有序和有效：新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民參與的兩個維度

靳朝暉 王慶慶 孫守相

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東 泰安 271000）

改革開放三十多年，我國的城鎮(zhèn)化水平大幅上升，從1978年到2012年，我國的城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.57%。[1]但同時也出現(xiàn)了一些侵害農(nóng)民土地權(quán)益和政治權(quán)益的突出問題，并且引發(fā)了群體性社會沖突，危及社會安定團結(jié)。

黨的十八大強調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)民主動地參與到新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、土地征收等過程，以保護農(nóng)民的權(quán)益不受損害。為了實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民參與，必須圍繞“有序”和“有效”兩個維度設(shè)計農(nóng)民的參與機制。離開了有序參與，農(nóng)民就如同“一袋馬鈴薯”、“一片散沙”，其零散意見就不足以影響決策者；缺乏有效性的參與，農(nóng)民的意見就必然陷入徒勞無功的尷尬境地，反過來又會挫傷農(nóng)民參與的積極性。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民參與的不足及其危害

在前些年的城鎮(zhèn)化熱潮中，一些地方由于尚未建立合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機制，農(nóng)民主動參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動性不高，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化特別是被征地過程中缺乏話語權(quán)，一些地方政府為了單純的城鎮(zhèn)化率，或者為了稀缺的土地資源，簡單地推動農(nóng)民上樓，大肆強征強拆。城鎮(zhèn)化在很多地方變成了政府圈地，變成從農(nóng)民手里搶地，變成愈演愈烈的強拆事件。

（一）農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位嚴重缺失

作為城鎮(zhèn)化的一大主體，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的最大利益攸關(guān)者。但從近年來各地城鎮(zhèn)化建設(shè)的整個過程看，農(nóng)民大多被置于從屬地位和被動地位。無論是影響區(qū)域重大發(fā)展變化的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，還是后續(xù)的開發(fā)與建設(shè)，一般很難見到農(nóng)民參與的身影，政府也很少會征求農(nóng)民的意見建議。有的地方甚至害怕農(nóng)民如果事先知道城鎮(zhèn)化規(guī)劃會要求提高征地拆遷補償費，始終對農(nóng)民保密。出現(xiàn)了涉及農(nóng)民自己的事農(nóng)民自己不知道，農(nóng)民自己的利益別人來做主，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中主體地位被漠視的不正常情況。在一些地方的區(qū)域開發(fā)過程中，政府和一些利益團體以農(nóng)民的代言人角色出面，最后實際上成了直接傷害農(nóng)民利益和與民爭利的另一方代表。

農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位不彰直接導(dǎo)致農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中知情權(quán)、話語權(quán)受到侵犯，這是導(dǎo)致農(nóng)民利益受損害的直接原因。在這種不透明的城鎮(zhèn)化開發(fā)中，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)和收益分配權(quán)等主體權(quán)益受到不同程度的侵害，嚴重影響了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中主體作用的發(fā)揮。農(nóng)民對自己的生產(chǎn)生活和居住環(huán)境嚴重缺乏安全感，進而導(dǎo)致農(nóng)民對城鎮(zhèn)化的焦慮，降低農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的意愿，進而直接影響到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度與質(zhì)量。

（二）農(nóng)民參與缺乏程序化、可操作性的制度保障

農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的參與主要包括城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的參與、土地利用規(guī)劃和土地征收中的參與以及城鄉(xiāng)社會治理中的參與等方面。目前，關(guān)于農(nóng)民如何參與上述活動的法律法規(guī)嚴重缺失，對農(nóng)民參與的范圍、內(nèi)容、程序、方式、條件等沒有詳細的規(guī)定，對剝奪農(nóng)民參與的行為缺少必要的懲治，致使農(nóng)民的參與權(quán)缺乏制度保障。這其中，農(nóng)民參與面臨的困境很大程度上是因為缺乏一種程序性的規(guī)范。因為“制度是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程。”[2](P21)

例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃長期以來被認為是一個技術(shù)問題，現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》比較注重對行政權(quán)力和管理手段的維護，在規(guī)劃編制的組織上，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序，公眾基本處于事后被告知的地位。在新一輪城鎮(zhèn)化熱潮中，各地紛紛制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，但在這些規(guī)劃的過程中，鮮有農(nóng)民的參與，農(nóng)民幾乎完全被排斥在規(guī)劃決策之外。在這場事關(guān)農(nóng)民切身利益的大潮中，農(nóng)民顯然被邊緣化了。

