利益失衡：社會穩定中的“資源詛咒”之源——基于A省礦區的調研

■曾 明 廖瑾瑩

一、研究背景與問題

自然資源作為一種特殊的要素存在，傳統經濟學界通常視其為經濟發展的助推器。但是自20世紀中后期以來，許多資源貧瘠國卻后來者居上，發展速度迅速甚至遠遠超過資源豐裕國，“資源詛咒”（resource curse）這一概念應運而生。通過對礦產資源豐裕國的經濟發展情況進行研究，Auty發現資源并沒有給經濟帶來很大的增長效應，反而限制了經濟的增長，資源豐裕成了這些國家的詛咒。［1］

雖然也有學者認為特殊國情決定了中國是一個人口眾多，人均資源占有量少的國家，從這個意義來說中國并非一個資源豐裕國，因此不存在“資源詛咒”現象。［2］如以國家為研究單位這一說法也許是成立的，但如果考慮到中國地區間資源稟賦的巨大差異，現有的跨地區實證研究有著不同的發現。在山西、甘肅等資源大省就很容易產生社會穩定的資源詛咒。而以28個典型地級煤炭城市為樣本的實證研究更是表明煤炭資源開發限制了城市的經濟增長，產生了資源詛咒效應。［3］

資源豐裕地區除了產生經濟增長的“詛咒”之外，還會引發一些因資源利用而帶來的社會現象，生態環境惡化［4］、社會沖突加劇等［5］，甚至會帶來戰爭［6］。在中國，資源豐裕地區還會引發周邊民眾的“吃大戶”心理，［7］一些地方甚至因為資源利用長期積累的矛盾，使一些看似與礦產不相關的社會事件演變成社會群體性事件，比如“甕安事件”［8］。這不由得讓人思考一個有趣的問題：資源豐裕為什么會引發與資源相關的社會不穩定？它的發生機制是什么？本文將通過對A省兩個煤炭豐裕鄉鎮的調研，從個案的角度來回答這一問題。①

二、利益失衡—資源詛咒：一個分析框架

從社會抗爭的角度來看，發生各種群體性的社會沖突并不僅限于資源豐裕地區，但這些地區確實存在著因資源豐裕而產生的特有的社會矛盾，而且在很多這類地方，往往由于各種矛盾的不斷激化而更容易引發群體性事件，產生社會穩定問題。這類矛盾主要有：

一是環境污染。大規模的資源開發利用會給生態環境帶來極大的壓力，在資源開采過程中，由于礦產資源大多深埋地下，無論是露天的開采，還是深挖礦井都要破壞地表原有的植被，容易導致地面塌陷、沉降，甚至引發地下水位下降。在加工和運輸過程中，又容易造成粉塵污染和道路的破壞，被破壞的自然環境狀況極易引發社會不穩定。［9］地方政府為了經濟增長和財政收入，對此有著較高的環境污染容忍度，周邊居民如果對礦區開采造成的環境污染有所不滿也往往上告無門或是久拖不決，一般的環境抗爭常以失敗告終。［10］當這些居民的正當訴求屢次得不到解決，不滿情緒就會被積壓下來，當這種積壓達到一定程度很可能爆發群體性事件，嚴重影響到社會穩定。［11］

二是勞資糾紛。基于資源開采行業的特殊性，礦難多發一直是中國礦區突出的熱點問題，煤炭等資源型企業雖然吸收了大量農民工就業，但其安保設施建設和后續應急保障卻并不完善。另外礦山開采中的一些特有的慢性職業病，例如“塵肺病”，由于各種原因，企業往往推卸責任減少甚至拒絕賠償，如果地方政府經常拖延和回避這類問題，這將為集體抗爭和社會不穩定埋下隱患。［12］一旦資源豐裕地區的資源枯竭、受到市場沖擊或是國家政策的影響，如國家要求中小型礦企關停并轉等，這種資源集聚型的產業鏈將被迅速摧毀，伴隨而來的是大量礦區群眾為待遇、住房、醫療和就業等問題頻頻上訪，素有廣西“煤都”之稱的合山市在資源枯竭之后的2001—2007年，因煤礦勞資糾紛而上訪的次數高達2.2萬人次，上訪人數占總人口的15%②。

