快速城市化中的環保意識及其競合路徑

李志青　管成權

導讀：工業化以來，全球逐步面臨氣候變化的挑戰，包括城市化在內的各種人類活動成為溫室氣體排放的主要來源，為了實現氣溫上升2度的控制目標，國際社會必須盡快采取行動降低溫室氣體的排放程度，減少排放數量，為此，自2008年開始執行《京都議定書》以來，包括主要碳排放大國在內的世界各國都在積極嘗試和開展“自下而上”的減排機制，即從建立碳排放交易機制，來提高碳排放的利用效率，這一市場化的減排機制也在中國得到應用。

關鍵詞：碳減排；碳交易機制；碳市場；制度建設

一、背景介紹

隨著全球對氣候變暖和溫室氣體排放的關注度越來越高，世界各國都在為溫室氣體減排作出自己的貢獻，尤其以美國、中國、印度、歐盟等為首的溫室氣體排放大國更應該在溫室氣體減排方面采取有效措施以遏制溫室氣體排放的過快增長。考慮到不同的國家和地區減排的邊際成本不一樣，2005年正式生效的《京都議定書》在提倡自主減排的同時，給出了三種靈活的減排機制，分別是：（1）國際碳排放貿易（International Emission Trading， IET）：允許附件一國家及經濟組織之間相互轉讓它們的部分“容許的排放量”排放配額單位；（2）聯合履行機制（Joint Implementation JI）：允許附件一國家及經濟組織從其他國家的投資項目產生的減排量中獲取減排信用，結果實際相當于工業化國家之間轉讓了同等量的減排單位；（3）清潔發展機制（Clean Development Mechanism， CDM）：允許附件一國家及經濟組織的投資者從其在發展中國家實施的、并有利于發展中國家可持續發展的減排項目中獲得的“經認證的減排量”。而這三種靈活的機制的本質都是以低成本的碳減排去替代高成本碳減排的方式來最終完成碳減排的目標。這其中就涉及到碳減排的成本及定價問題，同時隨之而形成的是碳配額交易問題以及相應的碳泄漏現象。

自《京都議定書》簽訂以來，為了實現其中所確定的減排目標，全球碳市場從無到有，從小到大逐步發展壯大，根據最新的統計，到2013年為止，在《京都議定書》第一階段執行完畢之后，全球共有40多個國家和20多個地區開始建立碳排放的定價機制（以碳交易和碳稅兩種形式為主），總共覆蓋了6億噸的二氧化碳排放量，占到了全球溫室氣體年度排放總量的12%。[1]這里面既包括了最早的碳交易市場的發源地——歐洲，同時也包括了來自世界兩個最大的碳排放國——中國和美國的部分地區。

二、碳交易機制的理論基礎

在理論上，有關碳排放的交易機制，主要是從經濟學中的社會成本和產權兩種理論交替演進而來的。早在1960年，著名經濟學家科斯就提出要解決因公共產品的社會成本與私人成本不一致所產生的供需問題，不一定要依靠政府的干預，而是可以基于市場交易的規則來進行設計，實現公共資源的最優化配置。[2]在此思想基礎上，包括碳排放在內的污染排放都被視為有著上述特性的同一類公共資源，可以通過界定其相關的權利，被用于進行市場主體間的相互交易。有了這個理論上的突破之后，新古典經濟學的諸多方法才相繼被應用到碳排放交易機制的設計中，以利于實現社會福利的最大化。

（一）碳減排成本的差異化

應對全球氣候變暖的主要措施就是減少全球二氧化碳的排放，即提高化石能源的燃燒效能或用非化石能源替代化石能源。而不同國家和地區的減排成本并不相同，一般來說，發達地區的減排成本普遍大于不發達地區，其原因是發達地區的化石能源燃燒能效普遍高于不發達地區，且非化石能源的比例也普遍高于不發達地區。碳減排成本上的差異化決定了，對于不同的減排主體而言，相同的碳排放市場價格會帶來不同的減排激勵。也就是說，相對而言，具有較高減排成本的主體，就會傾向于接受較高的碳排放市場價格，相反，具有較低減排成本的主體，則接受較低的碳排放市場價格。也正是基于這樣的差別，才形成了碳排放許可權在市場上進行流動并進行交易的可能性。

