地方財力與地方稅體系的相關度分析——以天津為例

高麗麗

（天津市財政科學研究所，天津 300040）

隨著經濟社會的快速發展，民眾對政府公共服務的需求也越來越大。作為滿足社會公共服務需要的物質支撐，地方財力保障如何就變得日益重要和緊迫。而在財力保障機制建設過程中，地方稅體系的構建又是至關重要的一環。本文以天津市為例，對地方財力與地方稅體系的相關度進行了深入的剖析，并以新一輪稅改為契機，針對完善地方財力保障機制提出了針對性的對策建議。

一、天津市地方財力與地方稅收入增長的對比分析

（一）地方財力現狀特點

1.非稅收入（含政府性基金）快速增長，拉動財政收入增長作用不斷增強。2008年-2013年天津市非稅收入和政府性基金收入總量規模不斷擴大，其占全口徑財政收入的比重逐年攀升，2013年達到26.3%，比2008年上升了13個百分點。從增量看，兩項指標年均增速分別達到35%和24%，增勢強勁，比全口徑財政收入（15%）、地稅收入（16%）分別高出20和8個百分點。而地方一般預算收入雖然增勢高于全口徑財政收入（6%），所占比重2013年比2008年上升了近10個百分點，但稅收收入的年均增速不高，低于全口徑財政收入和地方一般預算收入1和5個百分點（見圖1）。這說明地方稅收收入對財政收入的貢獻率降低，非稅收入已成為天津市財力增長的重要拉動力。

2.地方稅收收入規模相對不足，與地方相對應的事權財力不匹配。從地方稅收收入占全部稅收收入的比重看，2008年的48.2%到2013年48.8%，呈基本持平態勢，而地方稅收收入占地方財政收入比重卻逐年下降，從2008年的80.9%到2013年的63.0%，下降了18個百分點，呈現出地方稅對地方財政收入的貢獻急劇下滑，結構性矛盾凸顯。從事權與財力的匹配度看，雖然近年來地方財政自給率平均為79%，并呈現微弱上升趨勢，但地方稅收收入占地方一般預算支出比重平均達到55.6%，除2013年外呈現逐年下降的趨勢，從2008年的62.9%到2013年的52.3%，下降了近11個百分點（見圖2）。這顯示出地方稅收收入對地方財政支出的支撐能力逐步下降，并且“十二五”期間，天津市在逐步實現不同區域基本公共服務均等化，不斷完善社會保障體系，地方基礎建設及教育等公共物品方面的支出加劇，而地方稅收入相對于地方事權財力的不平衡更為突出。

圖1 2008年—2013年天津市全口徑財政收入對比

圖2 2008年—2013年地方財政自給能力對比

3.地方稅收收入主體稅種的支撐力大幅降低，地方小稅種呈現發展潛力。我國地方稅稅種數量繁多，1994年分稅制改革后的地方稅仍有14個稅種，除營業稅、企業所得稅、個人所得稅、城建稅、資源稅等稅種外，大多是一些稅源分散、收入不穩定、征管難度大、收入規模小的小稅種。而真正調節范圍廣、調節力度大、收入規模穩定且起支柱作用的稅種只有營業稅和所得稅，影響了稅收功能的發揮和地方財政收入的穩定性。如圖3所示，天津市以增值稅、營業稅、所得稅等為主體稅種，所占比重70%左右，其中營業稅高達32%，成為重中之重。從發展趨勢看，2013年所占比重達到69.7%，比2008年下降8個百分點。隨著“營改增”改革的不斷推進，天津市主體稅種逐步弱化，均成為共享稅，而且除此之外的地方稅種雖然種類繁多，但規模較小，近期難以承擔地方主體稅種缺失形成的收入缺口。從增量看，除主稅種之外的地方小稅種增勢迅猛，年均增速達到21.9%，分別比稅收收入和主稅種收入高出6和8個百分點，其中城鎮土地使用稅、耕地占用稅、資源稅年均增速高達30%以上，主體稅種中只有營業稅達到15%以上的速度，顯示出地方小稅種的發展潛力。

圖3 2008年、2013年天津市地稅收入構成對比

4.地方稅權虛置，更多地表現為征管權和部分收益權。稅收管理權限包括稅收立法權、稅收法律法規的解釋權、稅目和稅率的調整權、稅收的加征和減免權等。從近20年的分稅制情況看，雖然明確了中央和地方兩套稅務機制，各司其職，但是幾乎所有的地方稅暫行條例和實施細則都是由中央統一制定的，地方政府只制定一些稅收征收辦法和補充措施。地方稅權更多地體現在征管權和部分收益權，地方政府不能因地制宜的開征或停征一些小稅種以滿足支出需要或達到調控經濟的目的，這樣不利于地方政府充分發揮地方稅制調節和配置本地資源的職能。

