院是副廳局級，高級法院、最高法院都對應著行政級別。我國法律明確規定上下級法院之間是監督關系，但在司法實踐中，上下級法院卻是遵照一定的行政關系運行。其一，裁判案件請示匯報制度。下級人民法院對于新類型案件以及適用法律有疑難的案件，甚至行政干預的案件，逐級向上級人民法院請示，然后根據上級人民法院答復或處理意見做出判決或裁定。其二，法院內部案件審批制度。法院在外部行政化的同時，內部行政化特征也很明顯。法院按照行政機關等級要求，將法官行政化，每個法官都有從科員、副科以至副部級、正部級的行政級別。無論是獨任審判員還是合議庭審理的案件，主審人員必須將案件審理的具體意見上報主管的副庭長或者庭長、副院長簽字批準后，才能裁判。其三，審判委員會制度。合議庭審理的案件，屬于重大、疑難、復雜的，必須提交院長提請審判委員會討論決定，而握有生殺予奪權的審委會委員們基本上都沒有參加案件的審理活動。其四，法官管理制度。法官的招聘、升遷、獎懲、離任退職等，均是按照行政機關的人事管理進行，比較突出地反映了我國法院體制的行政化。

（二）司法行政化流弊分析

司法權是從行政權中逐步分離出來的，司法與行政合一是古代中外司法制度的共同特點，司法權從其產生的那一天起就帶有行政權的烙印，司法獨立的過程實質上就是司法權不斷去行政化的過程。

1.背離司法的本質

西方資本主義國家為了司法獨立，建立了立法權、司法權、行政權“三權分立”的政治體制。我國司法體制仿蘇聯的模式而設置，蘇聯解體后，其原有的司法體制亦分崩離析，現今的俄羅斯和獨聯體、東歐各國在司法體制上基本上借鑒了西方國家的“三權分立”制度。堅定不移地走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系，決定了中國司法體制既面臨與前蘇聯體制的決裂的選擇，又不能照抄照搬西方國家制度，必須建構有中國特色的社會主義司法體制。盡管我國和西方國家之間在司法所包含的內容上可能存在著一定的差別，但是關于司法的底線或者本質的理解并無實質的差異。例如有學者認為司法的本質是理性，法律推理是一種理性過程，裁決者不能有利益、感情牽涉，中立是最基本的要求。[20]也有的學者認為司法的本質就是權威裁判，這種權威裁判要求的獨立的第三者進行的裁判，是一種司法的終局性的裁判。[21]也有的學者認為司法權的本質是判斷。這是司法權與以管理為本質的行政權的最大區別。[22]其實裁判與判斷并無本質的區別，只是關注的角度的差異，成熟的司法裁判與判斷，當然應當是一種理性的過程。而行政權的本質是管理，行政管理發生在社會生活的全過程，它不以一定的爭端的存在為前提，其職責內容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務、協調等行為。[22]通過上述的界定可以看出，司法權具有與行政權完全不同的本質屬性。二者是不兼容的。相對于行政職能的首長負責制度而言，司法職能的履行主體是分散的多數的平等主體。行政職能是國家依法管理社會的職能，在管理中實行首長負責制，即在行政機關內部實行首長負責，在外部則是下級服從上級。而司法職能運行的主體之間，即法官之間在行使裁判權的過程中，卻應是獨立的、平等的，在法官之間不存在命令與服從的關系，裁判的責任后果由法官獨立承擔。但在我國，司法權具有明顯的行政化特點，例如，上下級法院的案件請示制度，院長、庭長批辦案件制度，案件法官等同于行政機關公務員的級別制度等，都帶有明顯的行政化傾向，抹殺了司法被動、中立的屬性，與司法權的本質完全背離。

