海南省旅游業持續健康發展法治思考

□文/吳 睿 吳壽平

（1.海南醫學院管理學院 海南·海口；2.南寧市社會科學院 廣西·南寧）

一、前言

2009年12月，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》正式印發，中央把建設海南國際旅游島上升為國家發展戰略，為海南發展提供了新的歷史機遇。目前，海南省國際旅游島建設已經進入快車道，進一步解放思想、攻堅克難，創新實干，為海南科學發展、綠色崛起注入新的強大動力，不僅僅需要干部群眾拿出更大的智慧和勇氣甩開膀子干，更需要公平公正、安定有序的經濟社會發展環境做保障。

黨的十八大把“法治”作為社會主義核心價值觀的一大要素，十八屆三中全會把“建設法治中國”確立為發展社會主義民主政治的改革方向和工作方向，十八屆四中全會更是首次提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，將“依法治國”作為國家政治體制改革的重要部分。旅游業的快速發展，需要良好的法治環境保障，而旅游立法是中國“依法治國”法制建設領域的重要組成部分。因此，海南省如何踐行依法治國、法治興旅成為破解發展困境和持續健康快速發展的必選之路。

二、海南省旅游業持續健康發展面臨的困境

（一）旅游市場亂象叢生，負面新聞漫天飛。在2012年三亞“宰客事件”發生后，央視近日又曝光了三亞的宰客事件：比如買了25 斤水果少4 斤，兩瓶蘭花精油總共花費1，204 元，導游拿到的回扣高達60%，項目380 元的潛水，導游的返傭金額為270 元，在國家3A 旅游景點三亞市首創奧特萊斯商場（實為萬寧），導游的返傭比例同樣高達45%等等。這些新聞反映出了海南省旅游市場亂象叢生，也對海南省旅游業的可持續健康發展都提出了嚴酷的挑戰與威脅。

央視、曝光、三亞、旅游、宰客，這五個詞均為網絡輿情熱點詞匯。百度搜索“海南宰客事件”，找到相關結果約907，000 個，可想而知，報道在互聯網上引起的驚濤駭浪。長沙晚報、三晉都市報等國內諸多媒體的評論直截了當的指出，層出不窮的宰客新聞表明，三亞并沒有配套與之對稱的行政監管體系。今年十一長假前，三亞市物價局表示為嚴防欺客宰客，將每天巡查海鮮餐飲市場，但游客仍免不了受宰，這說明‘嚴厲整治’只有‘表面文章’，卻沒有取得實質性的效果。斬不斷的‘宰客鏈’背后，是旅游管理部門的空喊口號、光說不練。俗語說：“金杯銀杯不如群眾口碑”，經過央視的幾次曝光，海南省旅游業的口碑急劇下滑，可持續快速健康發展之路也是困難重重。

（二）法律法規制定欠缺，無法可依維權艱難。作為“朝陽產業”的旅游業對于拉動經濟增長、調整產業結構、增加社會就業、擴大市場需求、改善投資環境、推動社會文化事業等方面都具有極為重要作用，但是以旅游業法制為基礎的旅游法制建設一直相對滯后，極度影響我國及各省（市、區）旅游業的可持續健康發展。并且現在我國的旅游法是單項法律的滯后和空缺、地方旅游立法的混亂，致使對游客權益無法提供有效的保護。我國旅游業發展三十多年，一直停留在行政監管和專業技術性質的標準監管層面上，并且監管范圍也只限于旅行社、導游人員和團隊旅游。而對于旅游相關從業行為，旅游監管無法可依，旅游部門協調相關執法部門監管的難度又很大。由此就導致了旅游市場秩序長期失范，一些老大難問題難以得到根本解決。

市場經濟的發展推動法治的興盛，法治的實現又維護經濟的平穩發展，法律作為“看得見的手”越來越能在產業發展中發揮積極作用已然成為共識。只有建立健全旅游的法律法規體系，才能夠更好的規范旅游業市場和推動旅游業可持續健康發展。1995年6月頒布《海南省旅游業管理條例》，開啟了我國地方旅游法規的管理，而目前的《旅游法》在經過多年的醞釀后，還是存在拘束于旅游行業本身的行為規范，拘謹于“小旅游”的行業監管，還有許多方面尚未有明確的法律法規明文規定，比如旅游客運、景區周邊社會治安、衛生環境以及商鋪經營，非法從事旅游經營、服務不規范和服務質量低下等諸多問題。此外，對旅客和消費者的法律保護還存在缺失，致使旅客和消費者的維權道路困難重重。

（三）有法可依，卻執法無人。即使有相關的法律法規明文規范相關旅游從業者的行為，因為旅游監管執法人員的缺少，導致形成了有法可依，但執法無法的困境。目前，我國旅游監管最大的問題是沒有手段，缺乏人員。每年近30 億游客的旅游大市場，旅游監管執法人員只有4，000 多人，這在任何一個國家都是難以想象的，也是與一個世界旅游大國的經濟社會發展水平、旅游產業和旅游市場規模不相稱的。此外，旅游車輛、旅游餐館、旅游購物店、旅游安全、旅游區周邊環境和秩序的監管主體交叉，形成責任相互推諉，監管互不執行的困境。因此，旅游市場需要通過旅游立法來建立一支與我國特別是海南旅游市場規模相適應的旅游執法監管隊伍。

