中美城市商業銀行跨區域發展的經濟效率比較

蔡志強　孫曉萌

[內容摘要]城市商業銀行跨區域發展成為近期我國理論和實踐中關注的熱點，而美國商業銀行跨州發展規制歷史較長，為我國城市商業銀行跨區域發展的經濟效率分析提供了經驗借鑒。從規模經濟效率、市場競爭機制作用、銀行分支機構建立與經營風險控制等經濟效率維度看，在跨區域發展中，我國規模較大的城市商業銀行的經濟效率均優于規模較小的城市商業銀行的經濟效率。因此，規模較大的城市商業銀行應該積極推進跨區域發展，發揮規模經濟效率；而規模較小的城市商業銀行則首先應提高經營管理水平，待其較為成熟后再推進跨區域發展。

[關鍵詞]城市商業銀行；跨區域發展；經濟效率；風險控制

2008年，美國次貸危機引發國際金融危機，其負面影響在很大程度上延緩了廣大發展中國家金融開放的步伐。但是，減少信貸配給規模、放松利率管制的上下限到降低市場進入壁壘和穩步推進人民幣利率市場化等舉措，顯現出我國金融開放步伐仍然是穩步和堅定的。在外資銀行大舉進入我國國內金融市場的背景下，我國各類金融機構也在不斷創新發展，提高自身競爭力。20世紀90年代以來，從我國城市信用社發展而來的城市商業銀行，在完成股份制改造和內部調整后進人了快速跨區域發展以提高自身競爭力的路徑。從國外商業銀行的發展過程來看，只有美國等少數國家出于稅收目的對商業銀行的跨州發展進行過限制，在金融自由化的大背景下，1994年美國完全解除了其商業銀行跨州經營的管制。分析美國商業銀行跨州經營的規制及其經濟效率，對金融開放背景下我國城市商業銀行跨區域發展具有重要的理論與實踐意義。

一、美國商業銀行跨州發展規制及經濟效率分析

（一）美國商業銀行跨州發展規制歷程

1788年《美國憲法》取消聯邦各州征收關稅和發行紙幣的權利，各州在財政壓力來襲時，期望通過收取商業銀行開辦特許授權費來穩定其財政收入。一項重要的舉措，即限制商業銀行跨州經營成為各州最大化其銀行特許授權費收取的最佳方式，但同時各自為戰也造成聯邦財政困難。時隔不久，1791年美國聯邦財政部長亞歷山大·漢米爾頓努力游說國會通過了創建現代銀行體系的美國第一銀行，以金融強化聯邦政府的力量。這一兼具中央銀行和商業銀行雙重特性的美國第一銀行擁有許多特權，它能夠在各州建立分支機構和發行紙幣，其不平等的權利引發各州商業銀行的強烈不滿，群起而仿效，導致美國第一銀行很快破產。為應對債務危機和貨幣體系穩定的難題，1817年麥迪遜總統不得不向國會提議建立美國第二銀行。美國第二銀行仍以商業銀行的身份與各州商業銀行展開競爭。1837年，密歇根州《自由銀行法案》的通過，標志著各州商業銀行重新獲得紙幣發行權，且銀行業市場進入壁壘大為降低（最低10萬美元為商業銀行資本金準入門檻），美國銀行業因此進入自由發展階段。商業銀行如雨后春筍般地設立以及后來又迅速恐慌性地大量破產，迫使各州分別立法管理其銀行業的發展。1863年，《聯邦銀行法》出臺，主旨是反對商業銀行分支機構設置導致的過度競爭，明確聯邦及州銀行允許保有和運營已有的分支機構，但不允許新設分支機構，同時剝奪了各州銀行的貨幣發行權，而1927年通過的《Mcfadden法案》賦予了聯邦銀行無固定經營期限許可，從而能與州銀行競爭信托業務，實質上是擴大了投資許可范圍。20世紀70年代以來，美國商業銀行跨州經營限制從逐步松動到完全解除，先是部分州允許銀行控股公司（BHC，Bank Holding Companies）將附屬銀行轉變為分支機構，或是通過收購其他商業銀行轉化為分支機構（Branching），或是允許在本州范圍內設立新的分支機構。在此基礎上，一些州通過“互惠”實現了商業銀行控股公司的跨州經營，從而在實踐中允許了商業銀行的跨州經營。最終，1994年通過《Riegle-Neal跨州和分支銀行效率法案》，在法律層面上完全放開了商業銀行跨州經營的限制。