在土地征收過程中也是如此。根據(jù)我國《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，被征收土地的農(nóng)民應(yīng)當享有預(yù)征知情權(quán)、批復(fù)結(jié)果知情權(quán)和土地補償知情權(quán)等。但現(xiàn)實中這些農(nóng)民的知情權(quán)被漠視，導(dǎo)致了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的參與權(quán)被嚴重弱化。農(nóng)戶無法參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，也不參與征地補償談判。一些地方的村民代表大會和村民征求意見會，往往只針對部分“村民代表”，經(jīng)常淪為走過場的情況通報會。

（三）農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化過程的主動性和自覺程度不高

積極、理性的權(quán)利意識對農(nóng)民主動參與城鎮(zhèn)化過程是必不可少的。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治體制改革的逐步深入，農(nóng)民的權(quán)利意識在不斷增強，農(nóng)民參與與自身命運息息相關(guān)的城鎮(zhèn)化過程的興趣有了較大提高。但從總體上來看，農(nóng)民參與的主動性與參與過程中的理性還存在很大的提升空間，相當數(shù)量的農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動性與自覺程度較低，不能正確行使國家賦予自己的各項民主權(quán)利，習(xí)慣于被動接受行政越權(quán)安排。

“公民中最大的群體就是雇農(nóng)和農(nóng)民，他們對國家政治的了解和參與都少之又少。在這樣的社會里，培養(yǎng)更加清醒的農(nóng)民，使他們能夠通過民主途徑有意識地參與和公民政策，將是一個巨大的挑戰(zhàn)”[3](P56)目前，我國農(nóng)村落后的經(jīng)濟和教育制約著農(nóng)民的參與能力和效能。由于農(nóng)民文化水平相對較低，使得農(nóng)民在掌握相關(guān)信息、利用參與渠道時會遇到許多技術(shù)性的難題。在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的有限參與中，農(nóng)民參與的能力較低，質(zhì)量較差，參與的目標更多停留在經(jīng)濟層面，從眾性參與較多，非制度化參與、抗議性參與和暴力性參與往往合而為一。這就造成了我國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民參與“參與不足”和“參與過度”的雙重現(xiàn)象。

（四）農(nóng)民參與的組織化水平較低

社會組織可以利用掌握的專業(yè)知識、組織資源將分散的、無序的公眾組織起來，理性而又有效地向政府組織表達利益訴求。由于農(nóng)民長期以來形成的離散式的生活方式，導(dǎo)致農(nóng)民合作意識較差，農(nóng)村中缺乏群眾組織，農(nóng)民個人與鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)聯(lián)系不夠密切，致使農(nóng)民在其利益受損時難以采取程序化的方式，從而影響了參與能力。盡管隨著改革開放的深入進行，我國農(nóng)民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，并沒有形成真正意義上的農(nóng)民自己的組織。組織資源的極度缺乏，使我國農(nóng)民在與城鎮(zhèn)化進程中各利益主體的博弈中處于弱勢地位，對政府決策和制度安排并沒有多少發(fā)言權(quán)。由于缺少一個能反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，單個的農(nóng)民面對龐大的政府體制永遠是渺小的。當農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害時，他們不僅無法與政府進行有效的談判，而且被排除在城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃以及土地征收政策的制定與執(zhí)行過程之外。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民參與的有序性及其實現(xiàn)

城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的有序參與指的是農(nóng)民為促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，提高政府管理公共事務(wù)的能力和績效，維護自身的合法權(quán)益等而進行的各種有序的參與活動，它包括各種利益表達、利益維護的方式，是有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有秩序、自主、理性和適度的參與行為。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的非制度性參與

有序參與應(yīng)該是制度化、規(guī)范化和程序化的參與，而中國農(nóng)民在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進程中的制度化參與并不順暢，“愈來愈多的農(nóng)民開始自己組織起來，不是設(shè)法走進制度化參與，而是走向暴力性的非制度化參與”。[4]

