論行政行為檢察監督及其制度優勢*

唐 璨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

一、行政行為檢察監督的內涵及其制度判斷

理論上，與行政相關的檢察監督主要包括兩方面：一是檢察機關對行政訴訟活動的監督，二是檢察機關對行政活動的監督。前者即行政訴訟檢察監督，通常是指檢察機關以抗訴等方式對行政訴訟活動進行的法律監督，習慣上被稱為“行政檢察”，并與民事審判活動中的檢察監督一起被合稱為“民事行政檢察”。筆者認為，完整意義上的“行政檢察監督”，除了監督行政訴訟之外，還應當包括對行政活動的檢察監督。因此，將后者稱為行政行為檢察監督，特指檢察機關對于行政機關及其工作人員的行政行為進行的法律監督，是一種對行政的直接監督，“由檢察機關依職權對行政行為提出質疑，啟動糾正行政違法的法律程序，達到糾正行政違法的目的”［1］，從而，區別于行政訴訟檢察監督。

從制度層面來看，長期以來，涉及檢察機關對行政機關進行直接監督的規范依據不僅屈指可數，而且要么前景不再，要么不具有監督行政行為的實質效果。其一，1979年 《國務院關于勞動教養的補充規定》第5條規定，“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督?！钡@是對勞教執行機關而非勞教決定機關的監督，并且隨著勞教制度的廢止，這一領域的檢察監督已不復存在。其二，2001年7月，國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條規定，“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。”但這是作為行政案件在結案階段才進行的檢察監督，主要為后續的刑事司法活動奠定基礎。其三，2011年，最高法、最高檢印發的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第11條規定：“人民檢察院辦理行政申訴案件，發現行政機關有違反法律規定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關提出檢察建議，并將相關情況告知人民法院?！边@一規定將行政機關干擾審判的行為納入監督范圍，但這種監督仍然依附于行政訴訟程序，并不是直接針對行政程序中的行政主體進行的。上述對行政機關進行監督的三個方面均非典型意義的行政行為的環節。因此，我國尚未確立行政行為檢察監督的法律制度。我國《憲法》雖確立了檢察機關的法律監督機關的地位，但在具體制度安排和檢察實務中，檢察工作并不涉及對行政機關行使職權活動的監督，這種反差很大程度上架空了憲法的宣告。

黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”這一表述既是對檢察機關新的職責要求，拓展了行政檢察功能，也為檢察機關直接監督行政活動，確立行政行為檢察監督制度奠定了政治基礎。筆者認為，這一表述至少傳達了以下幾層意思。首先，對行政活動予以監督屬于檢察機關的職責，可以主動而為。第二，行政行為檢察監督的對象是行政職權行為。而行政職權行為既包括行政機關針對特定相對人作出的影響其權利義務的行為，也包括行政機關制發具有普遍約束力的規范的行為；既包括違法的作為，也包括不作為。第三，行政行為檢察監督不受行政行為既成性的限制。只要發現行政機關存在職權行為違法的情形，即應采取監督措施，既可以在行政過程中，也可以在行政行為作成后。第四，行政行為檢察監督職權表現為督促行政機關予以糾正。由于具有了這些基本特征，行政行為檢察監督將在加快建設法治政府進程中發揮獨特的制度優勢。

二、行政行為檢察監督有助于健全中國特色的法律監督體系

不少西方國家倡導以洛克、孟德斯鳩的分權理論奠基的“三權分立”模式，這一模式固然在立法、行政、司法之間建立了一定的平衡制約機制，但并不是適用于任何國家的政體模式，也不是通向法治國家的最優和唯一路徑。我國《憲法》確立的是人民代表大會制度，立法機關居主導和中心地位，而行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對其負責，受其監督。這是具有中國特色的政權組織形式，是中國共產黨開創的民主執政的方式，也是中國人民實現當家作主的道路選擇。

作為人民代表大會制度的重要組成部分，檢察制度也是一項中國特色極其鮮明的政治制度和憲法制度。檢察權是與行政權、審判權相并列的重要的國家權力，然而，具體法律制度對檢察權的配置明顯地與行政權、審判權的法律配置不對等。長期以來，檢察權的行使基本都是依附于法院的訴訟活動展開的，且多數與行政活動相脫節，法律監督的功能發揮有限。由此也導致有學者不斷對檢察機關的憲法定位質疑，理由之一就是檢察機關“在監督行政尤其是直接監督國家行政主體活動的合法性方面，并不是一個重要角色”。不僅如此，甚至還過分依賴訴訟制度的完善來發展檢察制度。實際上，應當立足于檢察制度的獨立價值，進一步豐富檢察權的法治內涵?！霸谛姓梢幏度照橥晟频慕裉欤瑱z察機關能夠在多大程度上保障和監督行政法治的實現，是衡量檢察機關法律監督屬性的重要標準?！保?］

