淺談水電工程建設征地移民安置綜合監理

李敏安

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

淺談水電工程建設征地移民安置綜合監理

李敏安

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

鑒于移民綜合監理與工程建設監理在監理對象、監理內容和監理內涵上的不同，通過移民綜合監理與工程建設監理的比較，闡述移民綜合監理存在的必要性和應起的作用，探討移民綜合監理的工作做法，提出嚴格履行項目設計變更程序；采取核準制；完善移民資金管理制度，提高移民安置實施單位財務人員技術能力；加強審計、監察等政府監督以及強化移民綜合監理的監督職能等建議。

移民監理；作用；方法；水電工程

1998年3月原電力工業部以電綜〔1998〕251號發布了《水電工程水庫移民監理規定》，移民綜合監理作為制度逐步在新的水電工程建設中推行。2002年11月原國家發展計劃委員會以計基礎〔2002〕2623號制定了《水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法》。《辦法》闡述了建設征地移民安置的實施必須實行監理制度，由有資質的監理單位對移民安置實施的全過程進行監理，對各類移民工程按國家有關規定實行建設監理。在水電工程移民安置綜合監理制度已得到全面推行的今天，如何做好移民綜合監理工作、移民綜合監理的任務與職責是什么、它的作用有多大等問題一直是從事移民綜合監理工作者關心與探討的話題。由于當初推行移民綜合監理的思路來自工程建設監理，因此人們習慣地將兩者加以比較，覺得移民綜合監理的效果不如工程建設監理，甚至懷疑移民綜合監理存在的必要性。鑒于移民綜合監理與工程建設監理在監理對象、監理內容和監理內涵上的不同，本文試圖通過移民綜合監理與工程建設監理的比較，闡述移民綜合監理存在的必要性和應起到的作用，探討移民綜合監理的工作做法，以更好地開展移民綜合監理工作。

1 移民綜合監理與工程建設監理的主要區別

我國水電工程建設征地移民安置實行的是政府負責、分級管理、業主參與的管理體制。因此，移民綜合監理與工程建設監理相比有其特殊性。與工程建設的業主負責制、招標承包制在實施主體和責任等相比，二者不同之處在于“移民”和“工程”的區別。歸納如下：

(1)監理對象的區別。工程建設監理的監理對象是企業行為的承包商，承包商通過招投標方式取得工程建設的資格(從行為上承包商渴望承接工程以維系自己的生存)，并以具有法律效應的合同方式確定了工作內容及責任。因此，工程建設監理依據合同進行監理，對承包商具有約束性。移民綜合監理的對象是實施移民安置任務的地方政府和相關部門，移民安置實施工作通常實行的是政府行為和投資包干的管理體制，執行機構由地方政府行為的職能部門承擔，工作內容及責任不像工程建設監理那樣具有合同守約關系，加之移民安置實施工作的復雜性，使得其約束性較差。

(2)監理內容的區別。表面上看工程建設監理和移民綜合監理的內容都是“項目”，實際上兩者存在較大的差異。工程項目通常是具體建筑物等，工作程序和質量要求基本上都有國家或行業的規范，人為因素干擾較少。水庫移民是具有社會屬性有思想的人群，移民項目是人群的搬遷及社會經濟系統的重建，實施中存在較多的不確定因素。如規劃設計深度不夠，地方政府的本位思想，移民心理的多變性(規劃時愿意到某地安置但實施時又改變主意)等造成規劃設計變更較多。因此，移民綜合監理的“三控制”比工程建設監理要難得多。

(3)監理內涵的區別。工程建設監理是以合同及規程規范為依據，針對一個具體的工程項目建設中的施工進度、質量和資金進行監督管理，每一道工序必須要有工程建設監理的認定。移民綜合監理是對移民安置實施項目的形象進度、總體質量以及移民資金的使用進行綜合監控，主要在于對移民搬遷安置過程中是否按照規劃進度、質量和投資標準實施，是否達到預期目標，一般不介入具體工程項目(工程項目由單項工程監理單位承擔)，但對工程項目的進度、質量和投資效果予以檢查、監督和協調。

