對當前我國社會組織參與法律援助活動的分析和建議*

梁頎頎

（深圳職業技術學院，廣東 深圳 518055）

對當前我國社會組織參與法律援助活動的分析和建議*

梁頎頎

（深圳職業技術學院，廣東 深圳 518055）

中國法律援助制度自正式建立已有十多年歷史，2003年頒布的《法律援助條例》中明確提出鼓勵社會組織參與法律援助活動。近年來，社會組織與政府相關部門在法律援助領域相互配合，以政府力量為主導，社會組織向政府法律援助所無法覆蓋的“夾心人群”提供法律援助服務的格局初步形成，在社會穩定中起著不可或缺的作用。然而，當前法律制度的不足嚴重制約了社會組織在法律援助活動中利用自身資源優勢。本文著重討論了當前我國社會組織參與法律援助活動面臨的主要障礙，并就此提出改進建議。

法律援助；社會組織；問題；建議

法律援助制度是國家在司法制度運行的各個環節和各個層次上，對因經濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律手段保障自身基本社會權利的社會弱者，減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度[1]。根據國務院于2003年頒布的《法律援助條例》，我國的法律援助主要由兩個部分組成：政府部門提供的法律援助和社會組織提供的法律援助。政府部門中的法律援助機構設立于政府司法行政機關內，接受司法行政機關的管理，并接受國家財政支持，其設立的目的是保障公民獲得基本法律服務的權力，這一公民權利受憲法的保障，假如相關政府機構不履行法定職責，當事人可以根據法律、法規申請行政復議或者提起行政訴訟。與政府法律援助相輔相成的另一支法律援助力量是民間法律援助組織。民間法律援助組織目前主要由高校、律師事務所以及其他社會團體發起設立，并不直接受政府管理，其資源主要來自資金捐助和志愿服務。民間法律援助組織開展的法律援助往往針對某些特殊的弱勢群體，不具備政府部門提供的法律援助的法定性和義務性[2]662，其在維護社穩定中的獨特作用已引起人們的關注，但現存的一些問題阻礙了其作用的進一步發揮，因此必須采取措施加以解決。

1 社會組織參與法律援助活動的意義

改革開放以來，我國的各類社會組織迅速發展，“小政府、大社會”概念深入人心。在法律援助的實踐中，政府依法向公民提供法律援助是當代中國法治建設的根本基礎之一。在政府部門提供的法律援助范圍之外，民間的力量亦有其獨立的舞臺，民間法律援助組織應當善用其獨立、靈活的特點，補充政府法律援助的不足，監督政府切實履行法律援助的職責和義務[2]663。只有將政府部門提供的法律援助和社會組織提供的法律援助結合起來，才能強化和提高法律援助服務的有效性，服務質量和創新能力，從而更好地實現改進司法公正這一目標[3]104。

2 我國社會組織參與法律援助的現狀和存在的問題

根據司法部法律援助中心調研組撰寫的《關于民間組織參與法律援助工作有關情況的報告》，目前參與法律援助工作的社會組織主要包括：各級工、青、婦、殘等社會團體設立的法律援助組織，法學院校設立的法律援助組織和自發成立的各種民間法律援助組織[4]65。調查中指出，“民間組織在對特殊目標群體提供法律援助方面，有其資源和技術方面的優勢，工作效率比較高……民間組織從事法律援助活動還具有明顯的公益性和志愿性，更容易引起社會的支持，吸引國內外社會資金的資助?！盵4]66由此可見，社會組織與政府部門相比，不管在組織形式還是活動方式上都更為靈活，然而，目前我國社會組織面臨的種種困境限制了社會組織利用自身優勢，開展法律援助活動的腳步。

第一：經費嚴重短缺，導致民間法律援助組織業務活動受到很大影響，有的形同虛設，活動很少。

第二：法律援助工作不規范。首先，民間法律援助組織人員由于缺乏法律服務執業證書，在法律援助活動中其身份經常受到質疑。其次，由于民間法律援助組織缺乏統一管理，其受理案件的范圍和標準難以確定，甚至與政府部門提供的法律援助受理案件范圍重合，這一現狀致使民間法律援助組織不但沒有成為政府法律援助工作的補充，更違背了社會組織向政府法律援助所無法覆蓋的“夾心人群”提供法律援助的根本宗旨。

第三：在立法層面，我國對社會組織開展法律援助活動還缺乏專門的規定，司法行政機關對社會組織開展法律援助活動缺乏有效地管理和監督[4]67。

3 阻礙我國社會組織開展法律援助的因素及改善建議

黨的十八大報告提出，“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。”報告中明確指出建立現代社會組織體制和引導社會組織健康有序發展的重要性，為我國社會組織的發展指明了方向。為此，筆者將著重探討社會組織所面臨的“病灶”，并就如何改善現行管理制度以及法律框架，以緩和社會組織在法律援助活動中在制度層面和經濟層面所受的種種制約提出建議。