（二）地方稅與地方財力的關聯分析

綜上所述，通過對近期財政收入與地稅收入增長的總量、速度和結構分析，我們對天津市地方稅與財力的關聯度做以下判斷：

一是地方稅收入作為地方財力的主體，對財政收入的貢獻率降低，拉動力減弱，其地位和作用面臨嚴峻挑戰，結構性矛盾凸顯。二是地方稅收入規模不高，與地方政府相應的事權財力不相適應。三是地方稅的主體稅種缺失，地方稅收的征管權限縮小。隨著“營改增”的全面推開，營業稅的主體稅種地位將逐步喪失。而且“營改增”試點企業應納的營業稅改征增值稅，劃入國稅部門管理，“營改增”試點新開企業的企業所得稅的管理也劃歸國稅部門，地方稅收的征管職能也受到削弱。四是地方稅稅權配置的科學性不足，限制了地方政府通過稅收杠桿調節地方經濟發展的可作為空間。

由此可見，現行地方稅體系在新的歷史階段已對地方財力增長形成瓶頸，表現為：一是由于地方稅系的一些重要稅種主要在生產環節課征，促使地方政府不顧資源環境代價，極力追求工業企業規模的擴張，不利于經濟發展方式的轉變。二是由于營業稅收入的一半來自建筑業和銷售不動產業，房地產投資擴張和房價上漲會直接帶動稅收收入的增長，不利于房地產市場的良性發展。三是鑒于地方稅中多數稅種的納稅人主要是企業而非個人，地方政府更傾向于為企業提供服務和保護，不利于政府職能的轉變。四是由于地方稅收入規模不能充分滿足地方政府的財力需要，引發非稅收入、土地財政、地方債膨脹等問題，如天津市國有土地使用權出讓金2013年達到727億元，年均增長達到29.2%，不利于財政秩序的規范。并且這些矛盾與問題隨著“營改增”的全面推動愈發尖銳。

二、地方稅體系構建對地方財力的影響分析

（一）地方主體稅種選擇的測算

當前天津市地方稅以營業稅為主，但營業稅從長遠來看難以保持。而地方稅主體稅種的確立是地方稅體系構建的核心內容。一直以來，財產稅都被作為地方稅體系主體稅種的最佳選擇，而且具有歐美國家的實踐經驗。但現階段財產稅不具備成為地方稅主體稅種的能力，確立所得稅或增設銷售稅為地方稅主體稅種是目前理論界探討的課題，下面以天津市為例研究上述方案對地方財力的影響程度。

1.所得稅。我們以1995年—2013年天津市地方稅各稅種與天津市GDP進行相關性分析。從研究結果來看，所得稅與地方GDP呈顯著的正相關（企業所得稅和個人所得稅相關系數分別為0.9873和0.9710）。若將其作為地方主體稅種，優勢體現在：一是稅制完善。收入歸屬的調整不會增加納稅人的負擔，征管基礎扎實，征管配套改革完善，稅制穩定完善，易于推行。二是職責明確。統一歸于地方征管，有利于明晰征管職責和分工，減少征管成本。三是收入穩定。稅源充足穩定，稅基具有普遍性和地域性，收入規模大于營業稅規模，可基本彌補其缺口。以2013年天津市地方稅收收入為樣本，假設營業稅全部變為共享稅，天津市地方稅收收入將減少318.6億元，企業所得稅和個人所得稅收入劃歸地方后分別增加306億元和87.5億元，收支缺口彌補并超收75億元。并且所得稅對地方稅收的貢獻從20%到47%，上升了27%。

2.增設專屬于地方政府的主體稅種——銷售稅。以新開征的銷售稅為主體稅種，并適當降低增值稅稅率，提高增值稅地方分成比例。該方案長遠看稅源充沛，增長態勢良好，但啟動立法程序耗時較長，且在最終消費環節征稅，對征管技術和手段要求較高。銷售稅的稅基一般與社會消費品零售總額大致相當。隨著經濟的發展，消費的快速增長，銷售稅的成長性優勢明顯。我們對天津市1995年—2013年的社會消費品零售總額和GDP數據做一元回歸分析（數據表和回歸過程略），求得社會消費品零售總額與關系方程式為：Y=138.946+0.29702X，R2=0.997，說明兩個指標高度正相關關系。其中Y為社會消費品零售總額，X為GDP。方程中GDP的系數0.29702表示GDP的增長對社會消費品零售總額增長的影響程度，即GDP每增加1個單位，社會消費品零售總額應增長原GDP的0.2970。如果假定GDP以天津市“十二五”規劃擬定的年均12%速度增長，物價指數3%，按照上述方程計算，至2022年社會消費品零售總額的年均增長10%以上，成長預期較好。若以2013年天津市社會消費品零售總額4470.4億元，稅率5%計算，全市可征銷售稅223.5億元，比當期營業稅少201.3億元，減收47.4%。因此，雖然銷售稅有利于修正地方政府的執政理念，引導地方政府改善消費環境、提高公共服務水平，但單靠開征銷售稅不足以彌補收入缺口。根據總體稅負水平穩定的原則，應做好開征銷售稅的配套改革，即在收入規模測算基礎上，適當調低現行增值稅稅率，減輕增值稅稅負，使新開征的銷售稅稅負+調低后的增值稅稅負相當或略低于現行增值稅稅負+營業稅稅負；調整增值稅中央和地方分成比例，將目前的75∶25調整到65∶35左右。若增值稅（含營業稅）地方分成調整為35%，2013年天津市地方減收185.8億元，加上銷售稅收入，收入缺口彌補并超收38億元。增值稅（含營業稅）35%+銷售稅對地方稅收的貢獻率達到51.1%，比改革前（增值稅25%+營業稅）上升了1.4%。

