區域發展的國際經驗及其借鑒意義

□文/陳 飛

（新疆財經大學公共經濟與管理學院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

區域發展不平衡問題，并不是我國所獨有的國情。在世界上其他的一些國家，也存在著地區之間經濟發展水平不統一、區域差距明顯的狀況。國外的區域經濟發展研究和理論以及實踐都不乏成功的先例。“他山之石，可以攻玉”，借鑒國外成熟的區域政策對我國當前的區域規劃和區域發展戰略有著重要的現實意義。

二、國外區域發展比較

最早提出區域經濟政策并實施的是英國政府。早在20 世紀20年代，英國政府就認識到了區域發展水平的不均衡所帶來的社會問題，于20 世紀20年代末，開始著手制定了一系列的區域發展政策。英國之后，美國、德國、日本等國也加快了制定區域發展規劃，促進落后地區快速發展。在20 世紀末，基本完成了均衡區域差距的任務。

（一）美國的發展經驗。美國的國土面積約為937 萬平方公里，幅員遼闊，地理地貌、自然氣候差異明顯。早期的資本主義登陸北美大陸是在大西洋一側，也就是美國的東海岸，主要是在波士頓、紐約一帶。美國的東北部由于先天的優勢，經濟發展起步早，發展水平比較高，至今仍是美國經濟的中心地。而廣大的西部地區，在美國的建國初期，實際上是一片荒漠地區。美國中部的沙漠和嚴重的交通閉塞，使得在這一時期美國東部和西部之間的聯系非常少，東、西的發展差距也就越來越大。19 世紀下半葉，美國南北戰爭的爆發，以代表新興資產階級的北方獲勝而告終，此時的美國，北方無論是政治上還是經濟上都優于南部地區。至此，總體上美國的經濟重心位于經濟發達的東北部和五大湖區，地域廣大的西部和南部地區處于落后地位。

很快，美國政府就意識到區域發展不平衡所帶來的問題，為了緩解地區之間的發展不平衡，美國政府開始實施區域發展政策，大力開發后進地區。這些政策措施主要有：

1、建立直屬于總統府的中央聯邦開發機構，協調中央與州之間的關系。聯邦政府制定政策，建立中央結構，提高政策的執行行政級別，統一實施各州之間的政策實施。制定多種財政補貼和法案，提供最大范圍和深度的政策支持，提供完善落后地區的公共服務體系，逐步縮小在基本公共服務上落后地區與發達地區的差距。此外，通過立法的形式，確保中央開發機構的行政地位，確保落后地區享受優惠政策的法律地位，在法律層面給予國家宏觀政策的地位。保證政策的連續性和穩定性，使落后地區能夠獲得持續的支持。

2、通過稅制差別和轉移支付制度，支持后進地區的發展。通過財稅制度，對不同地區實行不同的稅制。對北部發達地區多征稅，把增量部分通過轉移支付制度轉給落后的地區；對落后地區，則是少征稅，更多地將稅收留在落后地區。通過稅收制度“四兩撥千斤”的作用，培育落后地區的自我造血能力和良性循環發展機制。隨著落后地區經濟的不斷發展，這一總體趨勢到20 世紀90年代才有所調整，減小了南北稅負差異。

除了稅收制度，聯邦政府還通過大量的轉移支付對于后進地區予以支持。在第二次世界大戰中，美國政府通過大量的軍事撥款和軍事項目的建設，支持西部沿海一帶制造業的發展。到目前為止，美國很多的尖端軍事裝備制造業、軍事基地、航空航天中心等大多位于西部地區和南部地區。

3、建立國家級的經濟開發區。在國家層面，有計劃地劃定功能清晰的經濟開發區，打破地方行政壟斷和地方保護主義，消除了各地方之間的隔閡，實現跨行政區域開發工作的協調進行。

4、對基礎設施和公共設施的大力投資。通過修建鐵路和覆蓋全國的公路網，使發達地區和落后地區的交流更加頻繁和便捷。隨著航空客運的大力發展，東部和西部地區在地理上的距離被進一步縮小。要素的便捷流動，人才的大規模交流，很好地促進了西部地區的跨越式發展。在基礎設施建設方面特別值得一提的是，美國政府很重視信息網絡建設，使各地區均能享受全國乃至全球的經濟、科技等信息，為一些落后地區和老工業基地及時掌握市場、科技信息、發展高新技術產業而后來居上創造了條件。

