問題與路徑推進考試招生制度綜合改革的

考試招生制度是我國基本的教育制度，是人才培養的樞紐環節，關系到國家發展大計，關系每一個家庭的切身利益，關系億萬青少年學生前途命運。考試招生制度的特殊地位和作用使得它的一個微小變化都可能引起學校、家庭以至社會的連鎖反應，形成多米諾骨牌效應。要回應多方訴求，考試招生制度改革需要走一條整體規劃、協同推進、系統深化的綜合改革之路。

編者按

2014年是考試招生制度改革政策設計具有里程碑意義的一年。改革的一舉一動備受全社會關注：9月4日，國務院《關于深化考試招生制度改革的實施意見》出臺，緊跟著上海、浙江高考試點方案發布；12月16日，教育部出臺《關于普通高中學業水平考試的實施意見》《關于加強和改進普通高中學生綜合素質評價的意見》，次日又公布《關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》和《關于進一步減少和規范高考加分項目和分值的意見》。

誠然，高考改革是考試招生制度改革的關鍵，政策層面已給出了方向和原則，但是基于中國教育的復雜性，如果就限于此來看待高考改革尚存的困惑，無疑是一種封閉和線性的思維。為此，本期“前沿”特別推薦兩篇文章，全面解讀考試招生制度推進的問題與路徑，中外對比厘清中小學教育質量綜合評價需破解的難題，帶給讀者一種綜合的視角。

一、考試招生制度綜合改革面臨的突出問題

（一）中央統籌規劃不足導致改革措施“鐘擺”前行

以考試招生制度改革中備受關注和爭議的中高考加分制度為例，該制度初衷為引導學生全面而富有個性地發展、照顧弱勢、特殊群體促進教育公平的改革措施，卻衍生出“加分教育”和“加分腐敗”，這不僅偏離了政策設計的初衷，更影響了教育公平。近年來教育部出臺了一系列調整規范加分的政策，12月17日又出臺《關于進一步減少和規范高考加分項目和分值的意見》，這無疑是中央進一步加強統籌的探索。

另一典型的問題表現在高考分省命題政策的搖擺。新世紀以來，伴隨著素質教育的全面推進和新課程改革的實施，為讓高考試題更符合我國不同地域教育狀況存在差異的實際狀況，考試命題權力從全國統一命題中央集權，逐步下放，形成了全國統一考試、16省分省命題的基本高考格局。但由于執行力不足等原因，分省命題一直存在著試題的信效度、難度、區分度等科學性問題，人力、物力、財力耗費巨大等命題成本大的問題，以及助推大學招生地方化有礙公平、國家難于統一評估地方教育質量等問題。為此，《關于深化考試招生制度改革的實施意見》提出了2015年起將增加使用全國統一命題試卷的省份。

不僅是我國，搖擺現象是世界各國諸多教育改革都曾出現的，如何在矛盾中找到出路，如何在搖擺中盡快找到平衡點，避免政策搖擺帶來的諸多問題，正需要改革具有宏觀視野、微觀視角，統籌規劃、上下步調一致地整體推進。

（二）考試制度與招生制度改革協同不力

考試制度與招生制度改革協同不力，招生錄取制度改革的滯后主要導致了兩方面的問題：第一是招考不分離，高校沒有真正選拔錄取的權力。盡管綜合評價、多元錄取等改革措施旨在豐富評價標準，鼓勵學校科學選才，但是分數以外的評價是否公平、公正，高校招錄過程中因噎廢食、綜合評價走形式，名為“招生”實為“招分”，“招生辦”實為“接生辦”，被“分數綁架”的狀況并未得到真正緩解。第二是分省制定招生計劃制度導致入學機會不均等，不利于社會公平。長期以來，我國高等教育招生制度實施的是按省編制招生計劃，全國統一高考選拔實際上是省域內的競爭，中西部生源大省及基礎教育薄弱地區上大學、特別是重點大學的機會偏低，也衍生了“高考移民”的現象。對招生計劃進行的“微調”改革更像是緩解矛盾的“止痛藥”，難以治本。只有推進從根本上改變分省制定招生計劃制度、切實擴大高校招生自主權等敢于觸動利益的改革，才能在招生制度上有所突破，推動招生制度與考試制度協同改革。

（三）不同類型教育考試改革系統性不足

在考試招生制度改革中，資格性、水平性考試與選拔性考試在考試內容、考試結果的使用等方面還存在系統性缺乏的問題。中考、高考是一個典型的高競爭、高利害、高風險的大規模選拔性考試，初中、高中學業水平考試是檢測高中生學業成績的水平性考試，也可以說是表示學生是否具有畢業資格的資格性考試。

《關于深化考試招生制度改革的實施意見》明確了考試招生制度“兩依據、一參考”的要求，即依據統一高考和高中學業水平考試，參考學生的綜合素質評價結果綜合評價進行選拔錄取。“兩依據”的具體措施為統一高考科目語文、數學、外語，高中學業水平考試自主選取三門計入高考成績。這意味著學業水平考試在原有的考察學生達成度，是否具備了課程標準規定的基本能力的功能的基礎上，還要擔負選拔和甄別的功能，其試題編制要進行較大的變革。