就法律救濟體系而言，當然應以法院為中心進行建構，但是，對于法律監督體系而言，則不能倚重事后的救濟，而更應注重爭議前的防范。人民檢察院是《憲法》規定的國家法律監督機關。筆者認為，我國應當建立以檢察機關為中心的法律監督體系。為了實現《決定》所確立的“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，必須有嚴密的法治監督體系。行政內部監督、人大監督、司法監督、社會監督等傳統監督機制，應當與檢察監督共同形成合力，才有可能形成《決定》所要求的“科學有效的權力運行制約和監督體系”。確立行政行為檢察監督制度，是《憲法》實施的需要，將拓展行政檢察的視野，精準呼應檢察機關法律監督職能完善的需求，直接有助于健全中國特色的法律監督體系。

三、行政行為檢察監督能有效填補行政法制監督傳統機制的不足

第一，權力機關的監督雖然具有理論上的最高性和主動性，然而，會議式的工作機制使現實中人大難以對個案形成常規監督，而主要是對政府工作進行宏觀方面的監督，即便啟動了個案監督，通常也是社會影響大、矛盾發酵后的監督。而《憲法》明確規定的對政府不適當決定和命令（包括規范性文件在內）的撤銷權，也因缺乏實質備案審查而基本被束之高閣。人大對其產生的行政機關的監督主要是政治性的，對相關行政機關負責人的責任追究也主要是承擔政治責任的方式。權力機關具有多重職權，且這些職權均具有綜合性，不可能專司行政法制監督，因此，需要其產生的其他國家機關對行政機關形成不同角度、不同層面的約束。

第二，行政訴訟、行政復議等行政法制監督機制在我國運行了多年，對于救濟相對人權益、監督行政起到了積極作用，但是存在的問題也是明顯的。一是，行政復議、行政訴訟制度本身存在的問題影響了監督行政的效果。由于受案范圍的限制，大量行政活動引發的爭議不能夠納入復議和行政訴訟中解決。復議機關獨立性的缺失、行政訴訟管轄體制的先天不足等問題嚴重影響了行政裁判的公正性和行政相對人尋求法律救濟的積極性。七成以上的行政訴訟案件之前未曾經歷行政復議程序，而更多的行政爭議完全游離于復議、訴訟之外，成為陳年信訪事件，沉疴難愈。二是，行政復議、行政訴訟制度的救濟屬性決定了監督行政的被動性。理論上而言，行政復議和訴訟均采取“不告不理”的立案原則，而且，經過若干年的實踐，行政復議和行政訴訟的“化解爭議、救濟權益”的核心價值定位越來越清晰，因此兩者對行政都只能是消極監督。檢察監督則不然，作為國家法律監督機關，檢察院實施監督活動，既可以依據外界的舉報，亦可以主動而為，能夠改善消極監督主導的局面。三是，行政復議和行政訴訟對行政的監督必然是滯后的。復議和行政訴訟均是行政爭議形成后甚至嚴重激化后，被當事人選擇采取的救濟手段。如果說對行政起到監督的作用，也是事后的監督。而行政行為檢察監督強調對行政主體進行履職監督，且主要是事中的監督，通過對行政程序的適當介入，對行政機關及其工作人員形成有力的約束，能夠有效彌補行政法制監督體系事中監督的空白。

第三，我國行政訴訟檢察監督在形式和效果上的局限性已被充分印證。一是，“行政訴訟檢察監督作為一種以公權力監督公權力的制度安排，不僅應當包括檢察機關對訴訟結果的監督，而且應當包括檢察機關對訴訟過程的監督?！保?］然而，長期以來，我國檢察機關囿于《行政訴訟法》的規定，主要以按照審判監督程序提起抗訴的方式進行行政訴訟監督，即以抗訴方式監督審判結果，所謂的“行政訴訟檢察監督”遠未實現其完整意義。二是，即便行政訴訟檢察監督制度能夠獲得進一步完善，檢察機關通過在行政訴訟中監督法院的裁判也只能起到間接監督行政的效果。不可否認，行政訴訟檢察監督的直接對象是人民法院的裁判活動和結果，對行政活動的影響只能是間接的，效果也必然是有限的。

四、行政行為檢察監督有助于擺脫司法審判困局

首先，行政行為檢察監督能夠有效緩解行政審判機關的壓力。長期以來，我們都習慣于將監督行政、改善執法的重任交給行政訴訟制度與實踐，其實已使行政訴訟的理論發展和制度實踐不堪重負。