2 移民綜合監理的工作目標、任務與職責

(1)工作目標。移民安置實施的總體進度和安置項目、安置工程的實施進度，能滿足審批的工程建設征地移民安置規劃設計文件、總體計劃和年度計劃的要求。移民安置實施的綜合質量符合審批的工程建設征地移民安置規劃設計文件、規范規程和技術標準的要求，通過行業主管部門的驗收和質量主管部門的檢查；并促使實施過程體現公開、公平和公正，實施程序合法合規，社會保持穩定，各項工程安全建設。移民安置實施的各項補償費用能符合設計概算限額要求、協議和合同約定、資金計劃和對應工作的實際需要，促使補償費用的管理制度健全，撥付程序合法合規，撥付使用及時高效。

(2)工作任務。督促移民安置實施單位按照經審批的移民安置規劃和有關方協議的要求，完成水電站所涉及的樞紐工程建設區、水庫淹沒影響區和移民安置區范圍的建設征地移民安置項目的實施。其項目包括：建設征地移民安置所涉及的農村移民搬遷與生產生活安置、征地移民安置補償兌現，集鎮遷建，專業項目遷改建，征地移民有關的其他項目。移民綜合監理對移民安置實施工作的形象進度、總體質量以及移民資金的使用進行綜合監督與控制(三控制)；做好移民綜合監理的合同與信息管理(二管理)；參與協調有關各方的關系(一協調)，及時反映征地移民搬遷安置工作的進展情況和主要問題，協助委托方協調解決有關問題。

(3)工作職責。根據監理合同和監理細則開展移民綜合監理工作，積極協助省級人民政府移民工作管理機構協調處理有關問題，堅守移民綜合監理崗位，做好移民綜合監理工作。根據工程項目建設進度計劃和經批準的移民安置規劃和移民安置年度計劃，按計劃、按項目對照設計要求，對移民安置的實施進行全過程綜合監理，促進移民安置工作的順利完成。

3 移民綜合監理的作用

(1)國家強制性推行移民綜合監理制度。我國推行移民綜合監理制是強制性的，國家明文規定：“建設征地移民安置的實施必須實行監理制度，由有資質的監理單位對移民安置實施的全過程進行綜合監理”。水庫移民安置工作是水電工程建設的一部分，作為水庫移民安置這樣龐大的系統工程，建立移民工作監督機制可減少移民安置中實施管理出現的問題，也是保證移民安置實施進度和質量、提高移民資金使用率的有效手段，有利于移民安置實施工作的順利進行。因此，推行移民綜合監理制度是十分必要的。

(2)移民安置實施工作的實際需要。移民綜合監理在水庫移民安置實施工作中擔負著重要的責任，由于具有較強的專業性和自身優勢，能夠公正客觀地分析和評價移民安置實施的相關情況，很多實際工作需要移民監理的認定。如：年度計劃和資金撥付需經移民綜合監理確認并簽署意見；移民工程項目實施核準需經移民綜合監理提出意見；移民安置實施過程中的方案調整及項目設計變更需經移民綜合監理確認并簽署意見；移民階段性驗收和專項驗收需要移民綜合監理提出意見或報告。

(3)掌握移民安置實施的工作動態。移民綜合監理地處移民安置實施工作的現場，掌握著移民安置實施的第一手資料，對移民安置項目實施的進度、質量和資金使用等情況較為了解，能夠及時地將移民安置實施情況通報委托方，并對存在的問題進行分析后提出建議。這使得移民主管部門能夠及時掌握相關情況為決策提供基礎依據，便于移民主管部門采取相應的措施和制定解決方案，以保證移民安置實施工作的順利進行。

(4)對移民安置實施中存在問題的必要協調。移民安置實施中因其復雜性必然存在問題較多。如，實施單位方案變更或新增項目不履行設計變更程序、擅自擴大建設規模、擅自提高規劃標準等，從而造成移民工程項目實施超投資情況嚴重。移民綜合監理對移民安置實施中存在問題，及時地與移民安置實施單位進行必要的溝通，說明其危害性并提出相關建議，要求其在程序上履行必需的手續，制止或降低不合規的行為發生。

