西部欠發達地區地方政府公共服務財政保障能力分析與評價——基于甘肅省2012年數據的實證研究

劉書明

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、引言

2012年7月國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確提出：“建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，切實提高各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務的保障能力”。提高地方政府公共服務財政保障能力，是目前國家公共服務體系建設的重要內容。從地方政府事權與支出責任而言，省級政府主要負責制定本地區基本公共服務標準和地方政策法規，提供涉及地方事權的基本公共服務，以及對市級和縣級政府提供的基本公共服務進行監督、考核與問責。市級和縣級政府具體負責本地基本公共服務的提供以及對基本公共服務機構的監督。從地方政府體系構成而言，市級政府是地方政府的中間層次，在省級政府和縣級政府之間具有重要作用。對市級政府公共服務財政保障能力的研究，就從總體上了解和把握地方政府公共服務財政保障能力狀況。對于西部經濟欠發達的地區而言，地域面積廣大，人口密度較小、交通條件落后，市級政府在提供轄區基本公共服務、協調縣域基本公共服務合作、監督縣級政府提供基本公共服務中具有重要作用，對于市級政府公共服務財政保障能力分析和評價，對于全面認識地方政府公共服務財政保障能力實際狀況，以及提高縣級財政公共服務財政保障能力具有重要作用。甘肅省地處祖國西部，是全國最為落后的地區之一，東西狹長，人口較多，社會事業發展嚴重滯后，是典型的西部經濟欠發達地區。本文基于甘肅省14市州2012年財政統計數據，對西部地方政府公共服務財政保障能力進行科學評價，以從總體上認識西部落后地區地方政府公共服務財政保障能力存在問題及可能的解決途徑。

二、評價指標與數據來源

公共服務財政保障能力是指地方政府為滿足居民多樣化的公共服務訴求，運用財政資源向轄區有效提供公共服務，促進地方經濟社會可持續發展時，所具有的基本的保障和支持能力。這種能力應從收入和支出兩個方面去衡量，從收入角度分析，反映了不同地方政府財政汲取能力、發展能力和控制能力，這是政府公共服務財政保障能力的物質基礎和前提條件；但是要將這種客觀可能性轉變為現實，將一定物質基礎供給出去，這種“能力”需要政府的財政支出來體現。因此，地方政府公共服務財政保障能力應是一個包括收入和支出兩方面的由多重指標構成的復雜體系，要對其做出客觀評價，需要在科學性和可操作性原則的指導下，建立完整的能夠反映地方公共服務財政保障能力狀況并具有統計意義的量化因子組成的指標體系。

根據地方政府間的事權與支出責任劃分，針對西部經濟欠發達地區的具體情況，將地方政府公共服務財政保障能力分為一般公共服務義務教育、醫療衛生、社會保障和就業等公共服務中最為核心的四個方面。衡量每個方面的財政保障能力時，既運用總量指標也充分考慮人均指標。總量指標可以從總體上反映不同地方經濟實力，這是決定地方財政實力的基礎；人均指標更能反映地方差異，可比性較強。

基于以上思路，在經過多次反復嘗試后構建了如下評估指標體系。該評估指標體系共由兩個指標層19個具體指標構成，其中，第一層指標，由一般公共服務財政保障能力、義務教育財政保障能力、醫療衛生財政保障能力、社會保障和就業財政保障能力等4個一級指標構成；第二層指標，由人均地區生產總值、人均公共財政預算收入和參加基本養老保險職工人數占總人數的比例等19個二級指標構成。在指標設計時既要保證評價結果的科學性，又要考慮數據的權威性與可獲得性，以保障評價結果的有效性和可靠性。

三、評價方法與結果

考慮到地方政府公共服務財政保障能力是由多個指標體系構成的多層評價體系，所以擬選擇主成分分析方法。

（一）主成分分析方法

主成分分析，指通過降維技術，將多個具有一定相關性的統計指標化為少數幾個綜合指標進行分析。即將一組給定的變量 X1，X2，X3，…，Xp，通過線性變換，轉換為一組不相關的變量 F1，F2，F3，…，Fk。在以上變換中，保持變量總的方差（變量X1，X2，…，Xk的方差之和）不變，同時 F1具有最大方差，成為第一主成分；F2具有次大方差，成為第二主成分。以此類推，原來的p個變量就可以轉化為k個主成分。概括而言，就是將原始變量的線性組合表示新的綜合變量，即F1=a11X11+a12X12+…+a1pXp+ε1。