其實，在城鎮(zhèn)化過程中，大部分的農(nóng)民并不會主動選擇走上與政府作對的道路，但是，如果在制度范圍內(nèi)失地農(nóng)民的利益訴求不能得到及時回應(yīng)，農(nóng)民就可能會訴諸于制度外的方式來提出自己的利益要求。農(nóng)民在正式的參與和代表管道受阻的情況下，結(jié)果便形成了另一種具有破壞性的參與，如采取“堵路、堵門”阻礙施工、越級上訪、與村干部發(fā)生武力沖突、集體沖擊國家機關(guān)或政府部門等極端的手段來表達自己的利益訴求，意在把矛盾糾紛推向社會，擴大事態(tài)。在這個過程中，那些“打著‘減負代表’的農(nóng)民領(lǐng)袖已經(jīng)非常具有組織力和號召力，可以很有組織地將農(nóng)民組織起來，其與政府的對抗已經(jīng)逐漸有升高趨勢，甚至出現(xiàn)暴力傾向”[4]。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，造成我國農(nóng)村地區(qū)利益分配的沖突和生態(tài)環(huán)境的破壞，加上農(nóng)民合法利益訴求缺乏真正有效的下情上達渠道，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)常性采取非制度性的方式進行維權(quán)，有的甚至釀成群體性事件，像各地城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的“爭地風(fēng)波”、“征地事件”、“環(huán)保糾紛”等等，這種農(nóng)民無序參與城鎮(zhèn)化的狀況已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

（二）新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民參與有序性的路徑供給

城市化進程中，農(nóng)民的參與以非制度性參與為主從根本上說是由于各方利益的不協(xié)調(diào)、不均衡造成的。不斷擴大農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化中的有序參與要在制度建設(shè)和暢通渠道等方面下功夫。

1.暢通農(nóng)民利益表達的渠道

當前，農(nóng)民選擇非制度性參與的方式，主要的原因在于缺乏通暢而有效的表達渠道。鑒于此，在構(gòu)建農(nóng)民主體的參與機制時，應(yīng)當充分考慮如何建立多元化的訴求表達渠道。

首先要進一步完善現(xiàn)有的參與渠道，充分吸納農(nóng)民的參與活動。如在人大制度方面，健全代表候選人制度，嚴格執(zhí)行選舉法和人民代表大會組織法，保證代表的質(zhì)量和權(quán)利的行使等；在村民自治制度方面，認真全面地落實《村民委員會組織法》賦予農(nóng)民的各項民主權(quán)利，進一步完善村民委員會的選舉制度，處理好村民委員會和黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，建立健全村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度等。

其次要加強其他參與渠道的建設(shè)。如加強完善信訪工作，引導(dǎo)農(nóng)民通過信訪渠道參與國家和社會事務(wù)的管理，行使農(nóng)民民主權(quán)利，進行社會監(jiān)督，發(fā)表意見，宣泄情緒；充分發(fā)揮大眾傳媒的輿論監(jiān)督功能；完善和貫徹行政訴訟和行政復(fù)議法律制度，使農(nóng)民可以直接通過法律手段來保護自身利益等等。

2.夯實農(nóng)民有序參與的物質(zhì)基礎(chǔ)

與城市相比，農(nóng)民無法平等的享受社會主義建設(shè)的巨大成果，經(jīng)濟、政治地位也處于失衡狀態(tài)。于是，經(jīng)濟上積壓的不滿或困頓，容易體現(xiàn)在參與過程中，導(dǎo)致參與動機扭曲，參與方式暴力，從而導(dǎo)致社會動蕩和社會群體事件的發(fā)生。因此，國家要加大對農(nóng)村的經(jīng)濟投入，制定優(yōu)惠的稅收政策，建立農(nóng)民增收長效機制。從長遠來看，在城鎮(zhèn)化過程中，不僅要實現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化，更要強調(diào)人的城鎮(zhèn)化。要穩(wěn)妥推進傳統(tǒng)戶籍制度改革，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，完善社會保障和養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)農(nóng)村“幼有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”，切實減少農(nóng)民的后顧之憂，保障農(nóng)民積極熱情地參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。