（二）美國商業銀行跨州發展的經濟效率

美國商業銀行從禁止跨州經營到完全放開經歷了反反復復的拉鋸戰，體現了商業銀行跨州經營規制與解除規制之間力量的較量，但是，其跨州經營的趨勢并沒有改變。最終，商業銀行規模經濟效率、市場競爭機制作用、所有權基礎上的接管措施的激勵和風險規避動力，導致了美國商業銀行跨州經營的完全放開。

1 美國商業銀行跨州經營的規模經濟效率。一般認為，美國各州禁止其商業銀行跨州經營的原因主要是出于征收特許授權費的需要，而各州商業銀行進行跨州發展的最主要動因是追求規模經濟效率，無論是理論上還是實證數據上，商業銀行均具有顯著的規模經濟效率。規模經濟和范圍經濟廣泛存在于銀行業，伴隨著商業銀行的規模擴大，專業化分工和協作效率明顯，一方面是標準化和簡單化流程及大批量銷售其金融產品均具有規模優勢；另一方面是商業銀行建立分支機構來復制已經成熟的銀行管理模式，存在充分利用其無形資產進行大規模管理的優勢，同時也為擴展其產品經營范圍從而獲取范圍經濟創造了條件。規模經濟效率發揮有其界限范圍，通過分析美國商業銀行的經營狀況，表明一定時期內其總資產規模達到5億美元，此后會出現規模經濟遞減。由于1837年以來一段時間內美國實行了《自由銀行法案》，限制跨州經營，導致美國商業銀行過度競爭發展，使商業銀行難以達到規模經濟界限，抑制了美國銀行業規模經濟效率的發揮。一般認為，嚴格限制商業銀行跨州經營降低了其利潤率，而在放開地域經營限制以后，處于規模經濟遞增階段的商業銀行實行跨州經營就能逐步達到最優規模，發揮規模經濟效率。然而，隨后的研究發現，利用1993-1998年美國7000多個銀行的數據庫數據，在解除商業銀行跨州經營限制的條件下，美國商業銀行跨州經營利潤率的高低存在不確定性。一種可能的解釋是，小商業銀行的信息偏在影響（信息不對稱）使得交易成本上升，造成在距離較近的地方經營是有利的，而在較遠地域的經營是不利的，這種不良影響可以通過規模經濟效率部分地抵消；跨州經營的另一個原因在于能夠擴大商業銀行存款的資金來源、降低資金成本以及帶來新的投資機會。綜合考慮這兩種影響，商業銀行在跨州經營追求規模經濟效率時，應該選擇適宜的擴張模式和管理方式以降低交易成本并控制風險，從而追求自身利益的最大化。

2 商業銀行跨州經營中市場競爭機制的經濟效率。美國商業銀行跨州經營另一突出的經濟效率是市場競爭機制作用的發揮。從理論上而言，在完全競爭的市場中，如果不采取有效的措施來提高經營效率，低效率的商業銀行就會被高效率的商業銀行擠出市場，而在一個相對管制的市場中，市場競爭機制優勝劣汰的作用很難發揮出來，使缺乏競爭壓力的低效率商業銀行能夠長期存在于市場之中。同時，在相對管制的市場中，商業銀行管理者更容易忽視公司利益，以個人利益最大化為最終目標，從而增加產生道德風險的可能性。市場競爭機制的經濟效率，表現為美國商業銀行跨州經營比限制跨州經營在CEO的接管競爭和績效工資補償的敏感性上增加了，跨州經營使得CEO接管市場更活躍、管理約束更強，但這并沒有直接的證據。對于美國銀行業來說，限制商業銀行跨州經營阻礙了市場競爭機制的發揮，而取消其商業銀行跨州經營的限制有利于商業銀行間競爭機制作用的發揮，從而促進資源優化配置，提高商業銀行的經濟效率。

3 商業銀行跨州設置分支機構的風險控制。隨著美國商業銀行跨州設置分支機構，其運營成本和貸款損失大幅度降低，一般經濟理論認為是銀行分支機構的設立增加了商業銀行的市場競爭程度，其成本降低是由于吸收了更多低利率形式的銀行借貸者；反之，限制商業銀行分支機構的設立，就遠離了這些中小借貸者（低利率形式的銀行借貸者），結果使得商業銀行平均資產收益率降低。同時，從信息經濟學和管理的角度看，商業銀行分支機構越是遠離總部，總行的管理層對分支行管理層的監督越困難。雖然商業銀行分支機構管理層在整體組織結構中處于次要地位，但其管理經驗不足時會面臨更大的績效壓力，所以在發放貸款時商業銀行分支機構容易采取過激行為，雖然可能提高經營效率，但同時也增加了運營風險，使得風險控制難度增加。因此，商業銀行在跨區域經營時也使得商業銀行“附屬風險”（經營風險）更高。對于總行來說，分支機構的距離越遠，總行核實風險的難度越大、控制風險的成本上升，這種風險的存在一定程度上消減了商業銀行跨州經營的正效率。但是從另一個角度來看，商業銀行跨州設置分支機構進行跨區域經營，有利于產品多樣化，分散經營風險，增加商業銀行經營的穩定性。