三是暴力沖突。突出表現在資源爭奪方面,自然資源豐裕與爆發戰爭之間存在顯著的關系，而且資源越豐裕的國家，國內戰爭的持續時間越長。［6］Welsch利用1989-2002年間的數據來分析資源豐裕與暴力沖突的關系，發現自然資源豐裕已經成為導致暴力沖突加劇的一個重要原因。［5］為了爭奪資源，礦企之間打架斗毆現象非常常見，偷礦、搶礦現象更是屢禁不絕。［13］有媒體調查發現，中國礦產開發業存在黑社會化傾向，在礦產資源的爭奪中容易引發暴力事件③。

這些矛盾是使得礦區容易產生群體性事件的直接原因，成為社會穩定的“資源詛咒”，然而在這詛咒的背后，其實仍是利益的“幽靈”在游蕩。［5］

從利益視角來看，利益的表達與博弈是引發群體性事件的根本原因。［14］雖然由于存在集體行動困境和缺乏資源動員中的社會化組織④，中國也大量存在著即使利益受損也不會發生群體性事件的現象。但“利益沖突—集體行動”范式仍是一個廣泛用來分析群體性事件的研究范式。當在利益分享過程中民眾利益受損或所得非常不對稱時，特別是當利益的對方是政府或大型企業等強勢群體時，民眾往往采取暴力的私力救濟，形成了傳統政治文化中的 “暴力的私力救濟具有正當性和正義感”的小傳統。周忠偉對中國2008—2009年群體性事件的分析認為，“群體性事件”的發生是當前“利益博弈使然”。［15］黃治東也認為“群體性事件是利益分化過程中人民內部不同利益主體之間的利益矛盾在社會轉型時期未獲有效調控的集中表現”。［16］

綜上可知，利益問題是當前引發社會不穩定的最基本的影響因素。同時利益分配的不公也容易動搖中國公眾心中的公平感受，分配的公正是人們用于評價解決沖突的制度的一個重要維度。［17］相關調研表明，對收入及生活機會分配的公平性認知與社會沖突意識之間被證實有著緊密的關聯，不公平感越高，群體的社會沖突意識就越強。［18］自然資源豐裕地區在資源的開采和利用中產生了大量的社會財富，這些財富的分配如果不能做到公平，財富過分地集中到企業和政府，而當地居民卻要承受資源開采產生的環境污染，便極有可能引發群體性事件。而資源開發過程中少數人的富裕與礦工、當地居民的相對貧困所引發的相對剝奪感是產生資源豐裕地區社會不穩定的重要心理因素。［19］另外國家治理能力的強弱是一個疊加因素，如果一個國家收入大量依賴礦產資源而不是公民的稅收，政府就沒有必要建立良好的治理結構來服務公眾［20］，當然公眾也沒有激勵和豐富的信息來監督政府提供更好的公共服務，從而影響政府對公民訴求的回應力［21］，使得政府應對危機的能力下降，因而在一些治理能力弱的國家，經常發生因民眾對資源開采中的貧富差距、環境破壞不滿爆發社會沖突甚至內戰［22］。反之如果政府把資源豐裕產生的財力用于國家機構和政治組織的建設，資源豐裕也能延續政權和降低內戰和反政權抗議的可能性。［23］

基于以上的分析，我們可以為社會穩定的資源詛咒提出一個利益沖突-資源詛咒的分析框架：資源豐裕產生社會沖突的中間機制主要體現在勞資糾紛、環境污染、貧富差距和社會治安的惡化，而引發中間機制的核心因素其實是利益分享的不均衡。