（二）碳減排成本與減排效率

現在已能夠甄別碳減排成本的定價及交易機制，其最大的好處在于可以“發現”效率，也就是能夠將不同的減排效率區別出來。所謂減排效率，也可以理解為減排的“效益”，直接地來看，就是單位的減排額所需要支付的成本。由于市場交易機制的引入，原則上而言，作為碳排放許可權的需求方，都會偏好首先購買低價格/低成本的碳排放權，這就意味著，在市場上，有著不同減排成本的“供給方”，相互之間有競爭，出價低的供給方能首先成交。所以在排除非理性的偏離成本定價外，只有具備較高減排效率即減排成本較低的供給方才能夠在市場競爭中勝出，這也就意味著，減排效率較高的企業可以在市場上存活，減排效率低的企業則有可能被碳交易市場淘汰。

通過碳交易市場區別減排效率，顯然有著非常重要的意義。為了以最低的成本達到相同的減排目標，就需要尋找減排成本最低的項目先行進行減排，譬如更好的技術、更優的制度等等，從中也可以證明市場機制的好處所在。

假如減排的篩選過程由政府來執行，一方面信息的不對稱情況較嚴重，另一方面交易費用較高。在控制碳配額的情況下，提供一個自由市場給市場各主體，任其自由交易，發現價值，不僅信息得到充分反映，而且交易費用較低，能自動達到最優狀態。從理論上說，最終的成交價格必大于等于最低的一個減排成本（化石能源燃燒效能最低的企業的邊際減排成本或利用可再生能源的邊際成本中較小的一個），小于等于最高的一個減排成本（化石能源燃燒效能已達到最高的企業的邊際減排成本）。隨著減排要求的提高，減排成本逐漸提高，低效率的企業向高效率的企業轉變、高效率的企業向利用可再生能源的企業轉變，這是實現碳減排的層層推進的必然趨勢。

三、碳交易機制的規則設計

（一）碳配額的確定

在每年碳排放基數確定的條件下，碳排放配額的數量會對碳的交易價格產生巨大的影響。例如在需求彈性較小的情況下，大幅縮減供應會使得價格在短期內大幅上漲，而供應遠大于需求時，又會使得價格短期內大幅走低。因此，碳配額數量的確定是決定碳交易市場能否正常運行、有效運行的關鍵因素。決定碳交易配額的主體一般來說是政府，采用的方式也一般是將一個幾年的減排計劃較為平均地分攤到每一年。如美國碳交易的領軍地區加利福尼亞州，它將一個長期目標（到2020年碳排放量降至1990年的水平）劃分成每年需要執行的目標。中國目前在7個試點城市推行碳交易的配額確定方法，一方面是以中國承諾的碳排放量到2030年達到峰值為大背景的，在此基礎上估計出每年碳排放額的數量，另一方面為了方便監管，選出當地碳排放量占比較大的企業，如鋼鐵、電力、水泥、石化等行業的企業，作為碳減排的主體，在往年的碳排放量上得出基數，并在基數的基礎上乘以一個比例作為碳排放配額。這樣做的一個好處是可以細化到每一個企業的減排目標，盡力做到碳排放配額數量確定的針對性和科學性。但是政府對企業及企業行為的信息不對稱并不能因此完全消除，短期內規定碳排放配額的成功也并不意味著在較長的時間內還能成功。