（二）德國的經驗。德國原本并不存在特別大的地區間經濟發展水平的差異。但在經歷了兩次世界大戰之后，德國已經是一片廢墟，在經過戰后最初幾年的恢復之后，原有的比較均衡的發展水平和經濟結構被打破，主要形成了北部老工業區、東部邊境區、中部農村地區等落后地區。為了緩解地區之間的差異，德國政府開始著手制定區域政策。德國的區域政策發展和政策目標變化主要經歷了以下四個階段：

①1951～1958年消除戰爭損失與促進東部邊境地區的發展；

②1959～1968年促進結構薄弱地區包括農村中心地和北方經濟蕭條的老工業區的增長潛能；

③1969～1989年以“改善區域經濟結構”共同任務為工具，促進區域協調發展；

④1990年至今，東、西德統一后，東部成為統一后的嚴重落后地區，促進重點即轉向東部地區，同時兼顧西部地區的協調發展。

在具體的政策制定上，德國的做法主要有：

1、劃定聯邦和州聯合管理的促進地區，統一協調聯邦和州之間的責任、事權。為履行既定的實現區域協調發展的任務，聯邦和州制定一項共同的框架計劃。該計劃每四年制定一次，在全聯邦范圍內按照統一的標準劃分促進地區；確定促進目標；制定統一的促進規則以及統籌安排區域發展各項措施的實施等。

2、應用財政平衡政策及財政補貼，改善區域經濟結構。德國區域政策的核心內容之一，就是應用財政手段，通過實施財政收入平衡法及財政補貼促使國民經濟活動的空間均衡。德國政府允許各州之間的人均收入可以有10%的差距，超出全國平均水平的州，要撥出部分收入給低收入的州；低于全國平均水平的州有得到財政補貼的權力。

德國財政平衡包括兩個方面：一是橫向財政平衡，目標是使各州人均稅收平衡化，努力縮小各州之間的人均收入差距。主要是采取法人稅的分配、稅款轉移和聯邦特別撥款，促使各州人均稅收均等化。通過法人稅分配，可使財政弱州達到各州平均財力的92%；通過稅款轉移，可使窮州人均財政收入達到全國人均的95%；最后不足部分由聯邦財政提供，稱為特別撥款；二是縱向財政平衡，指州與鄉鎮之間的財政平衡，做法與橫向財政平衡類似。

3、扶持中小企業，提升中小企業的活動和競爭能力。在德國，中小企業被稱為經濟的脊梁，在經濟中扮演著重要的角色。依據是中小企業創新能力強、對市場變化反應快、可以創造更多的工作崗位、保障社會穩定，推動經濟增長。但與大企業相比，中小企業面臨著更多的困難，如融資渠道窄，經營管理能力有限，市場信息不足等。

在共同任務框架內，德國特別重視中小企業尤其在其創業階段，對中小企業給予較大企業更多的補貼，采取咨詢、改善融資條件等措施加以扶持，對非投資性活動的促進也旨在加強中小企業的競爭能力，促進中小企業的健康發展。

（三）日本的經驗。二戰后，日本作為一個挑起侵略戰爭的戰敗國家，在戰爭經濟主導下的生產秩序和對外經濟貿易全面破壞，工業滑坡，糧食緊缺，600 多萬軍人復員和海外僑民歸國面臨著就業危機。因此，日本試圖加快開發那些國土資源利用潛力大的地區來解決上述問題，其結果自然也就緩解了地區發展差距擴大的問題。日本的區域規劃同德國的相似，也是分階段地制定和實施，大體上可以分為三個階段：第一階段：1960年，提出低度開發地區工業開發構想，鼓勵東京、大阪地區的工業企業遷往北海道、東北及日本海一側等落后地區；第二階段：1970年，調整發展戰略，把基礎設施、工業、環保、交通等因素糅合在一起綜合發展。在工業重新分配時，注重把高新技術產業設立在落后地區；第三階段：1980年至今，開發政策由單純重視生產向生產和生活并重轉變，提出“生活圈”概念。在具體的政策實施時，日本的做法主要有：

1、通過立法的形式，保障國家重大財政項目的可持續性。日本是一個法制完備的國家，先立法、計劃與立法相結合是日本開發落后地區的成功經驗之一。

2、公共財政金融支持與國家開發計劃。為落后地區開發發行特別公債。主要用于為落后地區籌建道路建設、漁港建設、住宅建設、醫療設施、老人兒童福利設施、通訊設施以及振興地方傳統產業所用資金。對落后地區的基礎設施、文教、醫療、福利設施加強投資，改善文化生活環境。

