淺析國內(nèi)水電移民與世界銀行非自愿移民政策標準之差異

望佳琪，周建新，朱 健

(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014)

淺析國內(nèi)水電移民與世界銀行非自愿移民政策標準之差異

望佳琪，周建新，朱 健

(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014)

以國內(nèi)《移民條例》中對水電工程移民的政策規(guī)定和《設(shè)計規(guī)范》中可行性研究階段移民安置規(guī)劃設(shè)計標準為基礎(chǔ)，選取關(guān)鍵性內(nèi)容對照世界銀行非自愿移民的相關(guān)政策規(guī)定，比較存在的主要差異。總體來看兩套標準在移民安置政策目標、移民安置規(guī)劃總體原則以及移民安置規(guī)劃編制的部分要求的基本原則、基本原理是一致的，但在具體的規(guī)范條款、具體規(guī)定、具體程序上存在差異。

水電工程；非自愿移民；世界銀行；移民條例；設(shè)計規(guī)范

1 概 況

世界銀行作為一個主要為不發(fā)達國家的經(jīng)濟開發(fā)提供幫助的國際性組織，參與了許多發(fā)展中國家的工程建設(shè)，并對非自愿移民安置給予了格外關(guān)注。1990年，世界銀行頒布了《世界銀行4.30導(dǎo)則：非自愿性移民》(以下簡稱《4.30導(dǎo)則》)，成為20世紀90年代指導(dǎo)世界銀行貸款項目移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。2001年12月，世界銀行又發(fā)布了《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策OP4.12》和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12》(以下簡稱《4.12條款》)以取代《4.30導(dǎo)則》，并對移民安置工作的目標、過程、具體要求給予了較為詳細的規(guī)定，成為世行關(guān)于其貸款項目所必須執(zhí)行的規(guī)范性標準。

2006年3月國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(第471號令)(以下簡稱《移民條例》)。為貫徹執(zhí)行最新的《移民條例》，適應(yīng)水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作需要，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院組織對原設(shè)計規(guī)范DL/T 5064—1996進行了修訂，修訂后更名為DL/T 5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(以下簡稱《設(shè)計規(guī)范》)。《設(shè)計規(guī)范》對水電工程移民規(guī)劃設(shè)計的程序、工作方法、內(nèi)容和深度等進行了修訂和細化，同時配套出臺了DL/T 5376—2007《水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范》、DL/T 5377—2007《水電工程建設(shè)征地實物指標調(diào)查規(guī)范》、DL/T 5378—2007《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5379—2007《水電工程移民專業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5380—2007《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5381—2007《水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5382—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概(估)算編制規(guī)范》等7項規(guī)范，系統(tǒng)地規(guī)范了我國水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，成為中國水電行業(yè)工程建設(shè)征地移民安置最新的規(guī)范標準。

雖然國內(nèi)水電設(shè)計規(guī)范與世界銀行提出的非自愿移民政策原則基本一致，但世行相關(guān)政策文件作為世行貸款項目移民安置的綱領(lǐng)性、導(dǎo)則性文件，其條款的通用性描述與國內(nèi)水電設(shè)計規(guī)范定義還存在一定差異，本文旨在總結(jié)和分析兩套標準存在的主要差異。

2 差異性對比

2.1 目標、程序和適用范圍

從總體上講，《4.12條款》與我國《移民條例》、《設(shè)計規(guī)范》移民目標是一致的，兩者都從以人為本的角度強調(diào)避免非自愿移民，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并希望妥善安置移民的生產(chǎn)、生活，使移民生產(chǎn)生活達到或者超過原有水平。基本程序方面，各階段工作對移民安置規(guī)劃的要求也基本一致，強調(diào)移民安置規(guī)劃成果的重要性，并提出移民安置實施階段實行監(jiān)督評估的要求，切實保障移民的合法權(quán)益。在規(guī)定的征地拆遷范圍方面，《設(shè)計規(guī)范》所指的征地拆遷范圍主要包括該項目的水庫淹沒影響區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)，而《4.12條款》所要求的范圍除其貸款項目主體工程涉及的范圍外，還應(yīng)包括與之相關(guān)聯(lián)的其他項目的征地拆遷范圍，如：對外交通工程、外送輸電工程等，其要求的范圍更廣。

2.2 影響對象的界定

《設(shè)計規(guī)范》確定的對象一般要求應(yīng)是擁有合法身份的對象，而《OP/BP4.12條款》關(guān)注的對象除了應(yīng)有合法身份還應(yīng)包括“無論受影響的人是否必須遷至它處，喪失收入來源或謀生手段”和“強制性地限制利用法定公園和保護區(qū)，從而對移民的生活造成不利的影響”，世行要求無論是否法律上承認，只要對其造成影響，就應(yīng)納入項目的影響處理，與法律意義上的移民享有同等的權(quán)益。

