對中國（上海）自由貿易試驗區的相關制度創新的再思考

郁鴻元

導讀：上海自貿試驗區是我國第一個完全與國際接軌的自由貿易園區，相關的法律法規、管理體制都要深度調整，未來還要推廣到其他沿海城市甚至全國。上海自貿試驗區要通過貿易和服務規則上的先行試點以及進一步擴大開放力度，實現我國與世界的接軌，從而捍衛我國在全球貿易中的主動權和話語權。構建上海自貿試驗區離岸金融中心不僅有助于上海自貿試驗區和國際金融中心建設，同時對于未來我國的改革和發展意義深遠。

關鍵詞：自貿試驗區；沿海城市；改革開放；利益平衡

去年年末，國務院印發了《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗》的通知，指出：“設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿試驗區）是黨中央、國務院作出的重大決策。上海自貿試驗區成立一年多來，上海市和有關部門以簡政放權、放管結合的制度創新為核心，加快政府職能轉變，探索體制機制創新，在建立以負面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度等方面，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果?！鄙虾Ｗ再Q試驗區的成立貫徹了黨的十八屆三中全會關于“建立中國上海自由貿易試驗區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”的決定精神。

一、上海自貿試驗區的成立體現了國家戰略

自國際金融危機以來，世界經濟深度調整，各個領域包括貿易投資規則的競爭更加激烈。近年來，美歐日三大經濟體先后發起TPP（跨太平洋戰略經濟伙伴協議）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）和PSA（多邊服務業協議）新一輪多邊貿易談判，力圖形成新一代高規格的全球貿易和服務規則，來取代目前的WTO規則。其主要的特點就是積極推行貿易自由化、投資自由化。在這些談判中，都不包括中國。縱觀未來全球貿易格局，由美歐日等發達國家主導的新一代全球貿易與服務業規則正在形成。2013年我國超過美國成為全球最大的貿易國，但是在參與全球貿易規則的制定上，我國卻面臨非常嚴峻的局面。

（一）上海自貿試驗區是我國第一個完全與國際接軌的自由貿易園區

如果說加入WTO是貨物和部分服務業的對外開放，上海自貿試驗區則更注重投資和金融領域更深層次的開放，是全方位、各領域的對外開放。相關的法律法規、管理體制都要深度調整，未來還要推廣到其他沿海城市甚至全國。上海自貿試驗區要通過貿易和服務規則上的先行試點以及進一步擴大開放力度，實現我國與世界的接軌，從而捍衛我國在全球貿易中的主動權和話語權。

上海自貿試驗區的建立將體現出“三個開放”：一是貿易的便利化開放——“境內關外”的特殊監管制度，即“一線放開，二線管住”；二是投資的自由化開放——對外資實施準入前和準入后的國民待遇，程序非常簡單；三是金融的國際化開放——重點是放開資本項目管制，建立與上海自貿試驗區相適應的外匯管理體制，包括利率、匯率市場化、資本項目可兌換、人民幣跨境使用等。

（二）上海自貿試驗區肩負其他重要領域的改革、創新和試點的意義

去年3月，習近平總書記在參加全國兩會上海代表團審議時強調：“建設自由貿易試驗區是一項國家戰略，要牢牢把握國際通行規則，大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復制、可推廣的新制度?！绷暯娇倳涍€指出：“我們一定要堅持膽子要大、步子要穩。”

上海自貿試驗區的意義不僅僅是促進貿易領域的自由化，而是更多地肩負了其他重要領域的改革、創新和試點。對此，李克強總理指出：“建立中國（上海）自由貿易試驗區，其中重要方面也是簡政放權，探索負面清單管理模式，政府放開該放的、管住該管的?！?/p>

黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。正是基于此，上海自貿試驗區的主要設計都指向一個中心：重新界定政府與市場的關系，加快轉變政府職能。這其中最大的亮點就是建立負面清單管理模式。這體現了放權的改革思路，實質就是要發揮好市場配置資源的決定性作用，不在無形市場上錯伸有形之手。