2違背司法的規律

司法機關在司法活動中必須遵循和堅持穩定的區別于其他事物的司法規律，這種規律能夠反映和體現司法權的本質、特征和目標。[23]司法體制可以分為集權體制和分權體制，前者重在司法統制，將權力向上集中;后者重在將權力下放，使個體而不是集體的司法官成為權力行使的主體。司法體制的分權結構，契合了司法活動的規律，是近現代訴訟中的基本原理之一。[24]當前我國司法運行中出現的問題主要集中在司法權官僚化、等級化，這都是與司法權分權不明息息相關，因此，分權制更契合司法活動的規律，更符合我國司法改革的現狀。分權制管理的核心即司法獨立。因為，要實現司法中立，保持居中裁判地位，必須保證司法不受干擾，司法權力是為了防止政府權力濫用而存在的，不保證司法獨立，就不能實現對政府權力的有效制約，人們的權利必將受到強權的任意蹂躪。所以，司法獨立不是法官的特權，而是政治民主、社會發展、權力制約、權利保障的本質要求。

《司法獨立世界宣言》規定：“法官在作成裁判過程中，應獨立于其同僚及其監督者。”世界上大多數國家都認同這樣的原則：刑事判決或民事判決都由多數票通過。同時任何人不得棄權。審判長最后投票。如果某一個審判員不同意判決結果，那么法律也同樣賦予他書面闡述自己的特別意見的權利。這就是說，司法權隨著案件分散在每一個法庭甚至每一個法官手里。其他任何審判組織和任何法官都沒有權力對此案的審理和裁決發出指令或者進行其他形式的干預，憲法和法律保障法庭和法官不受任何形式的干預。這種結構意味著法官作為獨立的個體存在，每一個法官在審判自己承辦的案件時，不受任何其他人的干涉，甚至不受自己私欲的干涉。法官要實現上述的獨立首先要保證法官職位的條件和任期加以適當保障，以確保其不受外來干涉即法官的身份要受到保障。這樣才能保證法官在實際履行其司法職務時，除了受法律及其良知的拘束外，不受任何干涉。

3.損害司法的權威

如果法律失去權威，那法律是什么？用列寧說過的一句話：那不過是毫無意義的空氣震動而已。沒有權威的法律不再成其為法律，換言之，法將不法。[25]法律的權威是由國家強制力來保障，是通過法律的實施來實現的。如何實現司法權威呢，首先是要保障裁判的過程和結果的公正，樹立司法權威。如果裁判不公正，人們就可能消極抵觸而不去執行法律，法律就會變成一紙空文而無權威可言，這不僅嚴重地損害了司法的權威，而且最終會使司法失去生命。從目前我國的司法實踐來看，司法行政化是影響司法權威的重要因素之一。司法行政化為司法腐敗提供了可滋生的土壤，二者結合形成了我國司法權威喪失的兩大弊端，它們既分別存在，又互相滲透，交互作用，最終導致了司法不公。其次，提高司法公信力，強化司法權威，以獲取公眾對司法的信任和對判決的遵從，從而達到止紛息爭、穩定社會秩序的目的。司法權威既是獲取信任的源泉和基石，又是對抗者和挑戰者的天敵。一個國家或者社會當中要想樹立起法律的權威，首當其沖的是司法權威的樹立，很難想象一個缺乏公信力和權威的司法會很好地發揮其實施法律、維護社會秩序、主持社會正義之職責與功能。[26]樹立司法權威要求審判者只能服從于法律，而司法行政化會則導致法官在裁判時，不得不受制于法律之外的因素，必然導致損害司法的權威。

