政府購買：公共文化服務供給模式的現代轉向

李 山

（淮陰工學院，江蘇 223003）

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構建現代公共文化服務體系，需要鼓勵社會力量參與，引入市場競爭機制，經由合同、委托等方式，推動公共文化服務市場化與社會化發展。由此可見，我國公共文化服務供給模式將從政府行政性生產到政府購買供給的重大轉向，政府購買公共文化服務將成為我國構建現代公共文化服務體系的重要內容，成為公共文化服務供給的未來主導模式。

一、政府行政性生產：傳統公共文化服務供給模式

改革開放之前，政府是公共文化服務的唯一生產者與供給者，單向性地主導、壟斷公共文化服務的生產與供給，形成了“政府行政性生產”公共文化服務的供給模式。自改革開放之后，國家不斷放松社會規制下放權力，我國文化體制以及公共服務供給方式也在逐漸發生相應變遷。20世紀90年代以來，伴隨我國經濟體制市場化道路改革逐步深入，公共文化服務領域的“政府行政性生產”的供給模式才開始出現松解端倪。由于目前我國尚處于社會急劇轉型期，傳統計劃經濟的慣習以及某些舊體制殘留仍然存在廣泛影響，并頑固地發揮著負面效應，因而我國公共文化服務供給模式尚未發生根本性改變，政府依然主要通過行政機制壟斷公共文化服務的生產與供給。這種“政府行政性生產”的公共文化服務不適應我國經濟社會變革與發展的現實需求，阻滯現代公共文化服務體系構建的有效推進。

（一）阻礙政府文化職能轉變

“政府行政性生產”的公共文化服務供給模式是我國計劃經濟體制內在必然性的產物，是遵循行政統制邏輯的公共文化服務供給形態。在這種公共文化服務供給模式下，政府設立并統攝幾乎所有文化生產、服務與管理單位，主導著這些文化機構的日常運作過程，并在其中貫徹著行政權力邏輯與政治意識形態話語。政府事無巨細地管制一切社會文化事務，強力地滲透行政科層組織固有的官僚性惡習。政府成為公共文化服務供給的壟斷者，在這里，市場競爭機制無立錐之地，潛在文化社會力量無成長空間，民主文化實踐無存在縫隙。現代公共文化服務供給模式要求政府不再是“全能型”的“劃槳”政府而是“服務型”的“掌舵”政府，政府文化職責則應回歸到制度供給、市場監管與社會服務等宏觀領域?！罢姓陨a”的公共文化服務供給模式卻敵視市場競爭制與社會服務機制作用，拒斥文化社會力量參與公共文化服務供給，阻礙著政府文化職能轉變。

（二）制約文化社會力量發育

“政府行政性生產”的公共文化服務模式未能厘清文化管理體制，由于文化行政部門壟斷文化管理權以及公共事業單位壟斷公共文化服務供給，使得整個公共文化服務生產與供給完全行政化，廣泛存在著政事不分、政社不分與管辦不分的現象。政府壟斷公共文化服務供給，造成文化事業與文化產業界限不清與范圍不明，導致文化市場發育不成熟，無法形成文化社會力量成長所需要的市場化機制與外部環境。政府近乎獨占各種公共文化服務資源，傾向于將公共財政資金直接撥付給諸如文化館、劇院以及圖書館等體制內公共文化事業單位，從而阻斷文化社會力量發育所需要各種資源的機會，擠壓文化社會力量的發展空間，限制文化社會力量的發育成長；政府行政力量直接干預文化社會力量的日常運轉，使得文化社會力量過于行政化而變為政府的附屬部分，破壞文化社會力量自身發育成長所固有的內在邏輯，導致文化社會力量的行政依附性，限制文化社會力量的自主性、多樣性與獨立性?！罢姓陨a”的公共文化服務供給模式制約文化社會力量發育成長，導致文化社會力量的“侏儒化”，造成可供選擇的承擔供給公共文化服務的文化企業與文化社會組織相對匱乏或弱小，無法有效承接公共文化服務生產與供給，難以建立市場化與社會化格局。

（三）造成公共文化服務供給低效

“政府行政性生產的公共文化服務模式強調公共文化服務生產過程與供給配置的行政計劃性，行政機制取代市場機制與社會機制成為公共文化服務供給的主導邏輯，行政命令代替市場競爭與志愿服務成為公共文化服務供給的工作方式，官僚思維戰勝服務理念與利他意識成為公共文化服務供給的意識形態。由此可見，這種行政化的公共文化服務供給模式由于過度偏重自上而下的單向性行政機制，強調政府在公共文化服務供給中的壟斷性，無視文化市場力量與文化志愿力量在公共文化服務供給中的巨大潛力。這導致政府在公共文化服務供給中的“獨唱”，無法形成與市場、社會的“合唱”，結果造成公共文化服務供給總量不足與結構失衡。行政命令方式直接生產與供給公共文化服務，導致公共文化服務供給整體過程中的競爭機制闕如，缺失競爭機制的公共文化服務供給必然會出現動力不足、成本虛高、品質低劣等現象。同時，公共文化服務供給的行政化會使官僚思維席卷公共文化服務供給全過程，公共文化服務供給機構會基于自身利益考量，進行公共文化服務的選擇性供給；官僚們也會在外部“壓力型體制”下醉心于“形象工程”建設以獲取升遷的政績資本，最終導致成本沉積與資源浪費。