（三）設立上海自貿試驗區是打造中國經濟升級版的重要舉措

上海自貿試驗區的建立之所以萬眾矚目，主要在于，無論是普通民眾，還是黨和政府，都期盼它能為我國的經濟建設帶來新的發展動力，為國家的富強、民眾的幸福提供新的創新平臺。李克強總理指出：“設立上海自貿試驗區是打造中國經濟升級版的重要舉措?！?/p>

上海自貿試驗區打造中國經濟升級版要體現出：

一是促進貿易升級。對我國經濟而言，面臨著如何轉型升級的問題。在經濟全球化背景下，大到大型客機，小到智能手機，都由分布在眾多國家的企業合作完成，越來越多的國家專注于全球生產價值鏈上的某些增值環節，“微笑曲線”正是對這一價值鏈的形象描述。曲線的一端是高利潤的研發、設計，一端是高利潤的銷售和服務，中間是低利潤的加工生產，而我國就長期停留在這個底端。

上海自貿試驗區的最大看點就是服務貿易，這不僅對金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、社會服務和文化服務六大領域全面開放，而且尋求管理、稅收、法規等方面的創新。如果上海自貿試驗區的先行先試取得預期的成功，更多貿易活動和高端服務業將聚集到上海，這將有效地促進上海經濟的轉型并成為引領全國發展的主要動力。因此，上海自貿試驗區所承載的使命還體現在：盡快提高加工貿易原材料、零部件的本地化率，加強國內企業自身優勢的培育，使跨國公司將更多的設計、生產、流通和服務環節放在中國，促使加工貿易由單純生產向綜合服務和全球運營方向轉型，進而推進我國產業從低附加值的勞動密集環節向技術密集和信息、管理密集的高附加值環節升級。

二是助力企業轉型。上海自貿試驗區致力于簡政放權、減少政府對市場的干預，所有投資者，無論是外資的、國有的、民營的都能在一個公平開放的平臺平等競爭。有競爭就有創新，就會形成優勝劣汰，落后的產能、落后的產品自然就會被市場所淘汰，這就是倒逼企業轉型的一種機制。更重要的是，上海自貿試驗區憑借著投資管理體制和融資渠道的便利化，有助于聚集全球要素資源，加快企業“引進來”和“走出去”步伐，為企業創新發展提供平臺。

三是推動金融創新。上海自貿試驗區內的企業可以辦理跨境雙向人民幣業務，實現自貿區內賬戶和香港賬戶之間的自由聯動，讓人民幣更加順暢地在境內外自由流動。上海自貿試驗區的金融創新不僅有人民幣業務，外匯業務也在加速改革：區內率先實現了外幣存款利率市場化；出口企業可以自主選擇時間結匯換成人民幣，有效規避匯率風險。

二、上海自貿試驗區的制度構建

從現代經濟制度的角度來看，自由貿易區試驗是將當前經濟體制改革和法律制度置于二者具體相互關系之中的一種制度路徑，是既有經濟制度演進和改革的必然和以經濟結構調整為目標的制度試驗。在研究中國的自由貿易區試驗時，從法律規制的視角出發，以國家的制度建構為切入點，分析現有制度的優化和演進過程無疑更具現實意義。

（一）作為一種制度選擇，開展上海自貿試驗區需要正視這樣五個關鍵問題

一是當前世界經濟全球化和貿易保護主義并行，對現有經濟制度的沖擊以及改革破局的路徑選擇。

二是自由貿易政策的博弈過程。自由貿易是有條件的，國家利益、公眾利益是制定自由貿易法規的根本出發點，尤其要守住“本國”和“他國”之間利益平衡的底線。

三是宏觀產業結構調整與政策法規之間的關系。由于自由貿易政策是依據國家利益制定的，在階段性目標上，要與國家當前的產業結構調整目標相銜接，與中國進一步推進改革開放相銜接。因此，國家產業引導政策以何種方式在自由貿易試驗區內發揮作用，是一個須加以預設的命題。

四是上海自貿試驗區政策演進與現有法律制度的相互關系。在這一問題上，必須從國際經濟法出發，提出更高的市場開放和制度建設的要求，涉及到降低關稅和技術性貿易壁壘、海關監管、動植物檢驗檢疫等“邊界內”事宜的開放。同時，諸如勞動權益、電子商務、監管一致性和國有企業等議題，也與我國總體的經濟發展階段、社會經濟結構的調整以及民生利益等息息相關。