（三）司法行政化原因探尋

司法權獨立，司法與行政權分立等觀念最早產生并形成于西方國家。在西方的中世紀時期，被喻為西方世界史上最為黑暗的時代，其當時的政治體制表現為三權合一，即立法權、行政權和司法權掌握在國王或者皇帝一個人手中，司法與行政不分，司法隸屬于行政。隨著資本主義迅速發展，資產階級思想家洛克為了對抗封建君主專制，提出了著名的權力分立與制衡的政治思想。他將國家權力分為立法權、執行權和外交權三種。洛克分權制衡的思想為現代意義上的分權和三權分立奠定了基礎。在18世紀法國啟蒙運動中，著名的思想家孟德斯鳩繼承和發展了洛克的分權學說，正式提出了三權分立的思想。這種分權制衡理論被資產階級國家所普遍接受，并成為資產階級在建立政權上的一項重要的法律原則。應該注意的是，西方國家這種分權制衡的思想并沒有在我國產生。近代中國社會在西方列強入侵的情況下，迫于當時的時勢，進行了清末的法制變革，意圖引進西方的三權分立思想。但是限于當時的社會政治原因，這一制度變革并沒有產生大的影響。直至1949年新中國成立，廢除了國民黨六法全書，沿襲了解放區根據地時期的政權建設經驗方法，在相關法律中明確地把法院劃歸由人民政府領導，司法機關隸屬于行政機關，沒有獨立的地位，也沒有獨立的權力，直到我國的第一部憲法實施，我國才在法律上明文規定了人民法院獨立行使審判權。在我國漫長的封建歷史長河中，封建集權思想根深蒂固，政治體制司法行政不分，文本意義上的三權分立思想同中國根深蒂固的行政立法不分觀念并沒有產生水乳交融之勢，反而，司法行政化在中國現代社會仍然具有極強的社會認同感和極大的歷史慣性。因此，無論是觀念上還是歷史上所遺留下來的法制傳統都依然可以看出司法行政化的影子。從我國目前進行得如火如荼的司法改革來說，根除行政化在司法領域的影響仍然需要做出巨大的努力。

（四）司法去行政化改革舉措

去除司法行政化，需要從司法系統內部和外部兩個方面聯合治理。在司法系統內部，應該建立司法責任制，正如孟建柱在調研上海司法改革試點工作時所言：司法責任制是司法體制改革的關鍵。要按照讓審理者裁判、讓裁判者負責的要求， 完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官責任制。也就是說，讓審判和檢察活動回歸其司法本來面目，去除行政化，讓真正辦理案件的法官、檢察官有權依照法律獨立去判斷、裁判， 并承擔案件相應責任。[27]同時，還要對司法權運行的外部環境予以治理。四中全會《決定》提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，就是為保證法院、檢察院的法官、檢察官依法獨立行使審判權、檢察權創造一個良好的法治環境。具體說來，在司法去行政化改革中，應該推行如下主要措施。

1.建立法官檢察官員額制

目前，我國司法人員的管理采取的是同普通公務員完全相同的管理體制，是一種行政化的等級管理方式，這種管理體制與司法獨立的精神明顯不符。為了解決司法人員管理的行政化問題，必須將司法人員與普通公務員予以區分，對于司法人員采取有別于普通公務員的管理方式。為此，中央在本輪司法改革頂層設計中明確指出，建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎性地位。基于此，我國上海首先試點在法院、檢察院的人員管理方面實行員額制，通過員額制使得法官、檢察官的人事管理獨立出來，為實現真正的司法獨立奠定一個制度基礎。具體而言，就是將司法機關工作人員分成 3 類：法官、檢察官;法官助理、檢察官助理等司法輔助人員;行政管理人員。在“上海方案”中，3類人員占隊伍總數的比例分別為 33%、52%和 15%，努力確保 85%的司法人力資源直接投入辦案工作。與之相配套，上海將實行法官、檢察官單獨職務序列管理。改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任;上級司法機關的法官、檢察官主要從下級司法機關中擇優遴選;法官、檢察官還可以從優秀的律師、法律學者等專業人才中公開選拔或調任。據了解，上海準備用3年到5年的過渡期，逐步推行嚴格的司法人員分類管理制度。[28]目前，我國司法機關內部從不辦案但是卻是法官與檢察官的人員眾多。根據調查顯示，法院30多萬工作人員中，擁有法官職稱的有20多萬人，實際履行司法職能的人數不到10萬人。這種司法官身份泛化現象不但使法官、檢察官的身份含金量下降，而且混淆了司法與司法行政工作的性質與界限，司法屬性難以凸顯出來。[29]世界一些國家也有與我國一樣的歷史，即采取過法官、檢察官與普通公務員完全相同的管理模式，其后紛紛進行改革，建立法官、檢察官單獨的職務序列。例如韓國早在20年之前便完成了這項改造。而在2012年之前，我國臺灣地區法官完全按照公務員的職級進行管理（盡管工資薪酬有很大差別）。為擺脫行政化色彩，臺灣地區從 2012 年起不再把法官與行政級別對應，而是根據“俸點”和年資確定法官的待遇，將法官從公務員隊伍中分離出來，旨在實現司法的獨立。[30]員額制就意味著現有三分之二具有司法官身份的司法機關工作人員中的半數將失去法官或檢察官的身份，同時失掉了其相對應的福利保障。這就意味著此項改革會牽動絕大多數司法人員的利益問題，因此，如何有效地推進改革仍然是未知之數。另外，該項改革是由司法機關自身進行推行，由于其人事任免權仍由地方黨政機關決定，司法機關在推動員額制改革中仍然不具有決定性作用，意味著此項改革仍然面臨著許多亟待解決的問題，例如佛山市中級人民法院在推動員額制過程中就總結說：“受體制、機制、觀念、環境等多重因素限制，改革實施卻幾經波折，不得不以妥協換發展。當前審判權運行機制在內部運行良好，但依靠外部力量的保證、選任和監督機制均未如愿，在措施上打了不少折扣，一些具有先進性、前瞻性、科學性的思路未能破繭。”[31]