3.1 阻礙我國社會組織開展法律援助的因素

第一：當前社會組織的登記管理制度有待改進。我國現行的社會組織管理實行的是歸口登記、雙重負責、分級管理體制。所謂“歸口登記”是指，除法律、法規明確規定免予登記的組織以外，所有社會組織都由民政部門統一登記，在其他國家機關、政府部門進行登記的，不被視為有效的社會組織登記[5]21；由于相關的法規只是劃定了業務主管單位的范圍卻并未明確規定其義務，對于社會組織來說，找到愿意承擔責任的業務主管就成為能否獲準登記的首要條件[6]62。由此可見，社會組織的登記注冊被設置了雙重門檻：在跨越合法登記注冊門檻之前，所有的社會組織要得到合法登記都需跨越業務主管單位的審批門檻[6]62。一般情況下，民辦非企業的組織由司法行政部門進行審核、在民政部登記；同時，也有大量社會組織由于找不到合適的上級主管單位，只能在工商行政管理部門登記注冊[4]66。

面對此難題許多學者提出了由雙重管制向鼓勵直接登記的制度轉軌這一解決辦法。然而，考慮到法律援助活動的敏感性和當前參與法律援助社會組織的實際情況，司法部法律援助中心調查組在其調研報告中強調“社會組織的準入，應按照民辦非企業登記管理辦法由司法行政部門進行前置審核，民政部門批準登記”。堅持這一制度安排的意義在于：通過對參與法律援助活動的社會組織的注冊登記實行雙重管制可以確保司法行政部門在批準審核社會組織章程的過程中，對社會組織的資質和行為規范進行有效引導和控制，阻止不規范的社會組織借提供法律援助之名損害受援者的利益[4]67。

完成注冊登記，獲得合法地位的社會組織在管理上實行雙重負責、分級管理的制度。據相關法規規定，社會組織管理由登記管理機關和業務主管單位分工合作，共同實施對社會組織的管理監督，這一管理模式意味著“在同一行政層級上，存在著兩個分別對社會組織負責的監督管理部門”[6]62由于各部門之間職責的界限不明確，在對社會組織的管理過程中極易出現政出多門甚至相互推諉的情形。監管機構的缺位，無疑給我國社會組織的有序發展造成了阻礙。

第二：當前法律框架中對社會組織開展法律援助活動缺乏專門性立法?！斗稍鷹l例》作為約束我國法律援助活動的主要法條，雖然明確規定鼓勵和支持社會組織利用自身資源開展法律援助活動，但對社會組織開展法律援助活動缺乏專門性規定，尤其是對社會組織參與法律援助的方式、參與范圍、法律責任無應有的說明，這一漏洞給社會組織的管理造成了混亂。在法律援助活動中，受援助人由于經濟條件和教育水平的限制往往處于弱勢，在某些特殊案件中甚至會成為不法分子的目標，因此，法律援助服務作為法律服務的專業要求和服務標準更加不容忽略，參與到法律援助活動中的社會組織必須受到專門性立法的約束，以避免其為了自身私欲而犧牲受援助者的利益[7]81。

綜上所述，我國目前法律政策環境，總體上不利于社會組織利用自身資源開展法律援助活動。過度強調登記注冊的雙重門檻，迫使一些社會組織不得不轉為在工商部門登記。在限制社會組織獲得合法身份的同時，忽視了對其進行監督管理，甚至產生相關部門權責不清，互相推諉的現象。缺乏專門性立法的指導在一定程度上給予了不法分子可乘之機，對受援助人保護不足。以上種種情形都嚴重的打擊了社會組織參與法律援助活動的積極性，削弱了其作為第三部門應當發揮的作用。

3.2 當前我國社會組織參與法律援助活動的建議

首先，針對民間法律援助的現狀建立合理的分類監管的管理體制。

關于如何改善社會組織的管理體制，學術界已經做過廣泛而深入的探討，并產生了許多先進的成果。2007年王名教授在文章中提出構建 “分類監管的管理體制”這一概念，他主張政府應當根據社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規和相應的制度框架，并采取不同的監管政策6[63]。香港“當值律師服務”的運作方式是王名教授提出的管理模式的極佳例子，“當值律師服務”作為香港政府提供的法律援助的補充，其資金源自香港特區政府的資助，但在管理上則由香港法律專業人士獨立管理。香港大律師公會和香港律師會各自指派四名會員加入當值律師服務執委會，負責管理和執行這項服務的運作[8]。將法律援助組織交由專業人士進行管理，是促進社會組織專業化的重要基礎，要推行這一管理模式需要符合當前我國法律援助需要的專項法規的支撐與配合，因此，完善社會組織開展法律援助活動的相關立法是當前的首要任務。