五是上海自貿試驗區政策的突破口，以及選擇不同區域作為區內試驗的技術取向及政治考慮。

（二）開展上海自貿試驗區必須著重思考“路徑、利益、結構、規制和戰略”等方面的問題

一是路徑問題。當前世界全球化和貿易保護主義并行的經濟發展趨勢，是中國經濟變革必須考慮的課題。在經濟升級轉型的背景下，中國必須要對既有的經濟制度升級換代，進一步推進“經濟民主化”。上海自貿試驗區就是解決全球化和貿易保護主義之悖的技術路徑。

二是利益問題。在現代經濟體系中，經濟民主化的過程也必須解決保護國家利益的命題。上海自貿試驗區的試行過程中要解決國家利益和市場導向之間可能存在的沖突。上海自貿試驗區是現實的法律制度化過程，因而也是獨立于國家現有經濟體系同時又與現有體系相互依存的法律系統。上海自貿試驗區應該是基于市場經濟原則的國家對經濟干預所有手段的集合，因而也是以國家利益為根本出發點的一個制度試驗。

三是結構問題。上海自貿試驗區從宏觀經濟調控角度來說，是對產業結構轉型升級的一種嘗試。上海自貿試驗區須在五個方面對產業結構調整才有所助益：（1）堅持互利共贏的原則，營造良好的外部環境；（2）提升中國在國際分工中的地位；（3）利用全球資源促進自主創新；（4）優化開放布局，形成輻射區域；（5）嘗試和健全對外開放的風險防范機制。

四是規制問題。上海自貿試驗區法律制度的演進和現有的國內法是存在差異的。就區域內的立法和市場的關系而言，法律發揮著兩個基本的功能：第一，上海自貿試驗區的立法規定了“背景性”的權利和義務，確立了在上海自貿試驗區內市場有效運行的規則；第二，為上海自貿試驗區的市場規定了行為標準，在國際通行的標準下，使得企業更好地發揮競爭潛能。

五是戰略問題。上海自貿試驗區這一決策的作出和目標區域的經濟發展相關，也和國家戰略調整相關。可以說，上海的發展就是中國“經濟民主化”的縮影。上海的經濟結構比較明顯地受到國家權力和公有制支配的經濟體的影響。上海自貿試驗區的試驗，則是在經濟民主化的情況下，進一步實現簡政放權、激發企業在對外經濟貿易中的活力，同時吸納外國資本在更加開放的平臺上進行經營活動，從而助推中國經濟結構和產業結構調整。

總之，在上海開展自由貿易區試驗，其目的就是要在技術上使得國際經濟貿易的通行規則可以突破中國經濟體制的桎梏，在特定領域和區域實行自由貿易制度，使我們有空間進行制度建構上的“試錯”，從而為下一步改革提供借鑒。在一定意義上講，自由貿易區立法和規制的實踐，可以看作在經濟民主化理念指導下，更加適應資本的集中和自由流通，建立和完善財稅金融法律制度、企業法律制度、跨境貿易法律制度的立法政策的結果。自由貿易區試驗的發展方向是，隨著中國產業結構的調整和轉型升級，將通過試驗推動經濟法制和國內的整體改革向著更高層面推進，并使得這種趨勢變成一種政策必然，滿足國內外產業和資本對于新一輪發展的訴求。

三、上海自貿試驗區亟待金融監管機制

自2013年9月29日正式掛牌成立以來，上海自貿試驗區金融業務發展的現狀是，在金融機構快速落地的同時，金融業務總量沒有出現相應的增長，區內金融業務的發展總體低于預期：截至2014年9月，區內的貸款余額823億元，同比零增長，而同期上海地區銀行業的貸款余額增幅為6.9%。相比之下，區內金融業務增長明顯落后于區外，缺乏有效的商業模式和業務來源成為區內金融機構面臨的普遍性問題。