（二）數據標準化處理

由于各項指標數據量綱不同，所以將原始數據進過標準化處理以消除量綱影響，具體處理方法如下：

其中，xij是第i樣本單位第j個指標的觀測值，分別是第j個變量的平均值和標準差。所用數據均來源于《甘肅發展年鑒·2012》和《國際、國內及甘肅省國民經濟主要指標排序·2013》。數據標準化處理利用SPSS19.0軟件來完成。

表1 西部欠發達地區地方政府公共服務財政保障能力評價指標體系

（三）評價步驟與過程

在數據標準化后，首先利用SPSS19.0軟件計算了全部19個指標的相關矩陣，發現大部分相關系數絕對值都在0.500及以上，同時對二級指標因子進行KMO和利特巴特球形檢驗，檢驗值分別如下：

表2 變量的KMO測度和Bartlett的檢驗結果

從表2可以看出，Bartlett球形檢驗的F值等于0.000，表明地方政府公共服務財政保障能力各項指標數據來自正態分布總體，可以進行因子分析。KMO取值為0.786，反映出政府公共服務財政保障能力評價數據之間的簡單相關系數與偏相關系數較大，該檢驗結果也說明可以進行因子分析。

對19個因子采用主成分分析方法，缺失值用數據的平均值代替再提取公因子，用Promax方法對公因子進行旋轉，使得因子結構更為簡單，以Anderson-Rubin法計算因子得分。按照特征根大于1.5的原則，選取主成分。總方差解釋表和旋轉后的因子提取結果見表3。從結果來看，前4個因子的特征值大于1.5，并且前4個因子解釋總方差的累計百分比為90.358%，故提取4個因子或主成分。

根據方差解釋表可以看出，經過主成分提取以后，可以確定提取4個主成分，分別用F1、F2、F3、F4表示。政府公共服務財政保障能力原始指標90%以上的信息被濃縮到這4個公因子中，說明政府公共服務財政保障能力評價指標是一個四維指標體系。旋轉后的因子載荷矩陣如表4所示。

通過二級指標因子載荷矩陣（表4）可以看出，各指標在公因子上的因子載荷均比較大，這說明指標所選取的19個二級指標的效度較高。在因子分析過程中，利用回歸法建立如下單因子函數關系：

表3 總方差解釋表

表4 因子載荷矩陣

根據以上得分函數，可以計算出各地區單因子得分，具體結果如表5所示。

表5 各地區因子得分計算結果

將旋轉后的特征值作為公因子權重，上式中4個公因子得分 F1、F2、F3、F4分別與旋轉后因子特征值乘積用 Z1、Z2、Z3、Z4表示，其中 Z1=ejF1，ej為旋轉后主成分特征值，可以計算出甘肅省14個市州政府公共服務財政保障能力得分，公式如下：Z*=8.023×F1+6.689×F2+2.898×F3+3.255×F4，即可以得到14個市州公共服務財政保障能力總分及排名。測算結果如表6所示。

（四）評價結果

根據表6評價結果和名次，可以將甘肅省14市州地方政府公共服務財政保障能力劃分為以下幾類。

第一類，地方政府公共服務財政保障能力最高（與本省14市州比較而言），即綜合因子得分Z≥10.000的地區，這類地區共有3個，依得分次序分別是蘭州（12.389）、天水（10.897）和慶陽（10.301）。其中蘭州的綜合因子得分為12.389，遠遠高于天水和慶陽，說明蘭州作為甘肅省省會城市總體經濟實力較強，地方政府財政實力也高于省內其余地區，財政預算收入與支出絕對數以及排名都在全省首位，其優勢是省內其他地方難以趕超的。天水是甘肅第二大城市，經濟基礎較好，特別是其相對完整的工業體系和現代高新產業園區是主要優勢，對于地方稅收具有較大貢獻，在一定程度上提高了政府公共服務財政保障能力。2012年天水市財政預算收入位居全省第4位，預算支出位居第2位。慶陽是甘肅重要的能源基地，近年來當地經濟發展較快，財政實力有了大幅度提升，地方政府公共服務財政保障能力也較高。2012年慶陽市財政預算收入位居全省第2位，預算支出位居第3位。