二、推進考試招生制度綜合改革的路徑

（一）考試招生制度改革的重要性要求整體改革

改革是利益的博弈，越是觸及既有利益的改革越難于推進。正如國家主席習近平對中國改革的形象描述“中國改革已進入深水區，可以說容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。同樣，教育領域的改革也與中國改革總體趨勢一致。有研究認為未來教育領域的改革與發展的邏輯關系將發生變化，“已經不僅是能夠單純通過增量而得到解決的問題，而必須對現有的體制與結構進行改革，而這些領域和問題的改革總體上屬于一種存量的改革”。存量改革就意味著對既有利益的重新劃分。如果說到什么是教育領域改革中的“難啃的硬骨頭”，考試招生制度的改革應該首當其沖，因為考試招生制度正是牽涉多方利益，最復雜、最敏感的環節，其改革的推進對于教育改革深化的重要意義不言而喻，同時其改革的難度與風險也是教育領域中其他改革所無法比擬的。對于考試招生制度的改革，應該調動多方面的積極性推動改革順利進行，保障重新劃分權益后效果與改革預期相一致，發揮好考試招生制度的核心樞紐作用帶動整體改革、準確進行風險預判，避免可能產生的不良的“蝴蝶效應”，這些尤其需要加強中央的頂層設計與通盤考量，同時調動地方的積極性，保持上下步調協調，整體推進。

（二）考試招生制度改革的復雜性要求協同性改革

考試招生制度改革是涉及各級各類教育的發展與銜接，牽動學生、教師、家長等多方利益的復雜工程，需要教育系統內部與外部，學校、家庭以及社會的協同改革。

首先，考試招生制度改革需要教育系統內部的協同綜合改革。以考試制度的銜接、協同為例，升學考試與學業水平考試、綜合素質評價協同，各司其職，協同互補、綜合推進。要改變“一錘定音”的升學考試招生模式狀況，考試招生制度改革提出了在中考、高考升學考試成績的基礎上，結合學業水平考試和綜合素質評價。三方面的準確定位、協同配合是推進改革的關鍵。

其次，考試招生制度改革需要教育部門與其他部門的協同綜合改革。考試招生制度的改革不僅僅是教育部門內部協同實施可以實現的，還需要與教育系統以外的其他部門通力合作、協同推進。通過對1977～2013年期間涉及考試招生制度的政策文件的統計，可以發現它們主要由教育部門獨立制定、頒布，聯合發文的部委較少，涉及國家發改委、財政部、人力資源社會保障部等，聯合發布的政策文件主要是關于招生對象、招生范圍、招生計劃等內容，協同合作的內容較為單一。考試招生制度改革作為牽涉多方利益的復雜而敏感的改革，需要更全面地判斷可能產生的波動效果、充分預測改革可能帶來的風險。因此，考試招生制度改革需要更廣泛的部門協作，加強與教育部門以外的多部門的合作，同時，協同合作的內容需要進一步擴大，通過協同決策來減小改革風險、提升改革效益。

第三是考試招生制度改革需要學校、家庭、社會協同改革。需要學校、家庭、社會力量的全過程參與。首先，改革決策應該更廣泛地征求意見，反映相關利益群體的訴求，獲得教育外部力量的支持。其次，考試招生制度改革多項措施的實行需要公開、透明，從而有利于家庭和社會力量的監督。特別是直接關乎家庭利益的高考加分、自主招生考試、高校招生錄取等改革。最后，也是最需要學校、家庭和社會協同的是從源頭上統一人才評價觀和評價標準。把改變教育領域內部唯分數論、唯升學率論的學生評價標準、學校評價標準，與改變家庭、社會、用人單位唯學歷論的人才評價標準相協同，從評價觀念、政策措施和用人機制以及社會制度多個層面進行整體協同改革。

（三）考試招生制度改革的長期性要求系統改革

制度設計要長遠管用，有前瞻預測性，同時保持連續性和總體穩定性。考試招生制度的改革對基礎教育具有方向引導作用，更需要立足全局、目標清晰，注重改革措施的連續性和系統性。2010年，國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，規劃了未來十年考試招生制度改革的目標與原則。2013年，中共中央十八屆三中全會《決定》延續規劃綱要的改革發展目標，把推進考試招生制度改革定位為教育領域綜合改革的重點內容。2014年9月國務院發布了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》。考試招生制度改革從愿景、理念，到方向、框架，再到路線、措施，改革的思路與措施越來越清晰、聚焦。深化考試招生制度的綜合改革需要進一步瞄準改革重點、開展有序、有效的改革。

瞄準改革重點，以高考改革為突破口帶動考試招生制度改革的全面深化。高考改革始終是關注度最高、牽涉面最廣的部分，牽住高考改革這個“牛鼻子”，是帶動考試招生制度改革全面推進的關鍵。

開展有序的改革，要統籌規劃，為改革留有緩沖期，進行風險預判。改革需要有序推進，整體規劃、制定明確的時間表、路線圖，有計劃、有步驟地規劃、實施、評估。要對可能出現的重大風險提前預判。由于考試招生制度牽動社會公平的敏感神經，承載無數家庭的期盼，更擔負素質教育和人才強國的使命，其改革對失敗的容忍度低于其他改革，可謂“期望值高，容忍度低”。因此，改革的進程當中，應該是小步推進，預先告知，提前對風險進行預判。

開展有效的改革，加強可感的考試招生改革，提升改革滿意度。讓公眾感知考試招生制度改革的公平和有效。集中力量解決群眾關心的熱點難點問題，加大力量推進受益面廣的改革，提升社會對考試招生制度改革的滿意度。同時，加強政策評估，提高改革效益。

本文系中國教育科學研究院2013年度專項基金課題“中國教育改革進展報告”的研究成果之一