其次，鼓勵法律援助服務主體多元化發展。

一個完善的法律服務框架除了政府提供的法律援助外，必然包含法律類社會組織[9]99。社會組織的運作方式較為靈活，既可以由社會組織設立專門的法律援助工作小組，開展法律援助活動；也可由社會組織出資購買法律援助服務，提供給符合條件的公民。如何善用這一社會力量，豐富提供法律援助服務的主體，擴大整個法律援助的覆蓋面，以彌補政府法律援助資源的不足，確保游離于政府法律援助之外的特殊群體和“夾心”階層得到援助，是相關部門需要思考和探索的。

筆者認為，要真正做到整合社會組織的資源，發揮其輔助性作用，首先要對民間法律援助組織的法律援助對象、標準上做一些規劃，避免出現民間法律援助組織的援助范圍和政府法律援助義務范圍重合的情形。這一目的是可以通過政府的政策引導和制度安排實現的，比如民間法律援助組織可以廣泛接受當事人咨詢，但在聽取當事人案件后，如發現需要代理的案件屬于政府法律援助的義務范圍時，應當告知并幫助當事人向政府的法律援助機構提出申請，請求政府法律援助機構給予代理服務[2]663。

在劃定了民間法律援助組織的服務范圍之后，政府還可以通過資源引導的方式促進社會組織的多元化發展。所謂的資源引導，就是“通過政府采購的方式提供公共資金，明確表明政府的意圖和目標，用資源引導社會組織”[6]63。對于王名教授主張的這一模式，中國法律援助基金會組織實施的彩票公益金法律援助項目已經充分證明其可行性及優越性。

中國法律援助基金會是經國務院批準，于1997年在民政部依法登記成立的公募基金會，是目前我國唯一一家致力于發展法律援助事業的全國性公募基金會。該基金先后設立了14項專項基金，彩票公益金法律援助項目便是其中一項。彩票公益金法律援助項目援助的對象主要是“農民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權益保障和未成年人”，該法律援助項目最大的特色在于項目資金被要求“完全用于辦案補貼”，不得用于除此之外的其他支出。該項目研究報告指出，該項目用“政府購買服務”的形式向有需要的人士提供幫助，將項目經費直接補貼到提供法律援助的律師或者其他法律工作者，正真做到了財政以及其他政府基金“做事而不養人”，該項目的資金使用效率遠高于政府行政系統[9]102。

在項目實施過程中，基金會成為政府聯系民間法律援助社會組織的樞紐，司法行政系統和民間法律援助組織相互配合，社會組織在項目源頭咨詢、受理需要法律援助的弱勢群體的案件、并對不同性質的案件加以區分，給滿足申請條件的受援人指派律師、辦理案件，對部分案件在原有政府法律援助系統中轉介，并接受政府部門的監督、及時向其反饋，初步建立了常規化的工作機制[7]81。政府在項目中除了提供資源和經費，也通過其有序管理培育、扶持了一批優秀的民間法律援助組織。

再次，鼓勵律師加入民間法律援助組織。

2013年8月27日全國律協首次發布《中國律師行業社會責任報告》中，一連串數字證明，志愿提供法律援助的律師與傳統的政府指派模式下的律師相比，志愿律師參與法律援助的積極性更高，他們不僅更注重法律援助服務的質量，而且能夠根據受援者的實際情況調整策略，最大限度維護當事人的權益。更為可貴的是，公益律師“以其專業能力與中立地位，成為維權與維穩的緩沖地帶，一方面引導和幫助人民群眾依法維權，避免過激手段；另一方面協助政府依法辦事，避免采取簡單、粗暴甚至違法手段導致矛盾激化”[10]，為化解重大社會矛盾做出了巨大貢獻。

為了發揚這種積極和諧的正能量，政府應當打造一個平臺，將這一批具有社會責任感，并積累了大量辦理案經驗的專業法律人才和有意愿向弱勢群體提供法律援助服務的社會組織結合起來，鼓勵他們協同合作，為社會提供更專業、更高效的法律援助服務。目前全球有許多公益組織（如在香港設立了分支機構的公益法研究所PILnet）都在致力打造一個“志愿法律服務轉介平臺”，讓需要法律服務的社會組織與有提供此類服務意愿的律師借此平臺加深合作，政府可以借鑒其成熟的經驗，為社會組織和公益律師牽線搭橋，最終建立起公益律師利用社會組織的資源向弱勢群體提供專業法律援助服務的服務模式，使社會組織成為推進和諧社會建設的積極力量。