二、我國商業銀行跨區域發展及經濟效率分析

（一）我國商業銀行及城市商業銀行的跨區域發展歷程

新中國成立以后，在計劃經濟體制下我國形成了中央銀行和商業銀行為一體的銀行體系，即中國人民銀行既通過發行貨幣擔負著國家宏觀調控的職能，又在各行政區劃內開設分行，辦理存貸款、匯兌等商業銀行業務。改革開放以后，隨著中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行四大國有商業銀行先后從中國人民銀行分立和三大政策性銀行——中國國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行的建立，我國銀行體系逐步完善。在我國銀行業發展過程中，中國人民銀行在各行政區劃的原有分支機構被工商銀行和農業銀行繼承，而建設銀行和中國銀行建立后就在各地設立分支機構，隨后成立的股份制商業銀行（交通銀行、光大銀行、華夏銀行、興業銀行、廣東發展銀行、上海浦東銀行等）均實行跨區域經營。對于非銀行金融機構的發展，20世紀90年代，在原有城市信用社（或城市合作銀行）基礎上改制而來的城市商業銀行，其發展受到嚴格的地域限制，這源于《賊市合作銀行管理辦法》（1995年）規定“城市合作銀行在一個城市只能設立一家，可以根據業務發展需要在所在城市市區內設立分支機構”。經過股份制改造和不良資產處置，城市商業銀行面臨跨區域發展、擴大經營規模和提高競爭力的現實問題。為此，2004年中國銀監會提出指導意見，各項監管要求達到《股份制商業銀行風險評級體系（暫行）》中等水平以上的城市商業銀行可以實行跨區域經營；更為詳細的規定是2006年出臺的《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》和《城市商業銀行異地分支機構管理辦法》，從而明確了城市商業銀行設立異地分支機構的基本條件、具體要求和操作流程。接著中國銀監會于2007年發布的《關于允許股份制商業銀行在縣域設立分支機構有關事項的通知》和2009年發布的《關于中小商業銀行分支機構市場準入政策的調整意見（試行）》，進一步放寬了城市商業銀行設立分支機構的條件，并簡化了審批流程，這導致城市商業銀行快速擴張并產生了許多負面效應（如齊魯銀行票據詐騙、漢口銀行假擔保及溫州銀行騙貸等）。有鑒于此，中國銀監會于2011年3月決定暫緩審批城市商業銀行的跨區域擴張申請，審慎推行區域擴張，提高其準入標準。如此頻繁的出臺相關政策，充分表明監管當局對城市商業銀行跨區域發展的審慎態度。借鑒美國商業銀行跨州發展規制經濟效率分析經驗，評價我國城市商業銀行跨區域發展的經濟效率，對于今后我國出臺相關政策和發展措施具有極為重要的理論意義和實踐意義。

（二）我國城市商業銀行跨區域發展的經濟效率

1 城市商業銀行跨區域發展的規模經濟效率、技術效率和管理效率。從理論上來說，我國商業銀行跨區域發展的主要動機是為追求規模經濟效率，提高競爭力。一般認為，經濟效率廣義上包括規模經濟效率、管理效率、技術效率等。其中有一種觀點認為，商業銀行跨區域擴張更可能是追求跨區域經營中的規模經濟效率，以及通過推動整個銀行業的技術進步帶動銀行技術效率的提高，而不是直接表現為提高商業銀行的管理效率。通過對我國滬、深兩市2005-2007年包括大型國有商業銀行和城市商業銀行在內的數據分析表明，我國商業銀行跨區域經營的凈效益為正，這里的經營效益是規模經濟效率、管理效率和技術效率的綜合加成。但是，通過三階段DEA模型分析，去除規模經濟效率，以我國2007-2010年26家城市商業銀行的數據為樣本，可以發現地域擴張會使我國城市商業銀行的經營管理效率降低；同樣，運用Tobit模型和DEA模型相結合的分析方法，對2007-2009年包括城市商業銀行在內的25家中小商業銀行跨區域發展效率進行評價，也發現我國中小商業銀行跨區域異地設立分支機構進行擴張降低了其經營效率。

