以質量提升為目標的中職學校內部治理結構建構分析

于錦繡 周俊

摘 要 完善中等職業學校內部治理結構是建構現代職業學校制度的重要內容，也是鞏固提高中等職業教育發展水平的重要舉措。完善中等職業學校內部治理結構要走出以分權為核心的管理型思路，依據現代職業教育治理理念，以提升辦學質量為核心，從三個結合出發，建構決策、執行、評價、監督彼此獨立而又相互支撐的中等職業學校內部治理結構。要強化校長素質和能力的提升，使中等職業學校內部治理結構的完善更好地服務于辦學質量的提升。

關鍵詞 質量提升;中等職業學校;內部治理結構;完善

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）30-0044-05

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》從激發職業學校辦學活力、提高辦學質量出發，提出“職業院校要依法制定體現現代教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”這為中等職業學校完善內部治理，提高人才培養質量指明了一條新的路徑。如何依據《決定》精神，通過建設現代職業學校制度，完善內部治理結構，實現中等職業學校精細化管理，提高辦學質量，培養合格人才，增強社會吸引力，是新形勢下中等職業學校面臨的新課題。

一、中等職業學校內部治理結構現狀及問題

學校內部治理結構，是學校內部組織系統結合方式及其制度化運作的設計。長期以來，中等職業學校內部治理結構依據政府機構設置模式進行設計，權力按級別進行劃分且等級森嚴，管理以控制協調為主且透明度較低，決策唯上且高度集中，執行不到位且效率較低，評價自說自話且公信度不高，監督軟弱無力且職責不清，形成如下特點。

（一）學校內部組織科層明顯

中等職業學校內部組織設置具有明顯的科層制特點。科層制是應科學管理的需要而產生的，在推進管理規范化、科學化進程中發揮過積極作用，特別是在明確分工、重視制度建設、理順上下級關系、增強組織執行力等方面發揮著積極作用。但隨著人本理念的深入和學習型組織的建設，科層制的組織越來越難以適應學校的可持續發展，管理人員對上不對下，服務意識、市場意識和創新意識普遍缺失;學校管理重心居高不下，難以激發和調動基層部門的積極性和主動性;學校工作更多地是依據上級領導要求進行而很少考慮學校實際，學校自主權普遍缺失。職業學校內部管理的科層制，嚴重制約了中等職業學校辦學質量的提升和可持續發展的實現。

（二）學校內部組織結構功能運作一體化

中等職業學校內部組織結構雖然也按照權力制衡的要求進行設計，但決策、執行、監督三大系統的設置流于形式，不能各司其職，難以激發各方智慧。決策在制度設計上由學校黨政聯席會議確定，重大事項還須經教代會討論通過;執行由學校相關行政機構負責;民主監督主要由學校教代會履行，另外，紀委負責黨內監督工作。但在實際運作過程中，三者存在事實上的一體化傾向。由于現代職業學校制度建設的滯后，執行系統、監督系統的主要牽頭人又都是黨政聯席會議的參與者，都處于學校決策層。這種狀況，不僅導致學校決策普遍缺少相應的學術支撐，而且使得學校決策、執行、監督不同系統的功能混為一體，不能獨立運作，權力得不到有效制約。

（三）校長負責制落實不到位

中等職業學校實行校長負責制，校長是學校的法人代表，負責學校行政全面工作。校長負責制從設計來看，實現集體領導，貫徹民主集中制原則，要求充分發揮校長的決策指揮作用、學校黨委的政治核心和監督保證作用、學校教職工代表大會的民主管理和民主監督作用。但在具體運作中將學校所有工作的第一責任人都安放在校長身上，校長的權力、責任既不明確，又不具體。而且，由于學校辦學自主權的缺失，行政班子成員“能上不能下”，教師隊伍“能進不能出”，受體制約束，學校副校長乃至中層干部的任命，往往都集中于上級教育行政部門。決策時強調人人參與，失誤時都推到校長一人身上。這種理論設計與實際情況的脫節，造成兩種極端現象：一是有權威的校長，權力過大，監督和約束不力;二是弱勢校長有責無權，難以正常履行職責，甚至沒有辦法行使自己的權力。