[1] 魯春雅，張麗娟．中國的法律援助度[EB/OL] ．途同歸（2003-08-21）[2015-01-05]．http://news.xinhuanet. com/ziliao/2003-08/21/content_1038391.html．

[2] 林莉紅，黃啟輝．民間法律援助與政府法律援助之關系研究[J]．環球法律評論，2005（6）．

[3] 佛朗西斯?里根，崔楊，鄭自文．兩個世界的最佳——為什么要把政府和非政府組織法律援助服務提供者結合起來？[J]．中國司法，2005（11）：102-104．

[4] 司法部法律援助中心調研組．社會組織參與法律援助工作的調研報告[J]．中國司法，2005（4）．

[5] 謝海定．中國民間組織的合法性困境[J]．法學研究，2004（2）．

[6] 王名．改革民間組織雙重管理體制的分析和建議[J]．中國行政管，2007（4）．

[7] 王淑華．參與社會化 服務多元化 發展秩序化——社會組織參與法律援助有關問題的思考[J]．中國司法，2005（11）．

[8] 香港特別行政區律政司．香港的法律制度[EB/OL] ．（2008-01-01）[2015-01-05]．http://www.doj.gov.hk/ chi/legal/．

[9] 唐鈞．社會組織參與法律援助的實踐——彩票公益金法律援助項目研究[J]．新視野，2014（1）．

[10] 全國律師協會．中國律師行業社會責任報告[R]．北京，2013．

學校召開文化育人基本理論問題研討會

為做好《中國高職院校文化育人研究與實踐成果》系列叢書（以下簡稱叢書）編寫準備工作，2015年1月22日，學校在留仙洞校區明德樓207會議室召開文化育人基本理論問題研討會。副校長陳秋明出席會議，黨委宣傳部部長譚屬春主持會議，學校職教所、人文學院和黨委宣傳部相關老師參加會議。

會上，譚屬春介紹了《叢書》編寫背景、主要內容和工作思路，與會人員圍繞文化育人基本理論問題、《叢書》的總體框架、切入點和寫作思路等問題展開研討。陳秋明參與討論，并提出具體要求。他指出，《叢書》的編寫要以文化育人為切入點，選擇新的視角，體現高職院校的特色。要堅持理論研究與實踐探索相結合，理清文化育人、高職教育的基本理論問題，處理好文化育人與院校文化的關系，并且與學校文化育人的實踐緊密結合起來，總結學校文化育人的特色和經驗。他還對寒假的工作任務進行了分工。

《叢書》編寫是由我校與浙江經濟職業技術學院、順德職業技術學院共同發起的一項工作，計劃用3年左右的時間編寫10本精品成果?！秴矔肪帉懝ぷ髦荚谪瀼芈鋵嵢珖殬I教育工作會議和《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》精神，全面梳理和科學總結我國高職院校近年來開展大學文化研究，推進大學文化建設，特別是在文化育人理論研究與實踐探索上取得的成績和經驗，提升職業教育內涵發展水平和教育質量，充分體現了我校在推進全國職業院校文化育人工作中的責任與擔當。

（深職院黨委宣傳部 王波）

Analysis and Suggestions on the Involvement of China’s Social Organizations in Legal Aid Activities

LIANG Qiqi

（Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

China’s legal aid system was established more than ten years ago. Legal Aid Regulations issued in 2003 encourages social organizations to take part in legal aid activities. Recent collaboration between social organizations and relevant government departments enables the former to provide legal assistance to those who can not receive government legal aid and hence contributes to social stability. However, due to an incomplete legal system, social organizations can not make the most of their resources in legal aid activities. Main obstacles that social organizations face in current legal aid activities are discussed and suggestive measures are put forward.

legal aid; social organizations; problems; suggestions

G91

A

1672-0318（2015）02-0019-05

10.13899/j.cnki.szptxb.2015.02.004

2015-01-09

*項目來源：教育部2012人文社會科學基金項目《我國社會組織發展與社會穩定的相關性研究》（12YJA810001）、廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目《廣東省社會組織發展路徑研究——以深圳社會組織的培育和發展為視角》（GD11CMK10）、深圳市哲學社會科學十二五規劃項目“從解放思想到先行先試：深圳改革開放30年的回顧與前瞻”（125A073）的階段性成果。

梁頎頎（1987-），女，廣東清遠人，博士，講師，主研方向為信托法。