（2）法官、檢察官辦案責任制

黨的十八屆三中全會《決定》提出，做到“讓審理者裁判、由裁判者負責”。四中全會《決定》中提出了“推進以審判為中心的訴訟制度改革”。我國《法官法》第8條第（二）明確規定：法官“依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。正如馬克思曾說過“法官除了法律就沒有別的上司，法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據他對法律的誠摯理解來解釋法律”。[32]因此，賦予合議庭和獨任庭的法官以獨立審判的權力，同時對貪贓枉法、徇私舞弊、嚴重違反法定程序和有其他嚴重違法亂紀行為的審判人員進行責任追究是推進以審判為中心的訴訟制度改革題中應有之義。以“上海方案”為例，從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負責”，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。[33]具體來說，就是在獨任審判案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責。在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任。主任檢察官作為辦案組織的負責人，在檢察長依法授權內對做出的案件處理決定承擔辦案責任。而且，法院和檢察機關的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。值得關注的是，“上海方案”提出探索建立法院、檢察院辦案人員權力清單制度。明確應當由主審法官、主任檢察官行使的司法權力，以及各項權力行使的相應責任;建立執法檔案，確保對辦案質量終身負責，嚴格執行錯案責任追究。這種錯案追究責任制度無疑對促進法官、檢察官獨立辦案具有重要的意義，符合權責一體的司法理念。

（3）改革審判委員會制度

對審委會制度，已多有學者批評，認為其違背司法審判規律，它的存在弊多利少。審判委員會是司法行政化的產物，是否仍有存在的必要？學界的觀點多是主張廢除審判委員會制度。從目前我國的司法現狀來看，法官素質參差不齊，取消審判委員會可能會影響到案件的公正處理，因此，可以對審判委員會進行改革。按照“審判員獨立辦案、法院獨立行使審判權”的原則改革，科學設定審判委員會職能，界定院長、副院長、合議庭、主審法官職責，改變過去院長、副院長習慣于“領導”主審法官、合議庭行使審判權力的做法，完善院長、副院長直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。強化審委會總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。[28]審判委員會討論決定的案件如果經過審判監督程序，最終證明屬于冤假錯案的，也應對原來投票同意做出判決、裁定的審判委員會委員予以問責，追究其相應的法律責任。

（4）廢除案件請示制度，建立專家咨詢制度

審判工作中實際存在的案件請示制度，沒有明確的法律依據，既使得法官缺乏不斷學習、努力提高業務能力的動力，也變相剝奪了當事人的上訴權，使兩審終審制流于形式，因此應當予以廢除，以切實維護兩審終審制，提高法官的整體素質。當然，廢除案件請示制度之后，可以考慮建立專家咨詢制度，以便為法官做出正確的裁判提供意見或者建議。