（四）內部組織機構行政化

中等職業學校現行的內部組織結構職能上以“管理”為中心，而且“管”的成份占絕對的比重，“理”不受重視，有的干脆棄之。一般說來，“管”強調的是自上而下，具有剛性特征;“理”強調的是按事物本身的規律或依據一定的標準對事物進行加工或處置，注重由內而外，具有柔性特征。從科學角度來看，“理”是“管”的前提，“管”的基礎。學校管理必須“理”在先，然后言“管”;“理”為重，“管”次之。但科層化的治理結構，形成以“管”為主的治理現狀，使得學校內部組織機構將思維的興奮點和工作的重心不約而同放在約束、控制和協調上。對教育的本義如何體現、學校辦學優勢如何發揮、資源如何開發、活力如何激發、創新如何著手、弱勢如何避免等問題研究較少，形成保守、被動、應付的局面。教職員工的積極性、主動性、創造性被嚴重制約;不少干部不求有功，但求無過;重視面子工程、形象工程，而培植學校核心發展力的重任被擱置。

上述四個方面的情況，嚴重制約了中等職業學校的發展，造成學校辦學質量提升乏力，人才培養質量與企業需求脫節，職業學校吸引力在底端徘徊，成為學校可持續發展的最大障礙。

二、構建以質量提升為核心的學校內部治理結構

依據現代職業教育理念，完善學校內部治理結構，以此激發中等職業學校辦學活力已得到有識之士的廣泛認可，許多專家和學校管理者依據治理理念提出諸多完善路徑，但這些方案大都將關注重點集中于權力制約和制衡上，將“分權”作為完善學校治理結構的核心。

從權力角度探索學校內部治理結構完善路徑有一定的合理性，但脫離職業學校特質和使命，機械地將政治體制改革理念和思路搬用到職業學校內部治理結構完善上來，將完善內部治理結構簡單等同于權力的分割、讓渡，忽略了中等職業學校完善內部治理結構的目的，背離了建構現代職業學校制度、加快發展現代職業教育的目標。

必須認識到，完善中等職業學校內部治理結構的目的是為了激發學校的辦學活力，提高辦學質量，培養更多的高素質技術技能人才。實現這一目標，絕不是通過權力的簡單制約[1]、權力的重新分配和調整就能實現。探索中等職業學校內部治理結構完善路徑，必須從圍繞權力做文章的傳統思路中跳出來，依據現代職業教育特質，從建設現代職業學校制度出發，按照“治理”的本義，以提高辦學質量為切入口，完善學校內部治理結構，建立相應的權力保障和制衡機制，回應政府對學校辦學自主權下放的制度調整。為此須從三個“結合”出發，建構以質量為核心的學校內部治理結構。

一是手段與目的的結合。完善內部治理結構，是為了更好地激發學校的辦學活力，辦學活力集中體現在辦學質量有沒有得到提高。權力制衡僅僅是手段，質量提升才是目的。對于一所學校來說，沒有質量提升的權力制衡是虛幻的、無用的。以質量提升為目標的治理結構，將通過權力制衡來激發活力的手段與提高辦學質量的目的在人才培養平臺上形成一致，在更高水平和程度上賦予完善職業學校內部治理結構的科學內涵和時代訴求。

二是表層與深層的結合。完善學校內部治理結構從表層來看，是為了推進決策的民主化，調動全校教職員工的積極性和主動性，但深層次的原因還是為了引導全社會關心職業教育，爭取更多的辦學資源，使培養的人才更好地為市場和企業所接受。以質量提升為目標的治理結構，將師生與企業積極性、主動性的調動與人才培養機制聯系起來，將決策的民主性與科學性統一于現代職業教育的時代特質[2]，深化了完善內部治理結構的時代意義。

三是教育真義與管理目標的結合。教育的真義是培養人、造就人，職業學校作為技術技能人才培養的基地，育好人是其神圣的天職，而人的培養是一個春風化雨的漸進過程。管理追求的第一目標是效率，能提高效率的管理都可列入科學的范疇，完善學校內部治理結構，目的之一是為了提高學校教育教學管理效率。以質量提升為目標的治理結構，將培養什么人的育人職責融合于管理的職能之中，揭示了加快發展現代職業教育背景下完善內部治理結構的歷史使命。

依據上述三項原則和職業學校的時代使命，可將學校內部治理結構分為決策、執行、評價和監督四大板塊。形成決策權、執行權、評價權、監督權相互分離又相互支撐，相互制衡又相互促進，相互獨立又相互呼應的現代權力運作系統。

（一）決策機構

決策是以質量為核心的內部治理結構四大板塊的第一塊，也是謀求辦學質量提升的第一步。決策機構的主要任務是依照教育教學規律、人才市場需求狀況和學生實際，對學校發展方向、提高辦學質量的各項舉措進行科學決策。