3.提高農(nóng)民制度化參與的能力

列寧說過：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，只能有流言蜚語、謊話偏見”[5]。相較于城市，我國農(nóng)民受教育程度普遍較低，國家對于農(nóng)村教育軟硬件投資明顯不足，導(dǎo)致教育資源不均、教育機會不平等。因此，要加大對農(nóng)村的教育投資，全面普及義務(wù)教育，大力發(fā)展職業(yè)教育和技能教育，廣泛加強普法教育及政治教育，提高農(nóng)民的文化水平和理性判斷能力，在農(nóng)村鑄造良性的政治氣氛。只有這樣，農(nóng)民才能在尊重憲法和法律權(quán)威的前提下，理性的表達自己的政治訴求，使得基層地方政權(quán)的行政決策更有目的性的體現(xiàn)農(nóng)民的需求，農(nóng)民也能更長遠、寬容的期待自己政治利益以及經(jīng)濟利益的真正實現(xiàn)。同時，還要注重培育農(nóng)民的主體意識、人權(quán)觀念，從農(nóng)民個體覺醒開始，實現(xiàn)整個農(nóng)村群體的轉(zhuǎn)變，從恪守傳統(tǒng)政治中庸文化到接納現(xiàn)代理性政治文化，培養(yǎng)其作為新時代公民的政治榮譽感和社會責任感，以形成良好的參與習(xí)慣。

4.實現(xiàn)農(nóng)民利益的組織化表達

城鎮(zhèn)化進程的加快使農(nóng)民成為繼農(nóng)民工之后最大的邊緣化群體，他們的利益訴求如果得不到充分而有效的表達，極易造成群體性事件的爆發(fā)。在當下中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村委會、村民小組等組織已不能真正代表農(nóng)民的利益，因而有必要尋求新的利益代表者。

在當前失地農(nóng)民群體性事件頻發(fā)的背景下，政府應(yīng)該鼓勵和扶持農(nóng)民自愿結(jié)合起來，建立一個以維護自身權(quán)益為目的的組織，彌補村民自治制度的不足。當政府出臺有關(guān)農(nóng)民權(quán)益的政策法規(guī)時應(yīng)先聽取這些組織的意見，讓農(nóng)民有充分的表達自己意愿的機會。并且農(nóng)民可以依靠組織的力量參與政府決策，影響政府決策，有效維護自身的合法權(quán)益。農(nóng)民有了自己的組織，就可能在法律允許的范圍內(nèi)，通過合理的渠道表達自己的利益要求，平等的參與城市化和現(xiàn)代化的過程，從而也有利于農(nóng)村的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民參與的有效性及其保障

農(nóng)民參與的有效性，指的是農(nóng)民參與所發(fā)揮作用的程度以及所產(chǎn)生的效果。如果參與不具有有效性，而只是流于形式，那么參與制度也就失去了存在的必要性。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中農(nóng)民參與有效性的欠缺

我國當前的公眾參與普遍存在著有效性欠缺的問題，在城鎮(zhèn)化進程中，普遍存在著農(nóng)民“被城市化”的現(xiàn)象，而在有限的參與中，由于參與主體自身能力較低、參與客體阻礙以及參與程序不完善等原因而致使參與蛻化成“走過場”的例子也比比皆是。

城市是現(xiàn)代社會文明的產(chǎn)物，具有較高的生產(chǎn)力、完備的服務(wù)設(shè)施和優(yōu)越的生活水平，在我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下，城市的優(yōu)越性更是異常突出。因此，按照正常的邏輯，城市對農(nóng)民應(yīng)該具有極強的吸引力，城鎮(zhèn)化也常常被看成農(nóng)民主動向城市靠攏的過程。但是，縱觀我國近年來的城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)民“被動城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象相當普遍。在農(nóng)民主觀上不愿意接受城鎮(zhèn)化或者尚未做好進入城市的準備的情況下，由于各種方面的原因，被地方政府裹挾到城鎮(zhèn)化的大潮中，被動地放棄農(nóng)村生產(chǎn)方式和鄉(xiāng)村生活方式。在這樣的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民的主體地位被忽略，農(nóng)民的意愿被漠視，農(nóng)民的合法利益受到侵害，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化浪潮中淪為邊緣角色。