三、T鎮與F鎮的資源詛咒現象

（一）資源開采的負外部效應引發的沖突

如T鎮內的主要通行道路——105國道部分路段2013年9月剛維修好，但是由于當地路過的運煤車輛超載嚴重，半年之內就要進行再次修補?！奥飞系教幨腔覊m，每天都要換衣服，老百姓根本不敢在外面多歇會”⑤。這種環境破壞影響的面比較廣，涉及沿線多個村莊，利益受損面分散，集體行動的困境比較大，路面破壞涉及煤礦企業眾多，責任不明晰，單獨找某個煤礦賠償也顯得不合理。所以矛盾的焦點很容易集中到鄉鎮政府，由于是跨鄉鎮的國道，鄉鎮政府自身管理權限、管轄范圍、財力有限。這種情況下，道路受損難以維修，矛盾一直在累積。2012年就引發了一次小規模集體上訪。但道路破損、影響周邊村民出行的情況一直沒有得到根本改善,小型的投訴仍是不斷，激烈時還會發生越級訪。在2013年初，國道邊沿線居民集資，選取了部分代表到省政府上訪。鎮政府雖然加強道路管理緩解矛盾。據T鎮負責維穩的政法委員說：“我現在是經常得上路，晴天一身灰，雨天一身泥，又沒有執法權，只能指揮下交通，防止出交通事故，要是壓到人就麻煩了”⑥。這其實也是一種柔性的維穩方式，顯示出政府在努力回應村民的訴求，以此來換取村民的理解。

（二）周圍民眾“吃大戶”心理引起的沖突

對于周邊村民來說，礦區無疑是一個有錢的大戶，不僅是S礦區這樣的國有大礦，甚至是G礦區這種私有礦企，在有利可圖的情況下，吃大戶情況也時有發生。2014年，G礦區發生過一起征地糾紛案，礦區開采過程中一座無主荒墳之史，當地一村民以上訪形式索要了1萬元的賠償。

這種情況在S礦區顯得尤為明顯。S礦區附近一個村莊因房屋開裂，村民聚集到礦區，要求礦區賠償1070萬元。實際上通過第三方鑒定認為這一開裂與礦區開采無關，但礦區仍不得不進行補償。通過工農辦工作人員的反復談判、協商，最終以賠償29萬元了事。S礦區不僅每年用于“人情費”“建設費”等贊助不少，本地居民甚至在S礦區欺行霸市，附近村民時常向礦區要求承建礦區的道路、房屋、裝修工程，如果完全不滿足、不理會村民的要求，有些村民就有可能會借機到礦區生事。

（三）勞資糾紛以及工傷賠償問題復雜

雖然這類問題對于企業來說并不少見，但是由于資源開采的特殊性，這種糾紛在礦區顯得尤為復雜。2013年10月31日，T鎮GQ煤礦礦方在未制定工作方案和召開職工大會的情況下，突然提出職工放假，準備閉坑，導致部分職工集體越級上訪，并揚言“如果達不到滿意結果，就到市以上信訪、打橫幅攔國道等”。為息訪在鎮政府協商下，礦企拿出50萬元人民幣進行賠償才了結。

相對于GQ礦“一次性賠償清算”的做法而言，S礦區由于是國有老礦，則面臨更為棘手的問題。經過歷史遺留的人事問題引發沖突不斷。

2003年廠鎮礦區就對X、Y村由煤炭開采引發的房屋開裂給予了維修加固費。分別按照40%、30%、30%的比例分三年對村民們進行補充。房屋維修加固費到2006年已經全部付清。但是在得到礦區的房屋維修加固費之后，很大一部分村民并沒有對房屋進行維修、加固，使得原本已經開裂的房屋裂縫進一步擴大。到2007年兩村中已有十幾戶村民的房屋因為裂縫太大而形成了危房，導致X、Y兩村民組織了四、五十人來PH礦鬧事，要求礦區對其房屋進行再一次賠償。后經過S礦區各單位多次到兩村受災現場實地考察、鑒定，又重新制定了住房賠償標準進行賠償。

四、利益沖突與資源詛咒的進一步討論

實際上，群眾、企業、政府三者間的矛盾的出現和加劇，以及由此引發的社會沖突所導致的“社會穩定型資源詛咒”，其背后深層次原因在于不科學的利益分享機制即利益分配的偏差。這種偏差并不是單純的利益分配不均或者不公平，而是利益分配中涉及各方收益與其所承擔的成本的失衡，尤其以村民這方的矛盾更為突出，他們負擔的外部成本遠遠高于其個體收益，一旦超出其忍耐范圍，沖突就會爆發。