2.3 實物指標調(diào)查

《設(shè)計規(guī)范》對于實物指標調(diào)查的要求(指調(diào)查程序、調(diào)查內(nèi)容和方法)非常嚴格、具體和全面，包括人口、房屋、土地、專項等各個方面，調(diào)查成果須得到到權(quán)屬人的簽字確認，并履行張榜公示程序，地方政府也要出具行政確認意見。而《4.12條款》并未作出詳細規(guī)定，主要為一些原則性要求。對于移民人口(包括農(nóng)村、城市集鎮(zhèn))調(diào)查規(guī)定，《設(shè)計規(guī)范》是以居住的房屋為基礎(chǔ)，強調(diào)搬遷概念。《4.12條款》對移民人口的界定范圍更廣，包括搬遷人口和失去土地的人口；對于補償資格的認定，《設(shè)計規(guī)范》主要是以權(quán)屬證明文件(戶籍、房產(chǎn)證等)為補償資格認定標準，而《4.12條款》并不是單純的以權(quán)屬證明文件為依據(jù)，它還支持雖然沒有權(quán)屬證明但實際擁有、使用該財產(chǎn)的對象。

2.4 移民安置規(guī)劃

針對安置方式的選擇：對于靠土地為生的移民《4.12條款》要求優(yōu)先考慮依土安置戰(zhàn)略，與《設(shè)計規(guī)范》中農(nóng)村安置規(guī)劃提倡農(nóng)業(yè)安置為主的概念內(nèi)涵是一致的。在以土地為基礎(chǔ)的策略中，《4.12條款》要求應(yīng)當新征土地，也就是《設(shè)計規(guī)范》中的調(diào)劑耕地，或者通過開發(fā)、整理的方式獲取更多的耕地。但是對于調(diào)劑的土地，《4.12條款》要求與征收前的生產(chǎn)條件等同，而《設(shè)計規(guī)范》則是與安置區(qū)居民的水平基本相當，在這一點有所區(qū)別。對于不以土地為基礎(chǔ)的安置方式，《4.12條款》和《設(shè)計規(guī)范》都要求除充分地利用有限的耕地資源外，還應(yīng)考慮為移民提出就業(yè)或者自謀職業(yè)的機會。《設(shè)計規(guī)范》對后期扶持措施和生活水平評價預(yù)測有相關(guān)規(guī)定和要求，《4.12條款》雖然對此無具體規(guī)定，但強調(diào)通過移民安置監(jiān)測評估的結(jié)果來驗證移民安置規(guī)劃措施是否可行，移民安置規(guī)劃目標是否達到。

2.5 補償費用概算

關(guān)于補償費用內(nèi)容，《4.12條款》和《設(shè)計規(guī)范》基本一致，即所有移民安置活動所需的成本，包括不可預(yù)見費。關(guān)于征用財產(chǎn)的剩余部分在經(jīng)濟不可再用的問題(例如移民遠遷)，《4.12條款》和《設(shè)計規(guī)范》均要求按照征用全部財產(chǎn)的標準提供補償。

《4.12條款》和《設(shè)計規(guī)范》的補償標準基本一致，確保移民按全部重置成本，獲得迅速有效的財產(chǎn)損失補償，并在搬遷期間獲得幫助(如搬遷補貼)。《4.12條款》還規(guī)定如果本國法律不能達到全額重置成本的補償水平，則除去本國法律所規(guī)定的賠償以外，還應(yīng)采取其他必要措施，以達到重置成本的水平。

2.6 公眾參與和監(jiān)測評估

《4.12條款》注重公眾參與和監(jiān)測評估，規(guī)定移民安置相關(guān)文件必須包含公眾參與和申訴程序的章節(jié)，說明移民參與過程，并制定移民抱怨申訴機制，并得到世行認可。《移民條例》也規(guī)定了移民安置規(guī)劃設(shè)計時要聽取移民意見，必要時采取聽證方式。

《移民條例》規(guī)定，各級政府移民管理機構(gòu)依據(jù)國家批準的安置規(guī)劃制訂詳細的實施計劃，并按計劃組織落實。縣級以上人民政府和各級審計、監(jiān)察機關(guān)主要負責對移民資金的撥付使用和管理進行監(jiān)督，即內(nèi)部監(jiān)督。另外也委托專業(yè)的移民評估機構(gòu)擔任獨立第三方對移民安置的各項工作進行外部的監(jiān)督評估，與《4.12條款》要求基本一致。

2.7 對弱勢群體利益的關(guān)注

《4.12條款》明確了要特別關(guān)注移民中處于貧困線以下的人、沒有土地的人、老年人、婦女、兒童、少數(shù)民族等弱勢群體，《設(shè)計規(guī)范》規(guī)定對建房困難戶提供幫助。《4.12條款》要求在人口調(diào)查的過程中，調(diào)查脆弱人員和脆弱群體的相關(guān)信息，世行要求針對少數(shù)民族群體，單獨制定少數(shù)民族發(fā)展計劃。《設(shè)計規(guī)范》提出尊重少數(shù)民族移民的風(fēng)俗習(xí)慣，在補償費用中考慮建房困難戶補助等。