4 移民綜合監理工作的方法

(1)明確移民綜合監理工作依據。監理工作首先需要收集有關移民政策規定和移民安置規劃設計文件，編制移民綜合監理大綱和實施細則，以明確移民綜合監理工作的任務、職責及程序。主要包括：一，國家頒布的法律法規、政策及省級人民政府制定的有關規定；二，水利水電工程行業規程規范及技術標準；三，省級移民主管部門制定的年度任務和資金計劃；四，經省級人民政府批準的水庫移民安置規劃以及依法簽訂的有關合同與協議；五，在移民安置實施中結合出現的問題而出臺的有關政策及形成的會議紀要等。

(2)建立現場監理工作制度。設立現場移民綜合監理機構，并保證總監或副總監主持現場監理工作；明確移民綜合監理工作巡查內容及報告形式(監理報告、監理信息及監理便函)；制定移民綜合監理年度工作計劃以及編制年度工作總結；定期召開移民綜合監理例會，協調解決移民安置實施工作中存在的問題；建立和完善各項內部管理制度(總監、副總監、監理工程師的崗位責任制度，監理人員工作守則)，同時對重要活動及收集到的信息以監理日志的形式予以記錄備忘，做到有據可查。

(3)進度控制。移民安置實施進度控制主要從進度計劃編制、進度監督、定期匯報的方式進行。計劃編制主要以監理建議的形式要求移民安置實施單位完成編制并報送省級移民主管部門審批，監理部進行相關的備案；移民綜合監理按照批準的項目進度計劃和通過定期現場巡查了解的項目實施進度，繪制成進度圖表進行監控；對移民安置實施過程中出現的進度偏差，及時找出影響的原因和制約因素，主動協調或提請協調處理，盡量降低其對實施進度的影響程度；在每月的監理報告中反映移民安置項目的實施形象進度，當進度滯后時指出其影響程度和原因，并提出合理的監理建議。

(4)質量控制。移民安置實施質量控制的目的在于確保移民工程項目質量目標的實現。對實施的項目按照審批的移民安置實施規劃，檢查其數量及質量實施的符合程度，對于不符合項及時提出意見；對移民安置實施項目中的方案調整變更，嚴格按照有關變更程序上報審批。在移民安置項目實施前期，主要對項目的準備工作、實施條件、招投標工作等實行前期檢查、督促和控制；在移民安置項目實施中，主要以不定期的現場檢查為主，并對重點控制性項目要求實施單位定期填報工程的實施情況報表；在移民安置項目完成后，參與階段性檢查驗收和竣工預驗收等活動。對于移民安置中的單項工程，根據國家建設項目管理程序的有關規定，按控制階段指導和銜接實施項目的單項工程建設監理工作。

(5)投資控制。根據審批的移民安置規劃和補償投資概算以及年度資金計劃，按項目檢查移民資金撥付和使用情況，對實施單位在移民資金使用管理中存在的問題及時提出要求和建議，并與有關各方協調，保證移民資金專款專用和資金的安全運行。移民綜合監理對資金撥付和使用，盡可能從各種渠道隨時跟蹤了解其撥付及使用流程，并在每期監理報告中反映移民主管單位和實施單位的移民資金撥付使用情況。另外，對實施單位啟動的移民安置項目計劃及資金進行測算，提出移民綜合監理意見。

(6)合同與信息管理。建立監理部出部文件校審制度。凡由監理部編制發布、交流的監理意見、文件、監理報告、專題報告等，需填寫監理部外發文件流程卡，經校審會簽后(校審人和會簽人由現場副總監安排)，由總監或由現場副總監代表總監簽發出部。對監理部來往的監理意見、文件、報告和資料等文件，由監理部指定專人負責將文件目錄登入計算機；對已傳閱并處理完畢的文件及資料按類別及時存檔。采取抽樣調查方式建立移民搬遷前的樣本戶資料，對搬遷前移民的基本情況進行調查，并填表建檔。