（四）利益驅使不法行為，監管缺失助長惡習。為了吸引游客，旅行社較早便發明了“零負團費”，由此也形成了導游、景區、購物點、海鮮排擋拿回扣、集體宰客的“利益鏈”，這也是三亞宰客事件無法徹底根治的主要原因。即使在海南宣布建設國際旅游島，希望成為國內外優秀的旅游勝地以后，根深蒂固的利益鏈依然存在，并且近年來，宰客事件的頻繁爆出，極度影響了海南旅游業的可持續健康發展。另外，不少急功近利的商家目光短淺，只求暫時的暴利，并未從長遠或全局利益考慮，不顧誠信，自私自利，在游客身上賺取“黑心錢”，極大的影響了海南旅游業的形象，以及降低了海南旅游的吸引力，致使海南逐漸偏離高品質的國際海濱度假勝地。這些旅游市場中的不法行為的出現，很大程度使海南缺乏對相關旅游市場（海鮮市場、出租車、景點附屬產品及周邊商場）進行有效的監管，從而助長了這些惡習的常年存在并越發擴大。

三、海南省旅游業持續健康發展的法治路徑

（一）法治政府，依法行政。在國際旅游島建設的進程中，政府始終處于發動者和領導者的地位，其轉變政府行為方式，依法行政，打造陽光、誠信、法治政府的目標就是成為建設國際旅游島的國家戰略的重要內容。政府必須是服務型政府，而服務型政府必須是法治政府。因此，海南省要想實現旅游業可持續健康快速發展，就必須要強化法治意識、服務意識，旅游業是一個服務性的行業，沒有強烈的服務意識和規范性的行政執法，是難以推動旅游業持續健康發展，更別說建設好國際旅游島。另外，還需要依法及時化解旅客與旅游相關從業人員的矛盾與糾紛，要依照法律法規來解決問題，及時有效的保障旅客及從業人員的合理權益。此外，政府應該起到帶頭作用，嚴格執法，加大執法力度，甚至采取交叉執法，斬斷非法的利益鏈條。唯有對導游、景區、購物點、海鮮排擋拿回扣、集體宰客的利益鏈進行一一擊破，并且對利益進行合理的重新分配，才能從根本上解決海南宰客事件的再度發生，重新改善海南度假勝地的象形。公安、交通、旅游、工商、衛生、食品藥品監督、質量技術監督、城管等主要行政執法部門要依法行政，提高執法素養，模范遵守法律，杜絕“吃拿卡要”等腐敗現象。最后，各執法部門還有加強協作，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

（二）依法治旅，法治興旅。旅游要發展，法制先行，法制手段是為旅游業法制保駕護航。因此，海南省要實現旅游業的可持續健康快速發展，必須以“依法治旅、法治興旅”的理念來發展旅游業，并且依法治旅、法治興旅一定要落實實處，努力提高旅游監管法治化水平。2013年10月1日，期盼已久的《旅游法》頒布并實施，以人為本的保護旅游者的合法權益，同時也為旅游的法治化監管提供法律依據和良好條件。可以借助《旅游法》制定和頒布為契機，開創旅游法治化監管的新局面，為海南省旅游業持續健康、又好又快發展創造更好的環境。并且結合海南省實際，將《旅游法》、《消費者權益保護法》等法律與旅游城市的實情結合在一起，提高立法質量，完善法制大環境。

另外。組建專業旅游監管執法隊伍，只有有法可依，又執法有人的情況下，才能夠實現依法治國、依法治旅、法治興旅。因此，在每個景區及周邊商場都需要安排專業的旅游監管執法人員進行巡視（按照景區的規模及旅游人數安排5～50 人的監管執法人員，這些人員初步可以由公安、交通、旅游、工商、衛生、食品藥品監督、城管等人員抽調構成，逐步成立一個專門的旅游監管部門），及時合法的制止非法行為，給旅客提供舒心的旅游環境。

（三）立足本土，結合國際。旅游業已不是封閉的各自為政現象，也不是某一個國家和某一個地區的個別態勢，而是一個開放式、國際性的以人為本的大旅游，因此必須在參照國際旅游業的公約和慣例的同時，構建、實施適應21 世紀國際格局需要的旅游法律法規體系。即旅游業的本土化與國際化、現代化是必然發展趨勢，而海南省在提出構建國際旅游島的同時，就意味著海南旅游業走本土化與國際化結合道路，必須遵循統一性與二元性，即在參照國際旅游業的相關公約和慣例的同時，立足本土實情構建旅游法律規范體系。

總之，要實現海南省旅游業可持續健康發展，不僅要達到“人與自然和諧、人與人和諧”的精神，而且還需要相關法律法規對旅游業從業人員、旅游者等相關權責作出明確規定，這是法治的基礎。海南省經過了20 多年翻天覆地變化，現立于與國際接軌的列車上，只有建立健全法治環境建設，才能加快推進海南國際旅游島的管理合理、服務優質、景區優美、投資貿易自由化的國際旅游島，才能成為綠色開放、文明和諧、具有海南獨特文化魅力的活力型國際旅游島。

［1］正言. 國際旅游島建設需要法治保障［N］. 海南日報，2013.12.11.

［2］宋強.我國構建旅游法治環境的現狀、問題與對策分析［J］.法治研究，2013.6.

［3］曹雯. 對中國旅游立法模式的研究［J］. 經濟研究導刊，2013.7.