（二）其他地方稅稅種的調整

1.整合優化稅種。整合房地產相關稅種。將現行與房地產有關的房產稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等稅費整合為房地產保有階段統一收取的房產稅；將城建稅改為獨立征收的稅種，將與城市建設相關的各類行政性收費（如堤圍防護費）并入該稅范疇，滿足城市建設維護的資金需求；擴大資源稅的征稅范圍，將水、土地、森林資源等列入其征管對象，并實行從價計征，并把車輛購置稅和資源稅全部劃為地方稅種。

2.進行“費改稅”。對于征收具有強制性、合理且有穩定收入來源的行政收費項目調整為稅收。將社會保險費和殘障保障金改為社會保障稅，并授權地方人大根據地方實際立法確定稅率。條件成熟時將排污費改為環境保護稅。將文化事業建設費、教育費附加和地方教育附加合并為文化教育稅。

若按上述方案進行調整，天津市地方財力不僅缺口彌補，而且將增長顯著。因此，“營改增”雖然解決了兩稅并行的重復征稅問題，從長遠看，對經濟活力具有刺激作用，對結構轉型具有推動作用，但對地方財力穩定性沖擊力較大，成為倒逼地方稅體系構建的推動力量。從影響地方財力的因素看，一是稅收制度是影響地方財力的主導性因素。稅收制度安排作為地方經濟增長、地方經濟結構兩個因素之外的因素，成為協調地方經濟與財政收入關系、實現財源穩定的主要路徑。它直接關系到地方政府對財源的汲取能力。而合理的稅制結構可以引導社會資源良性流動，推動產業結構升級，有助于實現地方財源的豐沛和穩定。二是地方財權是地方財力形成的核心基礎。目前實施的分稅制財政體制的核心在于地方稅體系和稅收分享機制，盡管目前改征增值稅后的收入劃歸地方政府，但從稅制看，地方自主財源受到沖擊，地方財政的穩定機制受到影響，在進一步優化“營改增”的基礎上，深化分稅制改革，為地方稅收尋求新的支撐點和著力點，提高地方政府在稅收分享中的占比，成為應對“營改增”改革對地方財力穩定性沖擊的最有效途徑。

三、以構建地方稅體系為契機，完善地方財力保障機制的對策建議

（一）明確構建地方稅體系的內涵，拓展保障地方財力的調控空間

新一輪稅改將構建地方稅體系作為今后一段時期的任務和責任，被賦予了新的內涵和意義。現階段，地方稅體系應體現以下幾方面：一是地方稅體系構建應與地方政府職能轉變相結合。借地方稅源結構的重塑，鼓勵地方政府刺激本地消費，開征銷售稅，將消費環節的稅收作為地方稅源，并允許自行決定其征稅比例，地方政府會加大地方基礎設施建設力度，并考慮減低地方稅水平，以獲取最高收益，從而推動地方政府職能的完善。二是地方稅體系構建應以保障地方財力需求為目標。隨著地方財權的逐步萎縮，地方本級收入越來越多地依賴土地等非稅收途徑，這不僅弱化了中央與地方的分稅體制，也使得稅收在收入體系中的地位和作用受到挑戰。應協調地方稅收和非稅收入的關系，不斷加強稅收的核心地位。努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，地方的合理收費也應借鑒國際經驗并結合地區情況走向規范化，將收入納入預算體系管理。同時關注地方財力需求的動態變化，并做出相應調整。三是地方稅體系構建應以促進發展為根本。現階段的地方稅體系構建最終應統一和服務于經濟社會發展的大目標，力求發揮稅制體系的最佳效益。