（二）碳排放配額的需求

從短期看，企業對碳排放配額的需求是比較剛性的，因為短期內企業不能改善對化石能源的燃燒效能或以可再生能源替代化石能源。因此短期內，受到減排約束的企業就相當于被征收了一個價格為碳交易價格的“碳稅”，而從長期來看，會有多少比例的企業進行減排改造或用可再生能源替代則取決于“碳稅”的高低，減排或替換成本低于“碳稅”的企業會率先減排，從而推高邊際減排成本及“碳稅”，逐漸逼迫高減排成本的企業進行減排，減少對碳排放配額的需求。因此，對于一個希望依靠碳自由交易市場來達到每年碳排放量都逐年遞減的地區，地區內的企業對碳配額的需求也是逐年減少的；對于一個碳排放量依然增長，但要求單位GDP的碳排放量減少的地區，其企業每單位GDP對碳配額的需求也是逐漸減少的。

（三）政策的互補性

Danny Cullenward在其有關碳市場的研究中提到互補性政策。[3]所謂互補性政策，就是除了碳排放配額交易政策以外的一些會對碳排放量產生影響的政策，這些政策是從其他方面促進碳減排的，因此起到了一種補充作用，但在機制上卻和碳交易的方式很不相同，這些政策往往是政府的一種“指令性”的要求。這種政策在加利福尼亞州就有非常明顯的體現，該州在2011年通過的法案中就規定，“至2020年，公用事業用電量的33%的來源是可再生能源”。[4]中國在近期也制定了很多類似的互補性政策，如2014年9月國務院公布的《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》中提出，“到2020年，應對氣候變化工作的主要目標是：……非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右……”，以及“國家提供風能和太陽能度電補貼來加快可再生能源的建設和發展”等等。這一系列互補性政策會對碳交易產生影響，原因在于其干擾了正常情況下的對碳排放配額的需求。地方政府運用行政手段或補貼的方式實現了一些公用事業的可再生能源化，但這可再生能源化的成本并不低。那就有違了碳配額交易的初衷，沒有實現碳減排成本的最低化，甚至可能會出現更糟糕的情況，即地方對碳減排配額的需求量下降速度快于地方政府的估計，導致碳排配額的供給大于需求，碳排放配額價格快速下降，使得即使低效的企業也沒有動機去改進效能了。這種互補性政策對減排的影響在加利福尼亞是明顯的，據估計，大約80%的減排效果來源于互補性政策，而只有20%的減排效果來源于碳交易機制。

（四）碳配額交易價格的區間限制

基于市場的碳配額交易價格是否該加個區間限制呢？來自美國耶魯大學的經濟學家William Nordhaus給出了他的建議，他建議使用一種“總量限制和稅收”的混合方法，該方法有一個最低價格，即為“碳稅”。[5]無獨有偶，Rachel Cleetus在其研究中比較了碳稅和碳交易的優點后，提出了一種碳排放定價系統，既不給定一個固定的碳排放價格，也不設置一個固定的碳排放量限制，兩者都是可以浮動的，但是要在一定的區間內的，這使得交易更靈活，更不容易受政策規定的配額量的影響。[6]而從這兩位作者的觀點中，我們也不難看出，他們都支持為碳配額交易設置價格下限，這也是考慮到了政府的信息不對稱會導致在一定時期內，碳配額供應會大于需求的問題，碳配額交易價格的過低會挫傷企業減排和可再生能源替代的積極性。

碳配額交易價格下限的限制一方面防止了政府因為信息不對稱做出錯誤決策后帶來的不利影響，另一方面也給部分企業增加了減排的動力和信心。

四、碳交易機制的缺陷

碳配額交易機制從理論上講，能很有效地促進碳減排，但要它能充分發揮它的機制，還需要一個前提條件，那就是盡量擴大它的范圍。美國加利福尼亞州的例子就反映了這一缺陷。當時美國加利福尼亞州作為溫室氣體減排的領先地區，在周邊地區都沒有參與的情況下率先進行碳配額交易，結果就出現了這么一個現象：原先給加利福尼亞州供電的燃煤電企因為成本增加失去了加利福尼亞州的訂單，不過卻轉而為周邊的其他地區供電。加利福尼亞州的碳排放量是減少了，但從全球來說，卻沒有減少多少，加利福尼亞州做的就是將碳排放“趕出”了當地而已。A地因為減排成本上升，放棄了某物的生產，轉而交由不用執行減排的B地進行生產，A地確實實現了碳減排，但在實際上只是將A地的二氧化碳排放轉移到了B地，對全球的減排沒有任何貢獻。這種碳排放并沒有真正被消滅、減少，而只是被排除出當地的現象就是碳泄漏現象。碳泄漏現象不只會出現在地區與地區之間，甚至會出現在國家與國家之間，大洲與大洲之間，只要還沒有形成一個全球統一的碳配額交易市場，碳泄漏現象就會存在。如周慧、盛濟川在他們的研究成果中就根據測算證實了歐盟的鋼鐵產業對中國存在著碳泄漏現象。[7]