(7)組織協調。組織協調是移民綜合監理工作的重要環節，協調工作貫穿于移民安置實施的全過程。移民綜合監理主動參與協調項目建設單位和地方政府的關系，并協調處理移民安置實施過程中出現的問題，努力消除制約移民安置實施工作的不利因素，促使移民安置實施工作有效推進。同時，應積極主動地加強與相關市(州)、縣(區)的溝通與聯系，建立必要的聯系制度，互相支持與理解，實現共同的預定目標。

5 監理工作存在問題及建議

(1)關于移民綜合監理依據。審批的移民安置規劃是移民綜合監理工作的重要依據，但在移民安置實施過程中，由于水庫移民安置的復雜性，使得設計變更和政策變化較多甚至移民安置方案需要調整。監理依據的變化給移民綜合監理工作帶來了一定的困難，迫切需要及時提供調整后的移民安置實施方案設計文件，作為新的移民綜合監理依據，期間往往需要較長的時間。因此，建議由省級移民主管部門召集相關方確定變更后的技術要求，以指導移民安置實施工作。

(2)關于項目設計變更工作。移民安置實施項目設計變更較多，鑒于項目設計變更較為普遍且情況復雜，目前較多的移民安置項目未履行設計變更程序，造成了項目資金缺口和影響了項目實施進度，甚至出現由于方案不可行而使資金遭受損失。因此，督促移民安置實施單位嚴格履行項目設計變更程序是十分必要的，以確保依法依規地實施項目建設。

(3)關于項目施工圖設計工作。移民安置項目施工圖設計，應委托有資質的設計單位并嚴格按照規劃投資進行限額設計。目前現狀是一些所謂具有資質的設計單位多為掛靠性質，其設計質量達不到施工圖設計要求。建議：采取核準制。“核準制”是指移民安置項目的建設必須按照有關程序和要求，以核準報件的形式上報并經批準的一項制度。其核心內容就是“核準報件”。核準制優點為事先控制，從下達“施工設計任務通知書”到項目核準，有組織專家評審和監理意見等多個環節，使工程項目處于可控狀態。

(4)關于移民項目資金使用與管理。目前移民資金撥付、使用和管理中存在的主要問題：①由于移民安置方案、移民意愿或移民安置政策變化，導致原有移民安置實施計劃失效，使移民資金使用處于相對無序狀態；②移民資金撥付程序要求不明確或執行不到位，存在統撥統籌現象，給移民資金的投資控制造成困難；③移民安置實施單位財務制度不健全，財務人員能力不足，移民資金管理混亂；④審計、監察制度在實施過程中執行力度不夠，未能起到有效監督的管理職能；⑤由于移民綜合監理制度和工作方法仍在不斷完善中，對移民資金撥付使用的監管存在責權不明，未能充分發揮監督管理的作用。建議：及時編制和調整移民資金使用計劃，完善移民資金撥付制度；完善地方移民資金財務管理制度，提高財務人員的技術能力；同時加強審計、監察等政府監督以及強化移民綜合監理的監督職能。

(5)關于移民綜合監理隊伍建設。目前，從事移民綜合監理工作的多為年輕員工；有些則是剛剛走出校門，尚缺乏工作經歷、經驗以及處理和解決問題的能力。水電工程建設中移民綜合監理工作涉及社會問題較多，監理工作難度大，工作質量難以提高，距離委托方的期望相差甚遠。隨著移民綜合監理工作的不斷發展，迫切需要扭轉這種較為被動的局面。建議：提供必要的條件參與工程設計、業務培訓等，以提高從業人員的專業水平和處理問題的能力，并通過相互交流在監理工作的方法和問題探討中取長補短，共同提高。

6 幾點體會

(1)掌握好監理依據是做好移民綜合監理工作的前提。審批的移民安置規劃既是移民安置實施工作的重要依據，也是移民綜合監理工作的重要依據，移民綜合監理根據設計報告中的項目、標準及投資，檢查移民安置實施單位是否按要求完成并達到預期的效果。在移民安置實施過程中，由于水庫移民安置的復雜性使得設計變更和政策變化較大，需要對移民綜合監理依據進行進一步的確認，因此應及時提供調整后的移民安置實施方案設計文件、移民安置補償投資概算、征地移民政策文件以及移民主管部門對移民安置實施工作的要求，以作為新的移民監理依據。只有明確了監理依據，才能運用監理的手段實現預期的目標。