學校的決策按任務性質可分為三個層面，分別由不同的決策者來完成。一是教職工代表大會決策。教職工代表大會是學校民主管理的基本制度，也是現代職業學校制度最重要的組成部分。一般來說，學校發展方向性的重大事項、推進人才培養質量提升的重大工程、與教職工利益相關的重大改革，都應由教代會來決策。二是校務委員會決策。學校教育教學過程中的事務性、常規性工作的決策可通過校務委員會來進行。三是專業委員會決策。對促進學校發展和辦學質量提升具有重大影響的專業性決策，可交由相關專業人員組成的專業委員會來承擔，如學校發展規劃、專業設置、課程結構、專業人才培養方案、教學質量考核、教科研成果評審、年度財務預決算等。這樣既能將學校的行政權與學術權有效區別開來，又能增強決策層相應的學術支撐，提高旨在保證質量的各項決策的科學性、合理性和實效性。

（二）執行機構

執行是整個治理結構體系中最為重要、最為關鍵的一塊。決策要能在質量提升中發揮作用，關鍵在于執行。執行機構的主要任務是將決策無條件地落實到位。學校促進質量提高的各項決策都要通過校長為首的行政系統來落實，行政系統執行有力，促進人才培養質量提升的舉措就能落實到位，辦學質量提升就能取得應有的效果。要保證執行到位，學校行政系統要依據具體任務做好決策執行計劃的制定、檢查、反思三個環節的工作。

（三）評價機構

評價在以質量為核心的治理結構鏈條中處于承上啟下地位，決策形成后要迅速執行，而對執行過程和效果的評價，是修正、調整決策及其決策的依據，也是提升決策科學性水平的保證。

評價機構的主要任務是對決策的科學性、決策執行的效果進行評價，作出反饋。評價的任務可通過吸收企業、行業參與的學校質量監控機構來落實，也可委托第三方來進行[3]。但目前，第三方評價還處于成長之中，評價還應更多地通過自評或委托原有的質量評價機構來進行。評價對于決策科學程度的提高、對決策執行力的提升極為重要，客觀公正的評價能對決策者、執行者產生激勵作用。要保證評價能在內部治理結構中發揮應有的效果，必須建立基本的獎懲機制，建立快速反應的反饋機制，及時將評價的相關信息提供給決策者和執行者。

（四）監督機構

監督在以質量為核心的治理結構鏈條中處于十分重要的地位，監督質量的高低，涉及決策及其執行的狀態和效果。監督的主要任務是對決策及其執行的狀態、過程進行檢查和控制。其既有對提高辦學質量舉措的糾偏，也有對權力運行模式和方式的控制[4];既有對決策科學性和執行效果的檢查，也有廉潔從政、風清氣正的要求。

監督要在學校可持續發展、質量提高過程中發揮更大的作用，一要完善相關制度，依據制度進行監督和糾偏，盡可能減少主觀色彩濃厚的隨意現象;二要依據目標和標準進行監督，切忌沒有標準、沒有目標的主觀隨意;三要制定合理的程序，按程序進行監督，避免監督者的無序作為和無良表現。

決策、執行、評價、監督是學校內部治理結構的四大組成部分，缺一不可，他們之間職能不同，手段不一，但目標一致，都是為了促進辦學質量的提高。學校在完善內部治理結構時，必須同等對待，不能厚此薄彼，否則就不能發揮好治理結構的整體功能。

三、校長應對內部治理結構完善面臨的挑戰和對策

完善與現代職業教育發展要求相吻合的學校內部治理結構，不僅要變革學校原有的組織架構，還要革新原有的權力運行方式;不僅要重新定位各利益主體的責任和權力，更要轉換校長的權力理念、用權習慣和治校方式。對于校長來說，得心應手的權力運作方式和手段面臨著被淘汰和取締，而新的權力運作方式和管理手段需要重新學習和培植。這對校長來說，形成了兩個方面的挑戰。

（一）對校長素質和權力的挑戰

以質量為內核的內部治理結構，要求校長必須與時俱進，學會思考，積極應對完善治理結構所面臨的挑戰。

一是權力制約的挑戰。完善治理結構，校長必須改變依靠個人力量推進管理的習慣，掌握以制度管理人、以制度激勵人的運行模式。同時要以事業至上的博大胸懷，主動將權力關進制度的籠子。校長職責在制度允許的范圍內履行，依制度規定的程序和要求運行。校長執行決策的過程、績效，主動聘請相應的機構進行評價，主動接受監督機構的監督。校長要自覺、主動接受來自校外行業、企業和媒體的監督，接受學校黨組織、工會、共青團、教職員工、學生等方面的監督，既要習慣在監督下履行自己的職責，又要努力使監督成為學校發展、質量提升的新常態。