（一）影響上海自貿試驗區改革進程的四個要素方面

一是現有管理機制影響決策效率；二是金融制度改革缺乏很好的協同性，具體細則落地慢；三是對區內政策“可復制、可推廣”的認識存在偏差；四是區內要改革不等于不要政策。

（二）解決阻礙上海自貿試驗區改革進程的三大金融突破

一是要進行監管組織與金融監管模式的創新。從我國現階段經濟和金融現狀來看，混業經營程度逐漸加深，宏觀金融結構日趨復雜化，目前“分業經營、分業監管”的監管制度框架面臨越來越大的挑戰壓力，統一監管漸成共識。但是，短期內制度整體切換成本較高，因此，在上海自貿試驗區進行“大金融”監管改革試驗是一個較為理想的選擇，在監管體制上先破后立，主動適應國際普遍通行的金融混業模式。

二是優化FT賬戶管控機制，增強“一線”“二線”資金互動機制。依照“一線宏觀審慎，二線有限滲透”的監管原則，央行《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算管理業務核算業務實施細則（試行）》落地后，上海自貿試驗區FT賬戶業務正式啟動，區內企業不僅可以透過該賬戶在區內開展投資匯兌、經常與直接投資項下的跨境資金結算，境外人民幣離岸市場低成本融資匯兌的路徑也已走通，但在建立上海自貿試驗區與區外境內兩者的資金“后向聯系”方面還有待探索。

三是創造政策優勢，吸引國際金融機構、業務與人才。與海外金融中心比較，上海擁有對內強健的經濟與金融腹地、中國內地體系最為完整的金融要素市場、國際化水準基礎設施以及優越的地理位置，短板則集中在金融對外開放度與自由化度、業務深度和國際化金融人才等方面。

四、上海自貿試驗區構建離岸金融中心模式

構建上海自貿試驗區離岸金融中心不僅有助于上海自貿試驗區和國際金融中心建設，同時對未來我國的改革和發展意義深遠。

（一）上海自貿試驗區建設離岸金融中心的意義

首先，上海自貿試驗區的設立提出了更多的離岸金融服務需求。上海自貿試驗區的設立為國內企業走出國門、加入國際競爭提供了便利條件，相對應的這些走出去的企業迫切需要離岸金融服務。對于區內企業而言，其日常經營中有大量頻繁的跨境收付款，由于境內金融機構提供的離岸金融服務有限，大部分自貿區企業往往通過注冊離岸公司，把資金運作中心放在香港、新加坡等地的銀行。由于這些企業與境外銀行沒有長期的企業關系以及相應的信用評級等級，其境外融資面臨困難，因此對境內銀行的離岸金融服務也有很大需求。

其次，上海自貿試驗區的建設需要離岸金融充當風險防火墻機制。上海自貿試驗區將全方位為企業提供與海外資本和市場對接的窗口，因此在未來，企業法人可在區內完成人民幣自由兌換，這意味著人民幣資本項目將對區內企業做更大的開放。在這種情況下，如果缺乏相應的隔離機制，此舉可能會擴大人民幣跨境流動規模，最終使國內宏觀經濟和金融部門受到跨境資本流動的沖擊。因此，上海自貿試驗區的設立客觀上需要建設離岸金融中心從而將跨境資金流動限制在區內，從而起到防范國際資本流動沖擊的作用。同時，在離岸金融中心內，離岸人民幣業務可以形成有別于區外的利率和匯率，更加市場化的利率和匯率水平也可以避免國際游資的套利。此外，離岸金融中心的建立還可以防范區內金融業務創新帶來的金融風險傳染，起到風險防火墻的作用。

再次，建立上海離岸金融中心是上海國際金融中心建設的前提條件。對于正在謀求建立國際金融中心的上海來說，創建和發展離岸金融市場是建立上海國際金融中心不可或缺的一環。離岸金融中心的建設可以在現有條件下加快上海國際金融中心的建設步伐。

（二）上海自貿試驗區離岸金融中心的模式選擇

目前，國外的離岸金融中心有三種模式：（1）內外混合型模式——是發展的最高境界，即離岸金融業務與國內金融業務不分離，資本流動高度自由化，其典型為倫敦、香港；（2）內外分離型模式——是所在國政府專門為非居民交易而人為創設的國際金融平臺，其典型為紐約、新加坡和東京等；（3）滲透型模式——是在分離型基礎上的再發展，離岸賬戶與在岸賬戶分立，居民交易和非居民交易基本分開，但允許兩個賬戶之間有一定程度的滲透，其典型是泰國的曼谷和馬來西亞的納閩。