(2)嚴格管理制度是做好移民綜合監理工作的有力保證。多年的移民綜合監理工作實踐證明，嚴格管理制度是使移民綜合監理工作有序進行的保證。制度建設涵蓋的內容較廣，可根據本單位管理體制并結合監理工作的實際情況制定和發布。工作依據方面包括監理大綱和實施細則等；質量管理方面包括質量手冊和控制程序等；內部管理方面包括崗位職責、監理部管理辦法，安全生產規定及應急預案等。編制移民監理實施細則，明確移民監理工作的任務和方法；制定規范化的質量手冊和控制程序，可使移民監理工作有章可循、程序清楚；建立并完善監理部內部管理制度，明確工作職責，各負其責地開展監理工作。

(3)客觀公正的為雙甲方服務。

移民綜合監理是具有雙重委托方關系的監理，是委托方的耳目和參謀，及時請示和與委托方建立聯絡制度，向委托方反饋監理信息是十分必要的。移民綜合監理對移民安置實施情況掌握著第一手資料，及時地提出監理建議并積極主動配合委托方處理好存在的問題，才能促進移民安置實施工作順利進行。同時通過委托方在工作中及時協商與溝通，統一下達移民綜合監理任務，使得移民綜合監理工作能夠更好地開展。

(4)需要委托方和地方政府的大力支持與配合。水庫移民屬于非自愿移民，移民安置工作是由地方政府負責完成的一項工作，具有唯一性和獨占性；而移民綜合監理的監理對象又是地方政府，因此需要通過地方政府貫徹移民綜合監理的意圖，讓其了解移民綜合監理的職責與任務，從而得到地方政府的理解與配合；其次，移民綜合監理工作需要委托方的大力支持，使其能夠正確理解移民綜合監理工作的職能與權限。只有取得委托方和地方政府的大力支持與積極配合，才能充分發揮移民綜合監理的作用，才能在移民安置實施工作中實現預期目標。通過工作交流逐漸了解移民綜合監理的工作環節、任務，從而使移民綜合監理與地方政府、移民實施機構以及項目委托方建立良好的配合關系。

(5)加強移民綜合監理隊伍建設，規范移民綜合監理工作。建立一個良好的移民綜合監理隊伍是做好監理工作先決條件。一是要選擇有較好政治素質和業務能力的人員擔當移民綜合監理的總監和副總監，二是要加強團隊的自身建設。目前，從事移民綜合監理工作的多為年輕員工，需要創造必要的條件參與工程設計、業務培訓等提高專業水平和處理問題的能力。另外，可通過相互交流在監理工作的方法和問題探討中取長補短，共同提高。水電工程移民綜合監理工作涉及社會問題較多，監理控制的難度大，需要進一步樹立服務意識，認真研究政策環境，積極探索監理業務。

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(責任編輯 陳 萍)

Comprehensive Supervision of Land Acquisition and Resettlement for the Construction of Hydropower Projects

LI Min’an

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

In view of the differences of resettlement comprehensive supervision and project construction supervision on supervision objects, contents and connotations, the necessity and the role of resettlement comprehensive supervision are analyzed by comparing resettlement comprehensive supervision and project construction supervision, and the methods of resettlement comprehensive supervision are also analyzed. It is proposed that the design changes should be managed, the approval system should be used, the resettlement fund management system should be perfected to improve the capacity of financial officers in resettlement implementation unit, the auditing and supervise of government should be strengthened and the supervising function of resettlement comprehensive supervision should be enhanced．

resettlement supervision; role; method; hydropower project

2015-07-15

李敏安(1957—)，男，浙江杭州人，高級工程師，主要從事水利水電工程建設征地移民安置規劃設計和綜合監理工作．

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0074-04