（二）優化與地方稅構建相關的制度，建立保障地方財力的統籌平衡

一是實現各級政府間事權、財權和財力的匹配。進一步明確各級政府事權的邊界，帶動財力重新配置，理順各級政府間職能的劃分。做到一級事權一級財力保障，使事權、財權、財力更加匹配。二是調整地方稅權。賦予地方政府適當的稅收權限。按照財權和事權相順應的原則，通過法律形式對地方稅權進行界定，并確保各級收入歸屬。確保地方稅由全國人大或人大常委會制定法律，并將地方稅法律在地方適用的解釋權授權給省級立法部門。賦予省級地方政府對地方主體稅種一定的管理權限，如稅率在一定區間內的調整權。對具有區域性特征的稅源，可以授權地方立法機關，根據經濟發展情況立法開征或停征。科學安排稅種分享比例，依據事權與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡更富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。三是理順政府間縱向和橫向的財力分配關系。在縱向上處理好一般性轉移支付和專項轉移支付的關系，以人均財力轉移支付為主線，科學設定縱向轉移標準化系數，縱向上大幅提高中央對地方的一般性財力轉移支付比重，大幅降低專項轉移支付比重。橫向上建立財力均衡機制，各級政府具有決定政府支出規模及支出方向的權利，且事權和財權、財力同步調整，實現“財隨事轉”。

（三）構建地方支柱稅種形成主體財源，打造保障地方財力的經濟基礎

一是確定地方稅收入規模。按照事權與財權基本匹配的原則框定地方財政的適當規模，從而確定地方稅收入的合理規模，為地方稅體系構建提供科學的需求依據。通過地方稅收入占稅收總額的比重、地方稅收入占地方財政收入的比重、地方稅收入占地方財政支出的比重等指標進行檢驗。二是選擇地方主體稅種。構建主體稅種作為地方稅體系的核心內容，應根據區域特點、地方政府財力需求、稅源分布、稅種設立等因素綜合考量，從規模上相當或接近于營業稅，并且具有地方性、穩定性、成長性、稅源基礎好等優勢。國際上，大多以財產稅、資源稅及行為稅為主。從我國看，鑒于財產稅體系尚未成熟，房產稅、資源稅等財產稅的試點仍處于摸索階段，而且其汲取能力有限，規模較小，現階段無力擔負主體稅源和收入支柱的重任。而前述以所得稅和新開征的銷售稅為主體稅種，并適當降低增值稅稅率，提高增值稅地方分成比例的方案成為適宜的選擇，對于解決“營改增”改革進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾具有一定意義。三是優化整合輔助稅種。單靠上述主體稅種對地方財力的支撐不足，可多稅輔助，通過改革和完善已有稅種（如房產稅、資源稅）以及開征新稅種或“費改稅”（社會保障稅、環境稅、教育稅）來填補缺位，把地方稅真正建立成一個集流轉稅、所得稅、財產稅和資源稅為一體，相對獨立的稅收體系。

（四）理順地方稅體系與稅收征管的關系，提升保障地方財力的管理效能

稅收制度的作用要通過稅收征管來實現。一是構建地方稅體系要與其征管水平相結合。制度的設計不僅要考慮目標意圖，而且要考慮征管條件是否能夠具備，因此，要以能夠最大限度實現稅制的本質意圖為出發點，根據稅收法定的原則，建立有法律制度體系保障的市場稅收環境，理順地方稅體系與稅收征管的關系，提高稅收征管水平。二是實現稅收管理的集約化。加速信息化手段的推行和人員執法水平的提升，強化科技興稅，通過計算機網絡互聯，實現國地稅信息共享、資源共用和政府經濟管理部門的信息互聯互通。隨著地方稅稅制改革的推進，地方各稅應統一由地稅局征管。將目前由社會保險經辦機構征收的社會保險費、由環境保護部門征收的環境保護費，在“費改稅”后，統一交由稅務機關征收，以利于政策統一，規范管理，逐步統一收縮征管機構，減少管理層次，推進稅收機構體制的扁平化，提高監控的范圍和時效，相對統一征管軟件，降低管理成本，提高管理效率，建立起具有一定規模、科學、高效、專業化和現代化相結合的地方稅征管體系。三是加強稅收隊伍的建設。在保持稅收隊伍穩定基礎上，不斷提升人員素質，以適應加速發展的經濟稅收管理要求，最大限度發揮隊伍優勢，保障地方稅體系的科學有效運行。

〔1〕 羅濤.構建我國地方稅制體系的路徑.稅務研究，2013.11.

〔2〕 郭慶旺，呂冰洋.地方稅建設論綱——兼論零售稅的開征.稅務研究，2013.11.

〔3〕 周克清，項梓鳴.關于我國地方稅系建設的若干思考.稅務研究，2013.11.

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〔6〕姜竹，馬文強.“營改增”對地方財政穩定性黨的而影響研究.財政與稅務，2013.12.

〔7〕 廈門市地稅局課題組.新一輪財稅改革與地方稅體系建設的復合構想.廈門特區稅務，2013.05.

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