（一）交易價格與減排成本的偏離

碳泄漏現象帶來的一個更大的困擾是該現象使得碳配額的界定更加困難。各地區或國家會根據自己的長期目標確定一個每一年的短期目標，并給予配額，而配額數量與當地的需求是否合理的信息卻是不對稱的。碳泄漏現象加速了對配額需求的減少，若當權者未能快速地發現這種減少，必然會造成配額的供遠大于求，配額交易的價格大大下降，遠遠偏離其一開始的代表減排成本的初衷，不利于國內其他企業的減排行為。一方面是碳交易國的碳減排成功的表面風光，另一方面卻是不受約束的國家相比過去排放了更多的二氧化碳。

（二）環境的不公平

碳泄漏現象也造成了環境上的不公平。碳排放的轉移在一定程度上也是污染的轉移，釋放二氧化碳的化石能源往往也帶著其他的污染物，如硫。污染物通過碳泄漏的現象，被從受約束地區泄漏到了不受約束的地區，而不受約束的地區往往也是不發達國家或發展中國家，環境處理技術較發達國家也更弱一點，因此環境上的不平等就顯示得更明顯了。正如有學者提出的，貧窮的社區和人群更容易遭遇到氣候變化帶來的最早以及最壞的影響。[8]

五、碳交易制度在中國的應用

自2013年6月以來，我國陸續啟動了7個碳交易試點城市，分別為深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶，包含了全部4個直轄市、2個省及1個計劃單列市。7個試點城市根據不同的規則，總共納入2000多家各類企業，涵蓋數十個不同的行業，每年發放的配額總量約12億噸。

同時，各試點省市均通過場內交易完成了碳定價。截至2014年10月底，7個試點省市碳交易市場共交易1375萬噸，累計成交金額突破5億元；配額拍賣合計成交量1521萬噸，共獲得拍賣收入7.6億元。

2014年，深圳、上海、廣東、北京、天津5個碳市場均在6～7月份完成了首次履約，即企業按照實際的排放情況上繳配額。其中，上海191家企業100%完成履約，其余試點地區的履約率也均在96%以上，試點履約率平均達到98%左右，體現了納入企業對碳交易的了解和認同已經加強。

在此基礎上，國家發改委于2014年12月發布《碳排放權交易管理暫行辦法》，該辦法已經于2015年1月生效實施。《辦法》中明確減排主體為國務院碳交易主管部門規定的重點行業中的重點單位，交易主體可以為減排單位或其他符合要求的機構或個人參與者。此外，在目前各減排試點省份的碳交易有序健康發展的基礎上，爭取至2020年左右建立起全國性的碳排放交易市場。

六、中國碳交易市場發展的挑戰

（一）其他政策的影響

首先，排放二氧化碳的化石能源往往也排放著大量的粉塵、二氧化硫和氮氧化物，嚴重污染了環境。雖然一些政策的本意并不在于碳減排，而在于減少環境污染。但是其對碳交易還是起到了一定的影響，如我國出臺風能補貼、太陽能補貼，呼吁新能源建設，加大廢氣排放成本，都使得企業對化石燃料的需求下降，尤其是煤炭的價格不停下降。對于碳減排企業來說，購買碳排放權固然增加了企業的成本，但另一方面，煤炭價格的下跌也抵消了部分購買碳排放權的成本，使得企業沒有原來那么有動力去提高效能。