過去的這些年，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化中，無論是城鎮(zhèn)的規(guī)劃、后續(xù)開發(fā)建設(shè)、土地征收補償，都缺少保障農(nóng)民參與效果的良性程序。以城鎮(zhèn)化進程中的城鎮(zhèn)規(guī)劃為例，農(nóng)民的意見根本無法影響決策者，規(guī)劃擬訂時，無法保證將農(nóng)民的訴求表達出來，而規(guī)劃過程中的專家咨詢，更是缺乏農(nóng)民的身影。后續(xù)的聽證會、征集意見和公示等活動，更容易使農(nóng)民的意見陷入“說了也白說”的尷尬境地，導(dǎo)致農(nóng)民的有限參與的效果大打折扣。而土地征收補償過程中，農(nóng)民雖然按照相關(guān)法律法規(guī)要求也實現(xiàn)了一定的參與，同樣由于程序等方面存在的瑕疵，參與也淪為走過場，而沒有真正實現(xiàn)其利益訴求。

（二）新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民參與有效性的價值觀念和制度保障

從某種意義上說，有效性是公眾參與的制度根本，因為“在參與‘走過場’的陰影籠罩下，公眾也會自然而然地喪失對參與制度的信任”[6]。因而，我們不僅強調(diào)要保證農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的參與權(quán)，而且還要保證農(nóng)民的有效參與，即農(nóng)民在參與后能充分有效地發(fā)揮其作用。

1.切實保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體地位

城鎮(zhèn)化的過程直接關(guān)系到農(nóng)民的生存環(huán)境、生活質(zhì)量的改善，因而作為決策主導(dǎo)方的政府，在涉及城鎮(zhèn)化重大問題時，應(yīng)充分尊重各方主體包括農(nóng)民群眾的意愿。不能由上級機關(guān)或少數(shù)官員代替農(nóng)民作出決定，而應(yīng)該發(fā)揮農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中建設(shè)中的主體地位，由當?shù)氐霓r(nóng)民（居民）以科學(xué)的方式充分表達自己的意見。要讓農(nóng)民群眾成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力，要把農(nóng)民群眾的利益放在政府利益、企業(yè)利益和利益集團之上，摒棄與民爭利，做到為民保利、為民謀利、為民創(chuàng)利，全心全意為人民群眾服務(wù)。要積極引導(dǎo)農(nóng)民參與到當?shù)爻擎?zhèn)化的決策中來，讓農(nóng)民從城鎮(zhèn)化的伊始和源頭就參與其中，讓農(nóng)民充分享有知情權(quán)和話語權(quán)，以確保城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

2.健全完善信息公開制度

要提高農(nóng)民參與的有效性，必須完善信息公開制度。只有完善了信息公開制度，讓農(nóng)民“知”的權(quán)利得到保障，才能從根本上解決農(nóng)民參與渠道不暢和參與時機滯后等問題。因而，信息公開制度對于規(guī)制行政權(quán)、提高農(nóng)民參與的有效性有著殊為重要的意義。

在新型城鎮(zhèn)化進程中，為了讓農(nóng)民的利益訴求及時傳遞到城鎮(zhèn)規(guī)劃決策者面前，必須通過各種渠道廣泛吸收農(nóng)民參與。事關(guān)城鎮(zhèn)化的重大事項均應(yīng)事先通過多種方式公開，廣泛征求群眾意見，對符合實際情況的合理化意見建議或反對意見要勇于采用。此外，城鎮(zhèn)化的進程，必然會導(dǎo)致部分農(nóng)民失去土地，離開故土，為了保證農(nóng)民在失地的過程中利益不受損害，也要求各級政府在城鎮(zhèn)化過程中，對征地范圍、用途、補償標準以及安置方案等全程向農(nóng)民公開。

3.構(gòu)建保障農(nóng)民的合理意見得到吸收和采納的制度

要提高新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民參與的有效性，就必須完善農(nóng)民參與者的權(quán)利保障制度。農(nóng)民的參與不應(yīng)僅僅是一個過程和形式，而是應(yīng)該對行政決定產(chǎn)生影響。因而，當農(nóng)民的意見在參與過程中沒有得到采納時，應(yīng)當說明理由。否則，農(nóng)民的參與就會蛻變?yōu)椤白哌^場”。因此，應(yīng)當通過相關(guān)法律規(guī)范的制定的完善，明確規(guī)定決策機關(guān)無論是否采納參與主體的意見都負有說明理由的義務(wù)。只有課以決策機關(guān)強制性的程序義務(wù)，才能促進農(nóng)民的有效參與。