（四）導致公共文化服務供需脫節

在“政府行政性生產”的公共文化服務模式下，政府按照自己單方意志與價值偏好生產與供給公共文化服務，忽視公民在現代公共文化服務體系中的主體性地位與基本文化權利，武斷地掐斷公民公共文化需求的表達、選擇和評估渠道，造成政府供給的公共文化服務與公民的現實文化偏好出現一定的偏差，出現大量有文化需求卻無公共文化服務供給或有公共文化服務供給卻無文化需求的現象，更遑論滿足公民公共文化服務的多樣性。譬如某些地方政府在行政邏輯的思維模式下出于眼前利益或政績追求，無視公民真正公共文化服務需要，投入大量經費建設的公共文化設施被閑置荒廢或改作它用?？偟膩碇v，“目前我國公共文化建設發展還處在初級階段，公共文化服務供給總體上是一種政府導向模式，還沒有形成公民文化需求表達、選擇和評估的制度機制，政府供給與公民文化需求還有一定的差距?！雹賲畏剑骸段覈参幕招枨髮蜣D變研究》，《學?！?012年第6期，第57頁?！罢姓陨a”的公共文化服務供給模式沒有形成公民公共文化服務需求整合機制，無法回應滿足公民公共文化服務的多樣性與個性化訴求，導致公共文化服務供需脫節。

二、政府購買公共文化服務：公共文化服務供給模式的現代轉向

政府購買公共文化服務就是充分發揮市場機制與社會機制的運行紐帶作用，建立起政府與市場、社會間的良性伙伴合作關系，實現多中心合作供給公共文化服務，改善公共文化服務供給績效的集體行動。由此可見，政府應從公共文化服務的直接生產者角色淡出，不再是公共文化服務供給的壟斷者。在公共文化服務供給實踐中，應廣泛引入競爭機制，加強政府與市場、社會間的默契合作，多中心協同供給公共文化服務，提高綜合績效水平。就建構現代公共文化服務體系與改善公共文化服務供給而言，政府購買公共文化服務具有重要的實踐功能性。

（一）轉變政府文化職能

構建現代公共文化服務體系，建立公共文化服務供給有效模式，政府承擔著不可移易的義務，但是政府并不應是供給的壟斷者，公共文化服務的供給主體應該呈現多元化形態。政府在承擔起供給責任主體的同時，要深入推進自身文化職能創新，正確處理好政府與市場、社會間的互補關系，善于有效運用行政機制、市場機制與社會機制，建立起多中心供給公共文化服務的制度架構與運行機制，發揮市場競爭與社會服務在公共文化服務供給中的資源配置作用。政府工作重心落在公共文化服務供給的宏觀政策調控上，如此以來，政府就可以從大量“管不了、管不好”的日常具體瑣碎事務中擺脫出來，將公共文化服務供給的微觀業務交由市場與社會來協同供給。而政府購買公共文化服務就是政府與市場、社會協同合作，利用市場機制與社會機制供給公共文化服務的實踐形態。政府購買公共文化服務能夠有效推進公共服務的市場化與社會化改革之路，轉變政府文化職能，實現政府由無限責任轉向有限責任、經行政管理轉向公共管理以及從統制型管理轉向服務型治理。

（二）培育文化社會力量

文化社會力量是指政府公共文化服務組織以外的按照市場化邏輯與社會化邏輯運行的承擔公共文化服務職責的文化企業與從事公共文化活動的公益性文化社會團體。它既是公共文化服務供給的重要組織形態，也是政府購買公共文化服務的主要承接主體。在某種程度上，文化社會力量的發育程度與政府購買公共文化服務的成效呈現正相關關系，并起著相互加強的增量遞升作用。近些年來，雖然我國文化社會力量已取得初步發展，但是目前文化社會力量存在著規模偏小、管理滯后、專業性不足、可持續性弱等問題，處于一種發展不充分狀態。文化社會力量無力承接政府購買的公共文化服務生產，導致公共文化服務供給總量的嚴重不足與供給類型的過于單一，難以滿足廣大人民群眾的公共文化需求，更無法有效保障公民基本文化權利。政府購買公共文化服務可以促進政府文化職能轉變，開拓公共文化服務供給的市場化與社會化道路，創造文化社會力量健康成長所需要的良好環境，培育出大量能夠承接公共文化服務供給的文化社會力量。因此，政府購買公共文化服務可以營造出文化社會力量的發展空間、政策指導與資金支持，促進文化社會力量發育成長，形成公共文化服務供給的多元主體架構。