其次，碳交易價格與真實減排成本的巨大差距使得僅僅依靠碳交易來推動碳減排還存在著巨大的困難。企業單位產出每節約1克碳所花費的技術改進可能達到幾億或幾十億，而相應的獲得的碳減排收入可能只有幾百上千萬。國內風電運營企業每一度電獲得的減排收入遠遠低于政府給予的補貼，這些現象都說明目前碳排放交易的價格與減排的成本相比還是較低的，這也印證了美國加利福尼亞減排成果80%都來自于互補性政策，只有20%是來自于碳交易的減排。

（二）碳泄漏現象的發生

碳排放配額增加了試點省市內企業的成本負擔，相比于省市外企業就是利潤的損失。因此碳交易價格成為了一個很重要的因素，若碳交易價格過低則起不到減排的效果，企業沒有減排的動力，若碳交易價格達到一定高度，則有一部分利潤率比較低的企業就會退出市場，甚至是整個低利潤率的行業被擠出整個地區，從而使周邊地區的相關行業發展加快，碳排放量加大。企業會一步一步從高環境成本的地區逃離去低環境成本的地區。正因為這一情況的發生可能性，政府在制定試點的同時，也一直在強調全國性的碳交易市場，一方面鼓勵周邊地區緩緩進入減排節奏，另一方面也安撫試點省市內的城市，不要出現大面積的搬遷行為。且不說政策實施的過程還需要很多年，暫且定于2020年，就算真的實現了全國性的碳交易市場，也只是實現了全國范圍內的碳泄漏現象消失，中國的減排成功并不意味著全球的減排成功，碳排放還會向其他發展中國家泄漏，如越南、印尼等，因此，碳減排還將是一個長期而艱難的過程。

七、總結及思考

因為有環保的壓力，各種其他政策的出臺不可避免地影響了碳交易市場的需求，同時又因為碳泄漏的現象存在，地方政府為保持經濟增長和就業穩定，勢必不會在碳配額供應上過分苛刻，影響了碳交易市場的供應。在交易過程中，由于允許符合規定的機構和個人參與交易，進而衍生出碳金融、碳授信、碳質押、碳債券、碳基金，未來可能還會出現的碳期貨、碳期權等，使得原本簡單的碳交易市場未來越來越不簡單，而起著決定性碳總量控制的環節——碳配額的管理者，也即政府，在這個過程中起著舉足輕重的作用，而相反，至關重要的碳配額反而也是最“抽象”的，沒有現實的約束，政府在碳排放配額的供給基本是零成本。未來，如何在避免區域間碳泄漏和保護地方經濟的情況下，運用碳交易的手段真正達到碳減排的目的，是政府調控減排，推進碳交易制度建設的重中之重。總之，切莫讓碳交易機制不僅變得失去其減排的功能，反而助推碳排放的增加。

參考文獻：

[1]World Bank Group.State and Trends of Carbon Pricing（R）.Washington D.C.2014.

[2]R. H. Coase.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Economics，1960，3（10）：1-44.

[3]Danny Cullenward.Leakage in California's Carbon Market[J].The Electricity Journal，2014，27（11）：36-48.

[4]International Emissions Trading Association.Summary of Final Rules for Californias Cap-and-Trade Program[R].2012.

[5]William Nordhaus.A Question Of Balance： Weighing The Options On Global Warming Policies[M].New Haven：Yale University Press，2009.

[6]Rachel Cleetus.Finding common ground in the debate between carbon tax and cap-and-trade policies[J].Bulletin of the Atomic scientisis，2011，67（1）.

[7]周慧，盛濟川.EU-ETS是否導致歐盟碳密集型行業發生碳泄漏[J].中國人口資源與環境，2014，24（1）.

[8]Brian D. Galle.Is Cap and Trade Fair to the Poor？ Short-Sighted Households and the Timing of Consumption Taxes[J].George Washington Law Review，2011（79）：33-10.

責任編輯：張 煒