從經濟角度看，同美國商業銀行跨州經營一樣，我國城市商業銀行跨區域經營追求規模經濟效率，會遇到交易成本和管理成本上升問題。也就是說，其經營管理效率和技術效率是降低的，這導致城市商業銀行總體利潤率的上升并不明顯。究其原因，主要是因為我國城市商業銀行的人才儲備不足，特別是高級管理人才缺乏。在進行跨區域發展過程中，人才儲備不足表現為擴張中管理經驗不足和管理模式落后的狀況不能改變，這一突出問題在城市商業銀行內部表現為交易成本和管理成本上升，在外部數據分析上表現為技術效率和管理效率降低，最終是經營效率的降低。但是，為了提高綜合競爭力，跨區域擴張經營追求規模經濟效率仍然是我國城市商業銀行的必然選擇。

2 城市商業銀行跨區域發展模式選擇的經濟效率。資本充足率低、不良資產較高、撥備率不足和經營區域受限，這些因素制約了我國大多數城市商業銀行的發展。為了打破這些不利因素的禁錮，城市商業銀行或者選擇聯合、并購和上市，或者異地設立分行或分支機構，積極擴張，對于不同發展水平的城市商業銀行，不同的跨區域發展模式其經濟效率不同。與并購、聯合模式相比，設立分行或分支機構可能面臨較高的運營風險，是因為異地設立分行和分支機構擴張進入新地區的信息不對稱程度更大，帶來交易成本大幅度的上升，這在一定程度上稀釋了跨區域擴張的規模經濟效率。但是，跨區域發展除了可以獲得規模經濟效率，提高城市商業銀行的競爭力，還可以降低客戶集中度，增強抗風險能力，擴大其業務范圍，這成為城市商業銀行積極擴張的另一個原因。

對于特大城市的城市商業銀行，因其總資產質量優良、規模大、業務擴展良好，高素質人才儲備較多，具有較為成熟的管理模式，在其他區域新設分行或分支機構，其管理成本和交易成本上升相對較低，因此，復制自身已經成熟的發展模式，能夠快速擴張、持續發展并增強自身競爭力，其經濟效率較好；對于一般大中城市的城市商業銀行，因其在總資產質量、規模和管理經驗上已經具備一定的發展水平，從自身所處經濟圈開始，依照自身規模實力和當地銀行業市場結構來選擇并購或參股異地的中小銀行模式擴張，既可以彌補在迅速擴張下高端人才儲備不足的窘境，也可以通過整合進行管理經驗的提升，在追求規模經濟效率的同時避免管理成本和交易成本的過快上升，適度跨區域擴張能提高競爭力，也具有較好的經濟效率；對于發達地區中等城市商業銀行，因其資產質量優良、規模較小但業務發展快且發展勢頭良好，其異地擴張采取參股、控股及合作模式，既有利于發揮其資金優勢和創新能力，又避免了管理經驗的不足，在經濟效益和風險控制上取得平衡，也能取得較好的經濟效率。總之，在跨區域發展方式選擇上，不同發展質量的城市商業銀行應該采取不同的模式，均能取得較好的經濟效率。

3 城市商業銀行跨區域發展的信貸風險。在不存在明顯的規模經濟效率和資本利潤率提高的前提下也積極異地設立分支機構進行擴張，其結果是只增加了城市商業銀行的運營風險，若不對這些風險進行充分考慮并尋找有效的控制對策，跨區域經營將成為我國城市商業銀行發展的潛在威脅。

從不同視角考察，城市商業銀行地域擴張的信貸風險控制存在不同的結論。利用隨機前沿分析法（SFA）測算銀行的效率，地域多元化使商業銀行的收益和風險并存，且有利于大規模的商業銀行提高效益降低風險，但對小規模的商業銀行效益影響不顯著，反而在降低風險方面有負面作用。也就是說，跨區域經營不能使中小商業銀行得到更多的規模經濟效率，反而會增加其風險控制的難度。造成這一狀況的主要原因是：小規模的商業銀行本身的高級人才儲備少、管理經驗不足，跨區域擴張使得各種矛盾激化，交易成本和管理成本大幅上升，同時還將導致風險控制乏力、不良貸款激增。但是，跨區域發展使城市商業銀行資產組合更為豐富，同時其信貸業務范圍得以擴張，又降低了城市商業銀行的自身風險，也規避了地方經濟波動的系統風險。如果從規模經濟、交易費用、發展極、多元化多個視角分析，在城市商業銀行地域擴張的信貸風險控制上，跨區域發展能夠提升城市商業銀行的經濟效率并降低風險。同樣，多元回歸分析我國2006-2010年20家城市商業銀行跨區域發展狀況，跨區域可以減少其貸款損失和降低不良貸款率，但這種優勢仍然是在規模較大的城市商業銀行效果明顯，規模較小的城市商業銀行則不明顯。另外，擴大樣本范圍，收集104家城市商業銀行2004-2009年的面板數據進行分析，研究發現跨區域經營比只在本區域經營分散風險作用略強。總之，對于不同規模和管理水平的城市商業銀行，跨區域擴張對風險分散和風險控制的作用不同，規模較大的城市商業銀行好于規模較小的城市商業銀行的經濟效率和風險控制。