4.完善保障農(nóng)民參與權(quán)利的司法救濟制度

在城鎮(zhèn)化進程中，法律規(guī)范所賦予農(nóng)民的各項參與權(quán)利要想得到充分的實現(xiàn)，必須設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利救濟制度，尤其要充分發(fā)揮司法審查在保障農(nóng)民參與權(quán)利中的作用，因為司法保障對于防止行政機關(guān)的權(quán)力濫用、維護公眾的參與權(quán)利以及實體利益都具有十分重要的作用。在制度設(shè)計上，不僅應(yīng)明確利益受到行政機關(guān)直接侵害的農(nóng)民參與者的訴訟資格，同時，也應(yīng)適度放寬對其他參與者提起訴訟的限制，應(yīng)確立公益訴訟制度，以維護公眾參與者的參與權(quán)利和保障公共利益不受侵害。

5.健全可持續(xù)的民主監(jiān)督制度

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及面廣，觸及利益深，任何一個利益主體涉入其中，如果沒有強有力的監(jiān)督，也許都難以獨善其身。因此，必須建立有效的民主監(jiān)督機制。這種監(jiān)督機制首先要保證監(jiān)督的主體必須有農(nóng)民的切身參與。針對農(nóng)民群體分層的趨勢已經(jīng)非常明顯的現(xiàn)實情況，應(yīng)該允許不同階層的農(nóng)民都能參與到監(jiān)督體系之中；其次要做到監(jiān)督的過程必須全面。城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)的復(fù)雜工程，既包含前期的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，也包含建設(shè)過程中的施工規(guī)劃、補償保障等一系列問題，還包含后期的社區(qū)建設(shè)和治理等多個環(huán)節(jié)，任何一個步驟都是程序復(fù)雜、利益關(guān)聯(lián)度深的過程，因此，監(jiān)督應(yīng)該是貫穿于全過程的，而不應(yīng)該是孤立片面的。

綜上所述，只有充分尊重農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化進程中的主體地位，讓農(nóng)民有序參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)的整個過程，并切實提高農(nóng)民參與的實效，才能塑造城鎮(zhèn)化規(guī)劃決策的民主性，從而在促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

［1］數(shù)據(jù)來源：2013年版《 城市藍皮書 No.6［Z］.中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，2013年7月.

［2］參見塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.三聯(lián)書店，1989.

［3］參見阿爾蒙德等.當代比較政治學(xué)：世界視野［M］.上海人民出版社，2010.

［4］參見徐斯儉.“有序參與”與中國農(nóng)民權(quán)益保障［N］.中國經(jīng)濟時報.

［5］參見列寧全集（第 42 卷）［M］.中央編譯局譯.北京：人民出版社，1987.

［6］參見徐文星.行政法背景下的公眾參與:公眾參與機制的再評價［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2007（1）.

［7］章志遠.我國城鎮(zhèn)化進程中規(guī)劃決策的專家參與及公眾參與［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報，2011（1）.

［8］王青斌.論公眾參與有效性的提高——以城市規(guī)劃領(lǐng)域為例［J］.政法論壇，2012（7）.

［9］于建嶸.當代中國農(nóng)民維權(quán)組織的發(fā)育與成長——基于衡陽農(nóng)民協(xié)會的實證研究［J］.中國農(nóng)村觀察，2005（2）.

［10］宗芳，黃文娟.農(nóng)民政治參與有序化:價值體現(xiàn)及路徑供給［J］.理論與改革，2012（6）.

［11］楊葉忠.農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿及其主體參與機制建構(gòu)_蘇浙滬調(diào)查［J］.重慶社會科學(xué)，2012（2）.

［12］徐斯儉.“有序參與”與中國農(nóng)民權(quán)益保障［N］.中國經(jīng)濟時報，2004-03-04.

［13］范立華.當前我國農(nóng)民政治參與不足問題的分析［J］.甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報，2005（3）.

［14］于建嶸.利益表達、法定秩序和社會習(xí)慣——對當代中國農(nóng)民維權(quán)抗爭行為取向的實證研究［J］.中國農(nóng)村觀察，2007（6）.