一方面，不少法院囿于編制問題，行政審判人員不足，“案多人少”的矛盾突出。行政案件中，被告的特殊性決定了包括調查取證等在內的審判工作開展難度大于其他類型案件。而大量未經復議處理的爭議直接進入司法程序，又讓法院往往沖在化解行政糾紛的最前線，而非法治的“最后防線”，嚴重消耗了司法資源，使本已超荷的審判任務變得更加沉重，辦案質量也難以保證。而行政行為檢察的事前監督，對行政機關及其工作人員的執法活動直接形成約束，可以預見建立行政行為檢察監督制度將大幅度提升依法行政水平，減少行政違法現象和行政爭議的出現和激化，切實為行政訴訟減負。另一方面，由于行政強制的混合執行模式，我國人民法院多年來承擔了大量的非訴執行工作。以2013年為例，全國法院受理一審行政案件約12.3萬件，而行政非訴執行卻收案約17萬件。（1）原本為了解除行政自我執行的弊病，卻將法院拉入了無法自拔的執行困境。非訴執行案件的重擔，令法院的改革躑躅難行，面對如何使法院回歸專司審判職責軌道的疑問，《決定》要求“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。筆者認為，在審執分離的改革中，檢察機關可以延續以往對非訴行政執行案件的監督，轉為對構建中的執行機關予以監督，同時也是對作為行政決定必然延伸的執行環節的監督，行政行為檢察監督將發揮其獨特作用。

其次，行政行為檢察監督有助于暢通行政執法和司法的程序銜接。深化行政執法體制改革、建設法治政府的同時，也要著眼于全局，打通行政執法環節和司法程序的制度壁壘。應當說，行政行為檢察監督以監督行政機關為宗旨，但是也產生了暢通行政執法與司法程序銜接的副產品。

一方面，我國刑事立案監督制度有局限性，長期以來，行政執法和刑事司法銜接機制不暢。因此，《決定》要求：“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。”如果檢察監督能夠前移至行政程序階段，便能對行政機關針對相對人涉嫌行政違法的活動的處理起到監督效果，對于后續可能轉入司法處理程序的情況而言，檢察機關可以提前掌握案件線索，從而督促行政機關依法處理，能夠“克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”。另一方面，依據現行《行政訴訟法》，檢察機關是在行政訴訟程序啟動之后才可能有限介入行政案件的司法環節，對于遇有起訴障礙的相對人“愛莫能助”。多年來，學界和實務界均有建議檢察機關對相對人提起行政訴訟予以支持的聲音。檢察機關若通過行政行為檢察監督對案件事實已有所了解，自然更便利其進行相關行政訴訟的支持起訴，對于行政訴訟檢察監督也有助益。因此，無論行政執法是向刑事司法轉化，還是引發行政訴訟，行政行為檢察監督均有助于這些不同法治環節間的銜接。

結 語

綜上所述，行政行為檢察監督既能夠從理論層面完善檢察權的內涵，又能夠使憲法宣告落實于制度層面；既能夠彌補現有具體制度供給的不足，又能完善中國特色的法律監督體系的宏觀架構。就加快建設法治政府的目標而言，在建立、完善其他法治因素的同時，行政行為檢察監督制度具有獨特的優勢，是一條值得探索和實踐的新路徑。當然，將行政行為檢察監督制度化，將是一個復雜的立法過程，既需要有系統思維，也需要精細設計。從世界范圍看，有關行政行為檢察監督在國外也有一些較為成熟的立法經驗可資借鑒。例如，俄羅斯的檢察監督就是包括執法監督在內的。（2）而當務之急是需要對由檢察機關履行行政行為檢察監督職責形成共識。

注釋：

（1）數據來源于最高人民法院網站：《2013年全國法院審理行政一審案件情況》，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-6584.html以及《2013年全國法院執行案件情況》，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-6585.html，最后訪問日期：2014年10月22日。

（2）根據2009年修正的《俄羅斯聯邦檢察院組織法》的規定，其執法監督的對象范圍廣泛，其中就包括俄羅斯聯邦領域內聯邦各部、公務部門與其他聯邦執行權力機關、俄羅斯聯邦各主體國家權力執行機關、地方自治機關等及其公職人員；監督的活動不僅包括上述主體遵守聯邦憲法與執行法律的狀況，還包括上述機關頒布適用的法令合法性的情況。其檢察官在履行職責時享有的權限也很明確，包括（1）出示工作證件，可以無阻礙地進入上述機關的辦公場所與所屬區域，獲取上述機關的文件與資料，對與檢察院獲悉的違法事實信息相關的法律執行情況進行檢查；（2）可以要求上述機關領導或其他公職人員提供必要文件、材料、統計報表與其他資料；（3）可以指派專業人員查明存在的問題；（4）根據檢察院所獲資料與舉報材料，可以對上述機關下屬或監察機構的稽核活動進行檢查；（5）可以傳喚公職人員與公民對違法事由予以說明。參見《俄羅斯聯邦檢察院組織法》，趙路，譯．中國刑事法雜志，2010年第5期，第116頁。

［1］吳婷婷．我國行政檢察監督的制度構想［EB/OL］．（2014-03-10）［2014-10-22］http：//www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/EDJ/201403/t20140310_1343870.html．

［2］張步洪．行政檢察基本體系初論［J］．國家檢察官學院學報，2011，（2）：52．

［3］賈小剛，楊建順，邵世星，張步洪．行政訴訟法修改與行政檢察監督職能的完善．人民檢察，2013，（3）：45．