論服務行政時代的行政輔助人
——以行政法規制為視角

張晶

（天津師范大學，天津 300387）

論服務行政時代的行政輔助人
——以行政法規制為視角

張晶

（天津師范大學，天津 300387）

現實生活中，應行政主體的管理需要，我國出現并形成了一定規模的行政輔助人。當前，我國行政輔助人在執法過程中存在執法不嚴、執法失范等問題?，F代的服務行政理念對行政輔助人的執法行為提出更高要求，應該對行政輔助人在行政法上進行規制，并重點對行政輔助人從立法、合同以及內部管理等方面進行規制。

服務行政；行政輔助人；行政法規制

一、“行政輔助人”的界定

行政輔助人在現實生活中普遍存在，德國行政法將其稱之為Verwaltungshelfer，大陸學者譯為“行政協助人”，如：“行政協助人是指在行政機關執行特定行政任務給予協助的人”。臺灣學者將其翻譯為“行政助手”或“行政輔助人”。“行政輔助人”的概念源于德國，有的學者也譯為“行政助手”或“行政協助人”，不管何種譯法，學者們都普遍認為此類人員所行使的權力為輔助性的。筆者采“行政輔助人”一詞。學理上對行政輔助人的定義為：私人作為行政機關行使公權力的助手，僅能在行政機關的指示下，做成輔助性質之行政活動，本身不具有行政法上自主裁量之決定空間，并且受到行政機關之指揮、監督，猶如“行政機關延長之手足”。其特征有二：首先，行政輔助人受行政主體的請求而執行行政任務，效果則歸屬于請求行政主體；其次，行政輔助行為受行政主體指令的管控，并受其監督，不獨立。

二、對行政輔助人進行行政法規制的緣由

1、從行政法的調整對象分析

行政法是調整行政關系，規范和控制行政權的法律規范系統。行政輔助人在行政法領域中涉及到行政法所調整的對象，其行使權力的輔助行為代表行政主體的行為，其在所屬單位中行使的職能和單位對其進行的考核等涉及公權力主體的內部事務?？梢哉f，雖然行政法不直接調整行政輔助人的權利和義務，但行政法所調整的行政關系與行政輔助人的行為、工作環境等息息相關。如果將行政輔助人完全隔離于行政關系之外，我們會發現，現實生活中大量存在的輔警、治安聯防隊員等行政輔助人員，又難以被民事關系所包含。實則行政法作為一個重要的法律部門產生較晚，但其調整對象必定會隨著行政法理論和實踐的發展而逐步完善。

2、從行政法的基本原則分析

首先，依法行政原則。職權法定原則是依法行政原則的重要內容，行政輔助人在執法時若沒有相應的執法依據，就違背了職權法定原則，而執法輔助工作按強度可以分為高權性公權力和低權性公權力，因此為了發揮執法輔助人員的實際效能，需要對其在行政法領域可能涉及的權力進行分類研究，不斷將行政輔助人的權力和權利納入行政法調整的范圍。

其次，尊重和保障人權原則。我國2004年憲法修正案確立了國家尊重和保障人權原則。在全面推進依法治國的今天，尊重和保障人權體現在要充分保障相對人的合法權益，不但本人運用權力不能侵犯人權，在相對人的權利遭到別人的侵犯時，也要采取措施予以排除。行政主體現有的組織模式不能滿足公民基本權利實現的要求，因此對行政輔助人有了更多的需求。

3、從服務行政的時代精神分析

自20世紀80年代以來，西方各國的公共行政改革逐步向公共服務模式轉變。當前社會，政府正在由管理者變成服務者，由對社會秩序的關注轉到對人性的關注，由對社會秩序的維護轉到注重保障公民的幸福。服務政府的理念包括民主政府，法治政府，有限政府，責任政府，故而在“小政府，大社會”的背景下，政府的管理職能應被壓縮，應更注重服務職能。行政輔助人作為政府的“延長之手”，不能伸得過長，輔助人的職能應注重輔助，不能超出自己的職能范圍，更不能只關注管理職能，而忽視了服務職能的發揮。在服務行政時代，行政輔助人的行為不斷受到關注，為我們研究其在行政法上的地位和作用奠定了理論和實務基礎。