3、建立中央級別的協調管理部門，設立專門的行政管理機構。日本是政府干預型的市場經濟國家，在總理府內設立了三個開發廳-北海道開發廳、沖繩開發廳、國土開發廳。負責制定開發計劃、政策和措施，對開發工作給予行政上的指導。

4、突出地方特色，均衡各地公共服務。發展特色經濟，增強自我發展能力。日本根據落后地區的特點，在進行深入調查的基礎上，注重發揮地方優勢，為了振興落后地區教育，日本制定了《偏僻地區教育振興法》、《振興落后地區特別措施法》等法規，對教職員發放教育津貼，補助教育。

三、國外區域經濟發展經驗對我國的借鑒意義

國外的經驗對我國當前區域規劃有很好的參考意義，借鑒國外成功的經驗有助于我們盡快縮小東、西部之間的區域失衡狀況，有利于我國西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起區域規劃的順利實施。對我們的啟示主要有：

（一）統籌管理中央財政支出，助力各地區經濟發展。國外政府在解決區域發展不平衡問題時，通常都會設置一個專門的機構，以此來統一領導和協調地區的發展。在我國，各相關部門雖各有一定的資源，但卻沒有一個協調區域政策行動的機構。另外，區域的協調發展必須有法治保障和穩定的法制環境，政府必須提供有效的制度供應。但是，目前我國還沒有形成完善的區域政策制度基礎。雖有許多中央部門涉及地方的援助，但幾乎無一部門擁有立法意義上的區域政策資源。因此，在統籌區域協調發展，推進西部大開發和東北地區等老工業基地振興的過程中，我國應該設立國家級有權威的區域經濟領導機構，加強組織機構建設，并通過法律制度建設，明確界定中央政府和地方政府的權責范圍，保障國家關于區域協調發展的政策的出臺和順利實施。

（二）制定短期、中期、長期規劃，保證國家財政政策的有效性和穩定性。西部大開發是一個系統性工程，開發難度大，時間周期長，再加上我國經濟實力有限，因此西部大開發要根據國民經濟發展和西部客觀實際，因力、因地、因時制宜地制定分階段開發目標，適時轉換和扎實推進，注重開發的實效。

（三）完善中央財政轉移支付制度，靈活使用財政支出方式。很多國家政府對于本國不發達地區都采取了各種各樣的政策傾斜，體現了援助方式的靈活性和多樣性特點。但是，我國對不發達地區的援助絕大多數采取的是自主方式而非自動方式，而且除扶貧政策外尚缺少針對其他問題的政策。我們應該繼續完善區域經濟政策工具，并對區域政策工具靈活組合。筆者認為，可以以年度財政預算、五年計劃等方式，使政府投資的區域傾斜措施規范化、制度化；建立統一規范的財政轉移支付制度，增加對不發達地區的政府間的轉移支付補助；深化稅制改革，建立起具有區域調節功能的稅收體制，完善中央與地方分稅制，充分發揮稅收杠桿在統籌區域發展中的應有作用，設立國家區域共同發展基金，對問題區域實行支持性政策，等等。

（四）增加公共教育經費支出，為國家的開發戰略提供人力資源支撐。人力資源的開發既是區域經濟發展成敗的關鍵，也是區域經濟發展的根本動力。我們在統籌區域協調發展的過程中，一方面要樹立科學的人才觀，營造良好的人才環境，注重人力資本投資，實施靈活的人才約束和激勵機制；另一方面應通過東西部企業合作和引進外資等方式，實現勞動力的跨區域流動，吸引人才落戶西部。同時，實施職工培訓計劃，提高勞動者素質和技能。國外經驗告訴我們，借助高科技發展的浪潮，在有條件的地區興建科學技術中心，可以為不發達地區的經濟布局和發展構建新的增長極。西安、成都、蘭州、沈陽、武漢等科研院所、大專院校和大企業集結的省會、中心城市，要發揮其經濟基礎與投資環境較好，人力資源密集的優勢，使其成為高科技研究與生產的基地，依托科技進步，實現跳躍式發展。

［1］郭倩.我國區域經濟發展的財政政策研究——基于財政競爭視角［D］.云南財經大學，2013.6.

［2］張霄，劉京煥.地方政府財政競爭研究的新進展［J］.中南財經政法大學學報，2013.1.

［3］李博.深化財政體制改革為區域經濟發展保駕護航［J］.財經界（學術版），2014.20.

［4］向延平. 區域經濟發展的國際經驗及啟示［J］. 宏觀經濟管理，2013.4.