從維穩角度看，現實中有幾個主要辦法，一是政府干預稅收政策，通過對污染企業附加高額稅收來調節資源配置；二是在產權明晰的基礎上，礦企與周邊受影響村民簽訂補償協議，以市場交易的方式來處理；更好的做法則是讓村民整體搬遷。而這些政策的實施無疑都需要資金的支持。但是從個案情況來看，政府在資源利益分享中尋求兩種利益:經濟利益和政治利益，即政府既需要經濟利益以完成經濟發展的硬性績效考核，又需要政治利益以應對維穩屬地化管理及剛性的維穩壓力。有些資源豐裕地區例如T鎮，政府財政來源有限，因此需要資源開發帶來的稅收和其他收入來達成考核指標，因此面對維穩壓力和資源利用的負外部性，不得不在煤企和群眾中間斡旋，只要雙方的矛盾不累積到影響穩定考核的程度，在財政收入最大化的約束下，對礦企產生的負外部性睜一只眼閉一只眼。對于這種資源不太豐裕，煤炭儲量小，企業規模小，都是小型私營煤礦，但政府的資源依賴度卻很強的地方政府來說，良好的利益分享機制應當同時滿足政府有收入、群眾不上訪和企業有盈利三個條件，政府也一直在盡力維持這三者之間微弱的平衡。它會以最低限度的利益分享標準來維持資源豐裕地區群眾的穩定，而這個標準則取決于公眾的忍受力和反抗力，一旦負外部成本超出周圍公眾承受的底線，這種平衡就會被打破，這時政府不得不立刻以更高額的利益分享代價來重新恢復這種平衡，所以往往在資源豐裕地區會形成“有錢無大鬧，沒錢天天鬧”⑦的局面。而F鎮政府則在維持另一種平衡——礦區與周邊民眾“吃大戶”的均衡，他們更希望礦區能出錢解決一些 “不必要的利益糾紛”，更何況在F鎮村民鬧事的矛頭往往指向礦區而不是政府本身。當自然資源開采的確損害了村民們的正當利益，政府會站出來要求礦區進行合理賠償；對于村民們針對礦區的謀利型行為，為了防止事件進一步擴大并且影響到社會治安，政府寧愿“睜一只眼閉一只眼”，協調礦區“花錢買平安”。

從企業的角度來說，理性經濟人的角色使其追求利潤最大化，由于礦企的產權性質不同，H礦區和S礦區在處理利益分享時，兩者政治利益的考量略有不同。S礦區屬大型國企的性質導致其領導層同政府官員一樣處于“一票否決”的壓力體制中，且利潤最大化的動機不如私營礦企強。這使得S礦區會更考慮周圍群眾的利益分享，不僅負擔了周邊鄉鎮的大部分公共服務建設，甚至在就業方面也對當地百姓提供諸多優惠；而T鎮的煤企以私企為主，利潤動機強，而且沒有維穩政治壓力，雖然為了生產的平衡，礦區也會捐助些周邊地區的公共基礎設施建設，但是主要基于“在人家地盤上，得給政府面子，才好辦事”⑧的考量，具體提供的公共服務數量多寡、質量優劣則取決于政府與礦企間的協商。這種投入顯然并不如S礦區穩定。而對于負外部性問題的處理，兩個礦區態度也不盡相同，S礦區不僅設置了相關部門處理該類賠償事件，甚至主動負擔起F鎮的道路建設，而G礦區則強調責任明晰，對T鎮105國道的惡劣境況基本視若無睹。

盡管有一定的利益分享機制，但這兩個礦區的社會穩定狀況依舊薄弱。一方面，國企對民眾分享的利益雖然更多，但是這種利益分享卻具有選擇性和局限性，因為并不是每個民眾都能享受到，這極易產生相對剝奪感，例如S礦區層出不窮的“吃大戶”現象；另一方面，私企缺乏類似“維穩壓力”的政治約束，對周圍群眾的利益分享往往取決于直接發生的外部沖突和來自政府的壓力，這種利益分享方式非常不確定。