表6 各地區公共服務財政保障能力綜合評價結果及名次

表7 甘肅省14市州政府公共服務財政保障能力評價分類

第二類，地方政府公共服務財政保障能力較高，即綜合因子得分0≤Z<10.000的地區，這類地區共有4個，依得分次序分別是嘉峪關（7.49）、金昌（0.353）、定西（0.262）和隴南（0.247）。在這 4個地區中，嘉峪關的綜合因子得分為7.49，高于處于同一類型的金昌、定西和隴南。嘉峪關是甘肅省省轄市，是甘肅省14市州中人口最少的城市，城市化率位居全省首位，農民人均純收入和城市居民人均可支配收入位居全省前列，經濟發展速度快，財政實力增長迅速，但是與全省其他地區相比，特別是從財政預算收入和支出綜合分析，總體實力居于中上水平。金昌是甘肅重要的有色金屬基地，當地發展主要依托金川公司，農業基礎相對薄弱，城鎮居民人均可支配收入位居全省前列，但是同嘉峪關一樣，從財政預算收入和支出總量綜合考慮，政府公共服務財政保障能力并不在全省最前面，處于中上水平。定西和隴南是甘肅省人口較多地區，其人口數量僅低于蘭州和天水，位居全省第3位和第4位，農業人口比例較高，城市化率為全省最低，分別為第13位和第14位，經濟發展落后，是甘肅重點扶貧地區。從財政預算收入看，分別位居全省第10位和第7位，但是財政預算支出位居全省第4和第5位。綜合分析兩地政府公共服務財政保障能力居于全省中間水平，而非最低地區，主要在于政府預算支出能力較高。

第三類，地方政府公共服務財政保障能力較低，即綜合因子得分-10≤Z<0的地區，這類地區共有6個，依得分次序分別是平涼（-0.524）、臨夏（-0.725）、白銀（-2.914）、張掖（-6.082）、武威（-7.628）、酒泉（-7.680）。這類地區占比最高，占全省14市州的近43%。這說明從總體來看，甘肅省作為西部經濟欠發達省份，地方政府公共服務財政保障能力較低。2012年平涼、臨夏、白銀、張掖、武威和酒泉的財政預算收入分別位居全省第5位、13位、3位、12位、8位、6位，而預算支出分別位居全省的第7位、6位、9位、12位、8位、11位。相對而言，白銀、張掖、武威和酒泉經濟條件較好，平涼和臨夏經濟發展較為落后，特別是臨夏發展滯后。但從政府公共服務財政保障能力，特別是從收入和支出綜合權衡，臨夏州的得分反而高。主要是因為盡管本級財政收入較低，但是在中央對民族地區專項轉移支付等扶持下，大口徑財政收入是比較高的，而其財政支出位于全省中間水平，因而出現政府公共服務財政保障能力高于其他地區的現象。因為政府的公共服務財政保障能力不僅在于政府財政收入，還要重點分析支出水平，前者是基礎，后者則是這種能力的真正體現。

第四類，地方政府公共服務財政保障能力最低，即綜合因子得分Z<-10，這類地區數量較少，僅為甘南州1個，其綜合因子得分僅為-16.371，為14市州中最低水平。甘南州是全國14個藏族自治州之一，也是全國主要藏區之一，自然條件嚴酷，經濟發展嚴重滯后，政府財力嚴重不足，地方政府公共服務財政保障能力水平最低。無論是財政預算收入，還是預算支出都處于全省最低水平，應是中央和省級政府重點扶持的地區之一。

四、結論與啟示

本文構建了地方政府公共服務財政保障能力評價指標體系，基于甘肅省2012年14市州的統計數據，利用主成分分析方法，對西部經濟欠發達省份地方政府公共服務財政保障能力進行了科學評價，得到以下重要結論：

第一，地方經濟總體發展水平與政府公共服務財政保障能力正相關。西部省份經濟總體落后，政府公共服務財政保障能力總體較低。即使在同一省區，多數市州地方政府公共服務財政保障能力都比較低。

第二，財政收入水平越高并不必然意味著政府公共服務財政保障能力越高。公共服務財政保障能力作為政府供給公共服務中汲取和利用財政資源的能力，不僅取決于政府的財政收入能力，同時取決于政府財政支出能力。財政收入能力是保障能力的基礎，公共服務財政支出能力則直接體現出不同政府財政對于公共服務的現實的支持和保障能力。特別是財政支出領域的選擇對于公共服務財政保障能力具有重要影響。

第三，財政支出結構對于政府公共服務財政保障能力具有重要影響。政府財政支出能力對于公共服務保障能力具有影響，這種支出主要指的市公共領域的支出，不論是總量提升還是結構優化都對政府公共服務財政保障能力具有重要影響。在總量既定的前提下，結構的優化就顯得更為重要。

根據本文的研究結論，可以得出的重要啟示在于，西部地區經濟總體落后，應加快自身發展以夯實政府財政實力基礎。應認識到提高政府公共服務財政保障能力不僅在于提高政府的財政收入水平，更為重要的在于調整和優化政府財政支出結構，正確處理好生產性投資和非生產性投資。在非生產性投資領域中，要處理好一般公共服務與教育、醫療衛生、社會保障和就業等專項公共領域投資的比例關系。在提升總量的同時，以結構調整和優化來持續提高地方政府公共服務財政保障能力。

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