三、行政輔助人的行政法規制

1、立法與合同的雙重規制

（1）立法上的規制

行政輔助人作為輔助行政機關進行公共管理的人員，應在立法上對其行為進行規范。對此，我們可以借鑒世界各國制定法律的經驗并結合我國的實踐狀況，制定相應對策。我們應正確處理好中央和地方的關系，在保證維護中央大局的情況下，各個地方可以根據各地實際擬定《輔警條例》或規范性文件來對行政輔助人員進行系統的規范?？上驳氖牵蕴K州市制定《蘇州市警務輔助人員管理辦法》以來，各地也在討論制定專門規范行政輔助人員的法律文件，如2014年9月，南京市制定了《南京市警務輔助人員管理辦法》，對警務輔助人員的權利和職責、資格和條件等進行了系統的規定。而在2015年，河北省為重點規范對警務輔助人員的管理工作，河北省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年2月出臺了《關于規范和加強全省公安機關警務輔助人員管理使用工作的指導意見》，這為規范省內警務輔助人員的工作提供了可靠的保障，也為其他省市對警務輔助人員的行為進行規范提供了可靠經驗。對于行政輔助人在實施行政輔助行為時給相對人造成的損害，筆者建議可以將其納入國家賠償責任的范圍，為此，德國基本法值得借鑒，德國基本法第34條：“凡行使公權力之人，如違反其對第三人所負的職務上的義務，原則上由國家或行使該公權力之人員所屬之團體負賠償責任。”為避免出現“公法遁入私法”的現象，我國的國家賠償制度也應予以完善，將行政輔助人的違法行為納入國家賠償的范圍。

（2）合同上的規制

行政機關與行政輔助人簽訂的勞動合同中，應對行政輔助人享有的權利、負擔的義務，行使權力的權限等進行規定，這種勞動合同訂立后，行政輔助人應服從所在機關的管理，明確其行為的界限，如有侵犯本機關或相對人合法權益的行為應承擔一定的責任。在現階段我國行政機關與其行政輔助人簽訂的勞動合同中，內容過于簡短，權利義務內容不明確，應予以修改并重點規范。

2、內部管理的規范化

行政學上認為，行政主體作為管理者，要將對其人員的管理予以充分重視，如果內部管理不到位，會影響整個集體的發展。而在行政法上，同樣應遵循管理的規律來進行管理，因此在對行政輔助人進行管理方面，行政輔助人的權利和義務應予以明確。首先，行政主體要制定系統化、專業化、常態化的管理規范。在法國，政府中的“編外人員”根據聘用情況受公法或私法制約，根據合同任用的人員依據私法管理，其他編外人員依據公法進行管理。在這方面我們可借鑒法國的經驗，將對行政輔助人的內部管理納入行政法的調整范圍。其次，行政管理者在規范化管理中要注重員工的參與，增強行政輔助人對職業的認同感；再次，行政管理者需明確行政輔助人的入職、培訓、考核、晉升、激勵機制以及科學的退出機制等。這種規范化管理可以使管理更加有效，對改善行政輔助人的執法不規范現象有重要作用。

3、制定統一的執法手冊

“實踐決定認識”。行政輔助人執法的多年實踐表明，由于專門規范行政輔助人的法律法規等法律文件較少，其執法行為更容易越位，這可能會使相對人的合法權益受到侵犯并得不到應有的救濟。我們需要用認識來指導實踐并反作用于實踐，因此需要制定輔助人員執法的標準性文件。執法手冊使行政輔助人員在行政執法過程中有章可循，可以最大限度地減少和杜絕違法、違規行為。執法手冊的內容可以包含執法時應適用的法律法規，執法權限，執法規范等。其中，行政輔助人的執法權限應限制在一定的范圍內，其執法權在高權性公權力、低權性公權力方面各有不同，在執行高權性公權力時，行政輔助人的執法權限應嚴格限制，而在低權性公權力中，行政輔助人員可以執行與其執法權相應的行為。同時也應對執法程序和違法執法的責任在執法手冊中予以明確，促使其文明執法、規范執法。

四、結論

行政輔助人的執法行為與所屬行政機關緊密相關，在服務行政時代，行政輔助人在執法中存在的問題亟需學者的充分討論和重視。人員編外，但管理不能“編外”，行政輔助人的合法權益同時需要保護，因此如何正確處理規制和保護其合法權益的關系，需要學界的進一步探究。

［1］俞楠.論行政輔助人［D］.中國政法大學，2006.

［2］莫于川，郭慶珠.論現代服務行政與服務行政法——以我國服務行政法律體系建構為重點［J］.法學雜志，2007，（2）.

［3］徐庭祥.論我國私人行政的行政法規制［D］.西南政法大學，2013.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2011.

D922

B

1008-7508（2015）10-0038-02

本文系天津市哲學社會科學項目“行政輔助人制度研究”成果之一，項目號：TJFX12-038，負責人：劉東輝。

2015-09-18

張晶（1991-），女，黑龍江雞西人，天津師范大學法學院2014級碩士研究生，研究方向為：憲法學與行政法學專業。