最后，對于礦區周邊民眾而言，都希望既要充分地維護自身的利益，更希望從資源利用中獲得更多的額外收益。從直接利益分享多寡來說，資源豐裕地區的居民可大致分為三類：第一類是資源收益高于外部成本者。這類群體不僅獲得了相關經濟賠償和政策優惠，而且有更多的機會去從事資源行業，甚至開拓和發展其衍生行業，他們從資源豐裕中攫取的收益遠遠大于他們所要承擔的負外部成本，往往不會輕易去政府上訪、去礦區“鬧事”。第二類是資源得失平衡者。他們只能從礦區中獲得一些合理的負外部成本補償，但是由于個人能力、機遇、地域等因素不像第一類群眾那樣可以享受到經營資源相關產業的直接收益，難免由于貧富差距擴大產生相對剝奪感，極易發生“謀利型上訪”事件，“吃大戶”行為亦多出現在這類群體中間。第三類群體是資源收益低于成本者。由于當地企業或政府經濟實力不足以消弭因資源開采而溢出的負外部效應，所以必須轉嫁一部分到當地百姓身上，這些群體可能從資源利用中獲利極少，但卻承擔了不少的外部成本，因而極有可能制造社會不穩定事件。而且，從村民角度來看，資源利益大致可以分為兩類：一類是生存型利益，即影響居民生活的底線的利益，如環境污染等，如果破壞了這類底線，即使村民能夠從資源利用中獲益也可能會產生抗爭；另一類是發展型利益，即居民從中獲得的額外收益，這類收益如果分配不均，也容易引發攀比心理而產生抗爭，特別是那些資源收益低于成本的群體。

五、結論

在自然資源豐裕地區，由于資源利用過程中產生的負外部性、勞資糾紛等，使得這些地區因為資源稟賦的原因，更易產生社會沖突，地區的維穩形勢變得更為嚴峻，在社會穩定上產生“資源詛咒”。通過對A省兩個礦區的實證研究表明，資源豐裕確實帶來了顯著的與資源利用密切相關的社會穩定問題，如環境破壞、勞資糾紛、吃大戶、地質災害的賠償等引發的社會沖突。在這種資源詛咒現象的背后，所暗含的其實是利益的沖突。在當前的礦產資源利用所產生的利益分配格局中，直接收益主要被政府和企業拿走，大多數當地居民卻承擔了資源利用所產生的一系列負外部效應，這種利益分享的失衡使得當地居民會利用一些機會或基于一些正當理由通過制造維穩壓力來獲得補償，因而使得這些地區的維穩形勢體現出很明顯的資源稟賦特點。雖然企業繳納了相應的稅費，并會給周邊社區通過捐贈或優惠的方式提供些基礎設施或公共服務，有些個人還可以通過參與礦產資源的利用而獲益，但總體而言，資源利用中國家、企業和地方居民間的利益分享失衡，特別是對居民生存性利益的損害，使得這種因資源稟賦而引發的社會沖突經常發生。

注釋：

①對T鎮和F鎮的調研歷時兩年，本文有關兩地的數據都來自這兩年調研結果，包括與礦區、鄉鎮政府和村民的深度訪談以及在兩地搜集到的各類資料。

②參見中國新聞網：《資源枯竭上訪者眾，市長奔忙尋解決之道》，網址http://www.chinanews.com/gn/news/2009 /11-04/1947385.shtml

③瞭望：《中國礦產開發業黑社會化：暴力流血事件頻出》，網址news.sina.com.cn/c/sd/2011-02-27/1440220 22847.shtml

④Mccarthy,Zald(1973)Tilly(1978)所代表的美國社會運動的主流范式把集體行動的焦點放在專業組織所能調動的資源總量以及所能利用的政治機會上。

⑤2014年6月12日，T鎮政法委委員訪談記錄。

⑥2014年6月12日，T鎮政法委委員訪談記錄。

⑦2014年6月12日，T鎮政法委委員訪談記錄。

⑧2014年6月14日，S礦企總經理的訪談記錄。

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