淺議我國分稅制改革

陳芒芒

【摘要】自1994年實行的分稅制在建立社會主義市場經濟體制過程中發揮了重大作用，促進了全國統一市場的形成，調動了地方發展經濟的積極性，充實了中央財政收入。但是因為分稅制建立之初存在一些不夠徹底的地方，這些不徹底之處隨著中國國情的變化已經成為阻礙經濟發展的問題，因此分稅制的進一步改革和完善成為了中國財政體制改革的中心內容。而要完善分稅制的體系，關鍵就在于建立中央與地方財力與事權相匹配的財稅體制。

【關鍵詞】分稅制 問題 轉移支付 對策

一、分稅制概述

（一）分稅制

分稅制是一種較為規范、科學的財政管理體制，是國際上市場經濟國家通行的一種財政分配體制。它是根據市場經濟的原則和公共財政的理論確立的一種分稅分級財政管理制度，是處理中央與地方財政分配關系的一種較為規范的方式。分稅制有利于國家產業政策的貫徹和實施，有利于協調中央與地方的財政分配關系，還有利于有效地利用各種資源，提高經濟效益，促進地方合理發展經濟，最終增加財政收入。

（二）分稅制確立的依據

分稅制得以確立的依據主要有以下三個方面：一是以加強和方便稅收征管為依據。二是以各類稅種的自身特征為依據。這種以稅種特性為依據劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的方法，有利于加強稅收的征收管理和強化稅收功能。三是以各級政府的事權范圍為依據。實行分稅制，應當界定各級政府的事權范圍，使得各級政府擁有法定的固定收入來源和財力保障。

（三）實行分稅制的意義

分稅制的實施，既是一國政府法制建設和行政管理的需要，又是一個國家財政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現。其意義主要表現在四個方面：一是分稅制是中央實施宏觀管理政策的財力保證。二是分稅制可以充分發揮稅收杠桿調節經濟、配置資源的獨特作用。三是分稅制可以充分發揮利益分配原則的效率。四是分稅制可以滿足市場經濟對財稅管理體制的要求。

二、我國分稅制存在的主要問題

分稅制是我國社會主義市場經濟體制的基礎，為全國統一市場的形成發揮了功不可沒的作用，但是中國發展到現在，國情發生了重大的變化，現行的分稅制就出現了一些問題。

（一）中央稅制與地方稅制體系不健全

主要表現在：第一，地方稅稅制結構不完善。一是地方稅稅種改革滯后，不適應市場經濟發展的要求；二是地方缺乏有效的主體稅種。第二，按企業的行政隸屬關系劃分企業所得稅收入不符合完善社會主義市場經濟體制的要求。第三，共享稅規模過大、稅種偏多。從稅收規模上看，規模過大、稅種偏多的共享稅，與分稅制目標相悖。第四，中央稅稅種單一，不成體系，影響了中央稅收宏觀調控功能的發揮。

（二）政府間支出責任劃分還不夠清晰、不夠合理

主要表現在：一是完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分；二是一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分；三是部分由中央和地方共同承擔的支出責任，中央與地方的職責劃分又不夠合理，執行中經常發生交叉、錯位；四是各省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分更為模糊，地區之間差別較大。

（三）稅種劃分未充分考慮稅收職能作用的發揮

比如，將稅源較為集中的稅種劃分為地方稅就會產生許多問題：一是加劇了各地區經濟發展的不平衡，致使富的地方愈富，窮的地方愈窮；二是強化地方利益，使地方企業與政府的血緣關系更加明朗，不利于轉變政府職能，建立現代企業制度；三是會損害中央宏觀調控的有效程度，為中央統一稅率的執行增加阻力。

（四）轉移支付項目設立不夠合理，監管力度有待加強

主要表現在轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。另外，由于大部分轉移支付項目都是出于配合中央宏觀調控政策而設立的，由此帶來財力轉移支付專項化、專項轉移支付財力化的傾向。

三、完善我國分稅制的對策與建議

（一）優化稅種配置，健全中央稅制和地方稅制體系

第一，優化稅制結構。重要的是調整中央稅、地方稅和共享稅的結構。首先將資源稅由共享稅改為中央稅，保證中央收入。其次將合并后的企業（法人）所得稅劃為中央與地方共享稅，由國稅局征收。最后將地稅局征收的個人所得稅和國稅局征收的儲蓄存款利息所得稅合并，作為共享稅，由國稅局負責征收。第二，完善稅種。一是深化所得稅改革。首先完善個人所得稅制，簡化和降低個人所得稅稅率，使個人所得稅稅率在當前經濟社會環境下更能體現公平合理。其次改變按企業的行政隸屬關系劃分收入歸屬的做法，可采取稅率分享的方式劃分中央與地方收入。二是調整消費稅。比如，對部分行業增征消費稅，逐步停征部分消費稅稅目。三是完善增值稅。首先是調整稅率。其次是擴大增值稅征稅范圍，將交通運輸、建筑安裝、銷售不動產等行業納入增值稅征收范圍。第三，規范地方稅費，推進稅費改革。一要堅持“減輕、規范、穩定”的原則，二要清理整頓收費項目，三要費改稅。

（二）明確劃分中央政府與地方政府的事權

當前，我國劃分中央與地方、政府與企業之間事權的核心問題是投資權劃分問題。因此，在事權劃分方面應做到：中央政府主要承擔對國民經濟全局有較大影響的有關投資領域；省級政府主要承擔對本地區經濟全局有較大影響的有關投資領域；另外，對于某些兼顧國民經濟全局和地方經濟的投資領域，應在中央政府和地方政府之間按適當比例分配投資管理權。由此，改變原來按投資規模大小來劃分中央與地方投資管理權限的做法。

（三）按照職能合理劃分稅種

按照職能合理劃分稅種，有利于正確劃分中央與地方的財權。劃分稅種應遵循的原則為：將維護國家權益、涉及全國范圍、實施宏觀調控所必須的稅種劃歸中央稅；將只涉及地方范圍、適合地方征管的稅種劃歸地方稅，并進一步加強地方稅種的建設，進而保障地方財力，可適當開征新的地方稅種，如遺產稅和贈與稅、社會保障稅等。另外，適當停征部分老稅種，適當合并重復設置的稅種。

（四）建立規范化的政府間財政轉移支付制度

我國目前主要以單一縱向轉移支付為主，轉移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉移以及同級政府之間的橫向轉移，難以實現各地區公共產品和服務水平的均衡。為此，應在中央集中國內大部分財力的前提下，建立規范化的中央對地方的各種補助制度，具體包括：一是特殊因素補助，二是專項撥款補助，三是一般性補助即稅收返還。此外，加強構建財政轉移支付的監管和效益評價機制，發現問題及時糾正，并按期評價轉移支付效益。

參考文獻

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