（三）提高公共文化服務供給績效

目前我國公共文化服務供給仍然主要由政府及其設立的事業單位經辦，存在著供給主體過于單一、機制趨于僵化，總量不足、成本過高與效率低下等問題。同時，公共文化服務體系建設的財政資金來源渠道過于單一化，政府獨自無力承擔日益增長的公共文化服務需求所需的巨大資金支出，造成資金投入嚴重不足，也帶來了供給結構方面的深度失衡。政府購買可以有效推動公共文化服務供給任務向市場領域與社會領域轉移，經由競爭機制與市場技術將文化企業以及文化社會組織等文化社會力量納入公共文化服務供給場域，形成多中心公共文化服務供給格局，極大提高公共文化服務供給效率和質量。譬如，可以通過“轉企改制”市場化改革，建立起獨立的企業法人治理結構，憑借市場化運作邏輯與企業化管理技術，依靠有效競爭機制降低生產成本，實現供給效率的最大化；也可以解除公共文化服務領域的政府管制，在生產與供給過程中引入多中心治理機制，形成文化企業、文化社會團體等多元供給主體間公平的競爭性合作格局，在治理機制的多中心互補合作下不斷提升供給質量。同時，政府購買公共文化服務也能夠利用公共財政資金的“撬動效應”引導社會資本參與到公共文化服務供給當中，拓寬公共文化服務體系建設資金的來源渠道，優化供給結構。

（四）滿足公民公共文化多樣化需求

文化需求是以人類實踐與人的存在為基礎，并受其決定或影響的以審美的美學形式而存在的精神層面的消費欲望。由于人類社會實踐具有高度復雜性與多樣性，人的存在方式也必然會呈現出多元性形態，所以人的文化需求本身也自然會具有層次性與多樣化。因此，多樣化實踐樣式與多元化生活方式必然會產生不同的文化需求，形成多樣化的文化需求。由此可見，在現實生活中，公共文化也必然存在多元化樣式，公民也必定會有著多樣化的公共文化需求。市場經濟體制改革釋放出我國生產力快速發展的巨大空間，物質文明建設取得歷史性成效，人們的社會生活方式日趨豐富化與多樣化，公民公共文化需求呈現出多層次性與多樣性的持續增長趨勢。同時，由于經濟能力、教育背景與個人偏好等差異因素的存在，不同群體，甚至不同個體，對于公共文化服務需求也存在不同偏好，因此公共文化服務供給的內容、方式與途徑需要與時俱進地改革創新，努力推進公共文化服務供給的豐富化與多樣化，滿足公民公共文化多樣化需求。如此以來，倘若僅僅依靠政府行政性生產單向供給公共文化服務已顯得力不從心，政府需要將公共文化服務領域向市場與社會開放，綜合運用市場與社會機制間接供給公共文化服務，實現公共文化服務供給總量的最大化與服務種類的多樣性，滿足公民多樣化需求。政府購買公共文化服務能夠創造廣大文化社會力量參與公共文化服務供給的條件，有效實現供給的多樣化，最大限度地滿足公民日益增長的個性化需求。

三、多中心競爭性合作：政府購買公共文化服務的內在邏輯

政府購買公共文化服務就是發揮競爭機制，運用政府購買的整合形式，建立起政府、文化企業與文化社會組織的伙伴合作關系，形成多中心協同供給公共文化服務格局。建構現代公共文化服務體系，需要不斷深化公共文化服務供給制度改革，保障多中心競爭性合作供給公共文化服務有效運作，使政府購買公共文化服務運轉起來。

（一）解除政府規制

政府購買公共文化服務是政府聯合文化企業以及文化社會組織等文化社會力量，運用市場化機制與社會化機制，實現多中心協同合作供給公共文化服務的集體行動。這種多中心競爭性合作供給公共文化服務要求各主體具備完成公共文化服務供給所需的獨立性制度資源，各自能夠充分運用競爭機制在公共文化服務供給中的基礎作用，平等、自由地采取協同合作的集體行動，完成各自在公共文化服務供給中應承擔的職責份額，形成公共文化服務供給的整體合力。這在一定程度上已經超出傳統的政府壟斷公共文化服務供給的“全能型”政府的范疇，需要政府解除各種獨占公共文化服務供給的約束性規制，下放公共文化服務供給的各項權力，實現權力的分散化與共享化，釋放文化社會力量發育成長空間，形成公共文化服務供給的多中心競爭性合作格局。只有通過解除政府規制，不斷下放權力，政府不再包攬公共文化服務直接生產，不再具體干預公共文化服務供給的微觀運行，政府才能在發揮宏觀政策引導職能的同時，運用市場機制與社會機制實現政府與文化企業、文化社會組織在公共文化服務供給當中的權力分享、責任共擔與協商合作，建立起公共文化服務供給的多中心競爭性合作格局，創造政府購買公共文化服務的制度環境。