二是權力運作的挑戰。中等職業學校實行校長負責制，并不意味著所有工作都由校長直接處理。校長要依據“領導學”原則，擺脫“經理人”的意識，正確定位校長、管理者、教師、學生的角色，科學運行好學校的管理權力，在學校治理上更多地發揮作用，要將事務性工作盡可能交由副校長及其學校所設的相關部門。校長權力行作的理想模式是：凡有制度規定了的可由副校長和相關行政部門去完成;制度沒有規定的，校長則將其作為自己的工作重點，也就是說，校長的作用更多體現在例外管理上。

三是教育治理的挑戰。職業學校現有的校長大多屬于管理型，而非治理型。由于治理概念提出的時間還不長，有些校長對治理內涵、目標、任務的理解和認知還不清晰，導致用管理的概念定義治理的內涵，用管理的思維定位治理的目標，用管理的任務替代治理的使命，用管理的意識設置治理的結構。如何依據現代職業教育的理念和使命，來認知治理、探索治理、實踐治理，是職業學校校長面臨的一大挑戰。

（二）對增強學校執行力的挑戰

內部治理結構完善與否，一定程度上取決于學校執行力的強弱。職業學校校長通過增強執行力完善治理結構，必須抓好思想引領、制度規范和問題深化三個要點。

首先，思想引領是增強學校執行力的關鍵。思路決定出路，思想決定成敗。提高執行力，必須強化思想教育。思想教育對于職業教育來說，意義是雙重的。一方面學校的首要任務就是育人，育人必須注重用先進思想引領。另一方面，任何管理，其首要任務是管人，而人的行為都要受思想支配，提高執行力，需在四個層面進行思想教育。一是意義教育。意義教育就是說清楚工作的目的，使命的意義。意義教育能讓教職員工在一定程度上超越物質利益的束縛，把自己的工作與學校的發展、國家的繁榮聯系起來，找到精神力量的支撐。二是目標引導。目標引導就是將學校發展的愿景告訴教職員工，讓教職員工對學校的未來發展有清晰的認識，對前途有美好的希望，對自己的人生有科學的設計。三是建設和諧。和諧是內部治理結構完善的基礎。建設和諧，要從建設良好人際關系出發，采取恰當的措施，使員工之間、管理者與被管理者之間、上下級之間能夠互相寬容、互相理解、互相幫助。四是榜樣激勵。選樹典型是思想教育有效的重要抓手。要使抽象的思想教育為教職工所理解、所接受，必須注意發現、培養和樹立身邊的先進典型，使教職員工學有榜樣，趕有目標，思想教育也就更具有說服力。

其次，制度規范是增強學校執行力的保證。管理學認為，制度是落實各項決策的重要保障;制度是達到落實目標的最經濟的方式。執行力的提高，既要靠思想教育激發的自覺性，也要靠令行禁止的制度約束。制度規范要求做到四點：一要建立制度，做到“有規可依”，對于管理來說，有缺陷的制度，要比沒有制度好得多;二要完善制度，完善制度必須堅持科學合理的原則、可操作性的原則和量化考核的原則;三要明確制度的內容，制訂制度不能閉門造車，一定要考慮校情，要考慮教師的可接受性，要適應學校所有教職員工的“最近發展區”;四要嚴格檢查，制度規范最為關鍵是做好制度執行的檢查工作，做到“有規必依”。

第三，問題深化是增強學校執行力的關鍵。危機激勵理論認為，領導者應當善于發現在生存和發展的過程中影響組織正常運營的諸多不利因素，并把其轉化為組織發展的動力[5]。問題深化，就是不斷進行工作反思，找出問題。任何管理都是圍繞問題而展開的，執行力不強的表現是問題沒有得到有效解決。解決問題是提高執行力的目的，而發現問題則是提高執行力的路徑[6]。發現問題是解決問題的邏輯起點，也是解決問題的前提和動力。影響學校執行力提高的因素比較多，既有顯性的，又有隱性的;既有“硬”件方面的，又有“軟”件方面的。無論是哪個方面的問題，若不解決，勢必會制約執行力，形成內部治理結構完善的障礙。為了提高執行力，必須定期對教育教學的各個方面進行診斷，找出存在的不足，采取相應的對策予以解決。

參 考 文 獻

[1]劉愛生.美國大學共同治理的思想內涵[J].比較教育研究，2012（1）：13-15.

[2]曹雪明.關于高等職業院校治理結構的思考[J].中國職業技術教育，2013（16）：88-90.

[3]雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究[J].職教通訊，2013（10）：33-37.

[4]董仁忠.高職院校治理結構研究[J].教育發展研究，2011（7）：57-75.

[5]奧雷·尤里斯.最佳管理方法精選[M].上海：上海人民出版社，1989：9 .

[6]彼得·圣吉.第五項修煉[M].北京：中信出版社，2009：10.