對三種模式進行比較，以選擇在上海自貿試驗區內的離岸金融中心模式：（1）內外混合型模式——境內外業務融為一體，居民和非居民均可以從事各種貨幣的存放款業務。由于混合型離岸金融中心缺乏隔離機制，在國際資本流動的作用下，外部的經濟政策沖擊、通貨膨脹等因素都將會對國內經濟、金融市場沖擊較大。（2）內外分離型模式——國家的金融管理當局對離岸金融業務和在岸業務進行嚴格的分離，建立銀行有記錄在岸業務和離岸業務兩套賬戶，賬戶之間不能混淆。在此模式中，金融當局對在岸業務和離岸業務分別加以管理，從而保持了國內金融市場的穩定。（3）滲透型模式——能夠更好地利用外資，同時較混合型模式能夠更好地控制資金在境內外市場間和在岸、離岸賬戶間流動，因此較少對國內經濟金融造成沖擊。

鑒于我國目前經濟體制并不完善，并考慮到上海自貿試驗區基于的“一線放開，二線管住”原則已經把自貿區與內地進行隔離，上海自貿試驗區離岸金融中心建設首先應選擇內外分離型，將離岸金融業務和在岸業務分開經營，待國內利率和匯率市場化改革基本完成后，可將離岸中心轉型為滲透型離岸金融中心。

（三）上海自貿試驗區離岸金融中心的功能定位

上海自貿試驗區離岸金融中心還應著力于輻射長三角經濟區。若將上海與香港的經濟腹地進行比較，上海背靠經濟水平持續發展的長三角地區，香港則依靠珠三角的發展。相比之下，長三角的經濟生產總值長期高于珠三角地區，而且從2008年起，增速也高于珠三角地區。因此，上海有著最為雄厚的腹地經濟實力，從這個意義上講，上海自貿試驗區離岸金融中心的建設潛力十足。

從功能定位來看，上海自貿試驗區離岸金融中心的建設應依托國內強大的經濟基礎，以產品開發為重點、人民幣衍生品交易和金融期貨推出為突破，建成主要面向國內、服務于上海自貿試驗區的內外分離型功能性離岸金融中心，并通過發展離岸金融業務吸引國際資本，從而創建吸引外資企業及FDI流入的輻射長三角經濟區的國際金融中心。

（四）上海自貿試驗區離岸金融中心的制度安排

1.設立上海自貿試驗區離岸金融賬戶

設立離岸金融賬戶是將上海自貿試驗區建設成離岸金融中心的前提條件。就目前而言，我國境內金融機構的非居民金融賬戶分為離岸銀行賬戶（OSA）和非居民賬戶（NRA），其中，離岸銀行賬戶集吸收存款、提供融資和現金管理服務為一體，在監管上參照境外銀行及境內銀行的海外分支機構；而非居民賬戶則是為了方便境外企業資金收付的結算賬戶，因此在監管上只要求開戶銀行進行資金用途的審查備案。

上海自貿試驗區離岸金融賬戶的設立應基于“一線放開，二線管住”的原則，對現有的離岸金融賬戶取長補短。離岸賬戶可以現有的離岸銀行賬戶（OSA）為基礎，參照香港等離岸市場的金融業務，批準更多符合條件的銀行參與經營，在最大限度地滿足企業離岸業務需求的同時，實現將離岸業務與在岸業務的基本隔離。

2.建設上海自貿試驗區離岸資本市場體系

上海自貿試驗區離岸金融中心的建立，可以擴大離岸人民幣業務，通過貿易、投資等多渠道吸引國際資金。

首先，應建設離岸債券市場?？稍试S符合條件的境內外企業發行人民幣或美元債券，以離岸債券市場直接融資為境內外企業提供跨境融資服務。其次，應建設離岸人民幣股票市場。境外企業到本國掛牌上市是評價離岸金融市場是否成熟的重要標志。最后，應建立離岸金融衍生品市場。

責任編輯：張 煒