（二）推進信息公開

政府購買公共文化服務是政府與文化企業、文化社會組織在開放空間中采取平等協同地集體行動，多中心競爭性合作供給公共文化服務的過程。這一協同行動必須建立在信息公開的基礎上，唯如此才能創造相互間溝通協商合作的前提，促進公共文化服務供給決策的科學化與運行過程的理性化。多中心競爭性合作供給公共文化服務需要各行動主體在陽光下運行，定期適時發布各自有關公共文化服務生產、供給、管理與服務等方面的信息，實現相互間信息公開與社會化共享，保障政府購買公共文化服務過程所需的信息完全性與對稱性，促進供給主體間相互信息溝通與彼此競爭性合作。同時，信息公開能夠保障各行動主體展開充分討論協商，達成交疊的行動共識，理性確定出供給目標、規模、質量與評估等方面的政策與標準；能夠確保各主體間相互了解彼此具體實踐進程與服務績效等方面的信息，基于這些信息能夠協助人們認清公共文化服務供給中存在的相應偏差，并為隨后展開糾偏的集體行動提供依據，推進公共文化服務供給多中心合作的良性均衡發展；能夠幫助公民獲取公共文化服務供給的相關信息，保障公民享有公共文化服務供給方面的知情權、參與權、決策權與監督權，在充分獲取信息基礎上公民能夠通過理性表達偏好，反饋訴求，監督供給進程，從而參與到公共文化服務供給的全過程。信息公開是多中心競爭性合作供給公共文化服務的信息基礎，更是政府購買公共文化服務的必要前提，應貫穿于公共文化服務供給的整體過程。

（三）培育社會資本

政府以及文化社會力量等多主體都參與到公共文化服務供給過程，各主體可以平等、自由地加入公共文化服務供給網絡中去，并結成伙伴合作關系網絡。在由政府與文化企業、文化社會組織結成的伙伴合作關系網絡中，政府的目的在于利用文化企業等私人部門的市場機制與文化社會組織等“第三部門”的社會機制防止“政府失靈”和“市場失靈”的潛在風險，有效供給公共文化服務，維護政府自身合法性；私人部門企圖在于獲取政府傾向性政策支持并最終賺得利潤；“第三部門”的目標在于維持自身相對獨立性的生存發展，實現其存在的社會價值。由于公共文化服務供給中各主體價值追求的差異性，必然會在供給當中出現矛盾沖突，造成供給主體間難以有效合作。有效推進多中心競爭性合作供給公共文化服務，需要社會學意義上的社會整合機制，促進各主體間相互信任與彼此互惠，形成互助合作的關系網絡。這種社會整合機制就是社會學意義上的“社會資本”，社會資本是在長期社會實踐過程中，逐步積累起來的行動主體間合作性互動關系網絡與集體行動價值規范的存量，主要包含公共性、信任、互惠、互助、合作、制度規則以及道德規范等要素。豐厚的社會資本存量能夠增進公共文化服務供給主體間的相互信任、彼此尊重與平等相待，促進供給主體間展開互惠性合作的集體行動，降低供給的組織管理成本，提高政府購買公共文化服務的績效。

（四）加強財政引導

在“政府行政性生產”的傳統公共文化服務供給模式下，所有公共文化服務項目支出都是按照政府公共財政預算予以撥付，公民所享有的公共文化服務費用都是由國家公共財政給予買單，沒有留下文化社會力量參與公共文化服務供給的空間，也難以有效形成公共財政的引導激勵機制，更無法產生公共財政的“撬動效應”，妨礙多中心公共文化服務供給格局的形成。政府購買公共文化服務主要是政府利用公共財政資金，遵循市場競爭機制，采用市場購買的各種契約形式，引導文化企業與文化社會組織等文化社會力量投資并參與到公共文化服務供給進程中，實現供給多中心化。只有形成有效公共財政引導機制，才能激活文化社會力量參與公共文化服務供給的積極性、主動性。政府應該靈活運用財政補貼、定向采購、轉移支付以及稅收減免等公共財政措施，鼓勵文化社會力量積極參與公共文化服務供給的各個環節，優化供給結構。

〔1〕仇章建，李偉.政府轉型——中國改革下一步.中國經濟出版社，2005年版，第91頁.

〔2〕催正，王勇，魏中龍.政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究.中國行政管理，2012年第8期，第49頁.

〔3〕周蘭翠.政府購買公共文化服務：理論邏輯與實踐形態.地方財政研究，2014年第4期，第23頁.