三、結論及建議

可以看出，由于所處的時代和環境不同，美國商業銀行跨州發展同中國城市商業銀行跨區域發展的經濟效率評價略有差異。通過以上分析，可以得出如下主要結論：

1 美國商業銀行規模經濟效率的發揮有其規模經濟界限，但其規模經濟效率存在不確定性，主要是由于小銀行擴張存在地域較遠和信息偏在弊端。另外，跨州發展能夠擴大資金來源、降低資金成本，有利于銀行取得規模經濟效率。我國國內的研究結論是：跨區域發展對所有商業銀行經營績效的凈效益為正，而城市商業銀行異地設立分支機構只對特大城市有效，而大中城市商業銀行進行跨區域發展的規模經濟效率不顯著。

2 美國相對管制的市場和高級管理人員的接管競爭不力的環境同跨區域發展的限制有關，阻礙了商業銀行效率的提高。我國地方政府控股不利于城市商業銀行提高經營效率，而跨區域發展可以弱化其負面影響，有利于競爭機制發揮作用。

3 在風險控制方面，美國商業銀行和我國城市商業銀行跨區域發展設立分支機構，運營成本和貸款損失大幅度降低的原因在于競爭程度的提高，而且分支機構越是遠離總行，總行對分支行管理層的監督越困難，道德風險越大，交易成本上升明顯。

4 在跨區域發展擴張方式上，我國資產質量較好、規模較小的城市商業銀行采用并購重組方式的經濟效率較好，而資產質量優良、規模大、業務擴展良好的特大城市商業銀行應新設分行或分支機構，復制其經營管理模式的經濟效率較好。

為提高我國城市商業銀行的經濟效率，進而提高其競爭力，做大做強城市商業銀行，借鑒美國商業銀行跨區域發展規制的實踐及對我國城市商業銀行發展的探討，本文提出以下建議：

1 作為我國銀行體系的“第三梯隊”，城市商業銀行在金融領域中的地位越來越受到人們的重視，因此，城市商業銀行為了追求規模經濟效率和分散經營風險，迫切要求擴大規模跨區域發展。寓于不同規模和發展階段城市商業銀行對風險控制和規模效率的權衡，監管當局應該在此問題上實行分類監管。對一些規模大、較成熟的城市商業銀行，因其經營模式較為成熟、管理較為規范，要鼓勵其異地設立分行或建立分支機構，積極進行跨區域發展；對規模小、競爭力不強的城市商業銀行，政府在不干涉其自身經營的條件下進行扶持，鼓勵其參股、控股、合作，推行跨區域發展。

2 在城市商業銀行未來發展戰略的選擇上，應該采取立足本地與跨區域發展兩手抓的方針。市場定位要明確，對于不成熟的城市商業銀行要“立足地方、立足中小企業、立足市民”，主要服務本地企業。中小城市商業銀行應確定新的發展戰略，基于自身地域優勢和當地資源優勢，借鑒美國社區銀行的發展經驗，其發展應該主要定位于社區銀行而不是盲目地通過多家銀行聯合實現跨區域發展。對于實力較強、較為成熟、自身規模較大、經營業績良好的城市商業銀行（如北京銀行、上海銀行）而言，這些已相對成熟的城市商業銀行不再適合定位于社區銀行，而應該選擇自身擴張，即在異地開設分支行，積極實行跨區域發展。

3 在風險控制方面，一方面，跨區域發展使銀行資產組合更為豐富，有利于信貸擴張和業務范圍的擴大，分散區域經濟發展波動的風險；另一方面，作為高端服務業的銀行業，金融創新是提高其競爭力的重要手段，加強人員的管理、培訓，提高人員的素質，既減少道德風險的發生，又可以在跨區域發展中采用先進的技術，進行金融創新、控制風險。同時，設計好激勵兼容約束的薪酬機制和股權機制，吸引人才、留住人才、人盡其才，才能在未來的國際競爭中提高競爭力。

責任編輯：單麗莎