四、結語

我們之所以提出要進行改革，無疑是因為制度運行中出現了障礙或者遇到了問題。面對我國司法制度運行中的障礙及問題，從1997年黨提出司法改革至今，已經經過了不懈的努力。縱觀司法改革的成效，應該看到已經排除的障礙和解決的問題，充分肯定我國法治建設長足與明顯的進步，譬如司法公正性的提高，司法效率性的提升，人權保障的增強，司法制度逐步規范化、科學化等。但是，客觀而言，十幾年的司法改革中，盡管措施多多，然而并沒有觸及司法制度的根本性問題，尤其是司法地方化與司法行政化兩個“頑疾”一直保持著“頑強的生命力”。這就說明，司法地方化與司法行政化兩個問題，不僅是司法改革核心問題，而且是司法改革的難點問題。

時下，司法改革進入深水區與關鍵期，在“路在何方”的歷史緊要關頭，四中全會《決定》高屋建瓴地指出了走中國特色社會主義法治道路的“一條道路”，建設中國特色社會主義法治體系的“一個體系”，明確以提高司法公正、提升司法公信力為核心目標，圍繞司法去地方化和司法去行政化兩大支點，遵循司法的基本規律，“動真的”，“玩實的”。

四中全會《決定》提出走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，這是執政黨第一次明確提出“一條道路”“一個體系”的概念，這不僅是執政黨對中國法治發展規律的實踐“把脈”，還是執政黨對中國法治建設的理論貢獻。中國特色社會主義法治道路與中國特色社會主義法治體系的提出，標志著傳統意義上的以法律體系為載體的靜態法治正向以法治體系為載體的動態法治轉變，法律上抽象的權利正向具體的訴權轉變，[1]為從根本上解決司法去地方化和司法去行政化問題提供了良好的先決條件和鮮明的理論指引。

建國六十多年、特別是司法改革十幾年來的經驗和教訓都告訴我們，司法去地方化和司法去行政化改革的核心，是尊重司法運行的客觀規律，尊重司法親歷性、判斷性、裁判性的本質特征，讓審判者裁判，由裁判者負責。需要注意的是，司法去地方化和去行政化二者之間不是分立的，而是相輔相成的關系，只有實現司法去地方化，才能做到司法去行政化;反之亦然。同樣，司法去地方化和去行政化之間不是割裂的，而是相互促進的關系，推進司法的去地方化，有利于促進司法的去行政化;反之亦然。在有人預見“中國世紀將從2015年開始”[34]的世界格局變革形勢下，執政黨設計的中國特色社會主義法治道路與中國特色社會主義法治體系大廈將給世界一個怎樣的亮相，司法去地方化和司法去行政化就是這座大廈的兩個支點。

當然，要取得全面深化司法體制改革成功，除牢牢抓住司法去行政化和司法去地方化兩個支點之外，還應當立足中國國情的空間和時間維度，堅持權力制約與權利保障的基本方向，把握司法體制改革的宏觀與微觀目標，著力司法體制改革的主觀與客觀努力，堅守深化司法體制改革的基本立場。[35][參考文獻]

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Two Strong-points in Furthering a Comprehensive Reform of Judicial System

JI Xiang-de

（Law Institute of Chinas Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）

Abstract： Judicial reform was started in 1997 in China， we cannot say that there has been no decision， no measure， and no pursuing concerning the reform of judicial system ever since. In a series of judicial reform activities， there are some from-bottom-to-top experiments， or practices self-designed by relative judicial departments， or top designs made and carried out from the central government. However， no matter what kind of judicial reform has been made， the result is not effective. It even invites such negative social comment as “the wolf has come”. The basic reason for this is that “the nose of an ox” has not been found in the reform of judicial system. In other words， the pivotal part has not been found to remove the hard rock in the reform. At the same time， the authorities of the reform have not made up their minds in carrying out the reform， or some authorities are themselves the winners of the judicial system. The experiences and lessons of the judicial reform in the past few decades tell us that the administration and localization of justice are the two pivotal points in furthering the reform of judicial system. The authorities must now have the courage to make a prompt decision at the right moment so as to dominate the bottleneck of judicial reform.

Key words：reform of judicial system; administration of justice; localization of justice（責任編輯 劉永俊）