3 結(jié) 論

3.1 世行標準對影響范圍和移民人口界定更寬泛

《設(shè)計規(guī)范》從工程技術(shù)角度對淹沒影響做了詳細的規(guī)定和說明，而這些影響僅僅只涉及實物財產(chǎn)的損失，世行標準影響范圍則更為寬泛，不僅包括物質(zhì)財產(chǎn)的損失，還包括整體的社會關(guān)系、社會生活以及謀生手段受到的影響。《4.12條款》對移民人口的認定和人口調(diào)查的內(nèi)容與國內(nèi)標準有所區(qū)別，《4.12條款》將搬遷安置人口、生產(chǎn)安置人口，甚至因為工程間接原因?qū)е碌纳鐣睢⑸鐣P(guān)系喪失的其他人群均納入移民人口處理。在人口調(diào)查過程中，世行標準強調(diào)注重獲取脆弱人員或脆弱群體的信息，以便將來制定有關(guān)優(yōu)惠政策，國內(nèi)政策標準雖然在調(diào)查過程中也會收集建房困難戶、低保戶的信息，以便為制定安置方案、編制移民概(估)算提供依據(jù)，但是國內(nèi)標準對于脆弱人員或脆弱群體的區(qū)分缺乏具體可操作性的界定標準。

3.2 國內(nèi)標準對實物指標調(diào)查技術(shù)要求更全面

實物指標調(diào)查國內(nèi)標準技術(shù)要求更全面，DL/T 5377—2007《水電工程建設(shè)征地實物指標調(diào)查規(guī)范》就實物指標調(diào)查的項目、類別、方法、程序等有關(guān)技術(shù)標準作了詳細規(guī)定，以便于各有關(guān)方面依法、全面、準確地確認實物指標，為移民安置規(guī)劃設(shè)計提供基礎(chǔ)依據(jù)。而世行標準則只規(guī)定了實物指標調(diào)查的基本原則，在實際操作過程中，世行標準遵循在各個地區(qū)的法律、法規(guī)和政策框架下，根據(jù)各個地區(qū)的行業(yè)規(guī)范，編制各自的實物指標調(diào)查辦法。

3.3 世行標準對安置規(guī)劃方案的確立上公眾參與性更廣泛

在世行的程序中，從項目確認到評估階段是世行項目官員全面介入的過程，尤其在項目準備階段，在正式評估階段之前，要求進行詳細的關(guān)于征地拆遷和人員安置問題的深入調(diào)查和全面評價，而項目確認和準備階段卻是國內(nèi)標準的薄弱環(huán)節(jié)。尤其在項目準備階段(即從調(diào)查大綱和細則編寫到移民安置規(guī)劃方案設(shè)計階段)國內(nèi)項目多帶有行政性，雖然也提倡公眾參與，但缺乏更多的公眾參與渠道。《移民條例》、《設(shè)計規(guī)范》在立法目標和法律原則方面也很強調(diào)移民安置規(guī)劃的公眾參與性，但對提供充分的資金使移民能夠分享項目的效益和與移民進行認真的協(xié)商等具體問題可操作性不強，對移民如何主動參與移民工作并無具體程序性規(guī)定。

3.4 國內(nèi)標準對安置規(guī)劃設(shè)計技術(shù)要求更全面

安置規(guī)劃設(shè)計國內(nèi)標準技術(shù)要求更全面，DL/T 5378—2007《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5380—2007《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、DL/T 5379—2007《水電工程移民專業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》分別對農(nóng)村、城鎮(zhèn)、專業(yè)項目安置規(guī)劃設(shè)計的項目、程度、深度、方法等有關(guān)設(shè)計原則和技術(shù)標準作了詳細規(guī)定。而世行標準則只規(guī)定了規(guī)劃設(shè)計工作的基本原則，在實際操作過程中，世行標準遵循在各個地區(qū)的法律、法規(guī)和政策框架下，根據(jù)各個地區(qū)的行業(yè)規(guī)范，進行規(guī)劃設(shè)計。

3.5 世行標準對生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計要求更高

對于農(nóng)村生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計， 世行要求提供的土地應(yīng)至少等同于喪失的土地，即以土地為基礎(chǔ)的移民安置應(yīng)使新移民點的生產(chǎn)潛力和地區(qū)優(yōu)勢至少等同于原居住區(qū)。以所提供的土地不能充分滿足從事農(nóng)業(yè)的復(fù)合產(chǎn)業(yè)安置來說，世行要求安排可供選擇的就業(yè)方案，并希望在可能的情況下，移民安置計劃應(yīng)該從引起移民的主體工程項目上探索新的經(jīng)濟活動對策，即以主體工程項目建設(shè)來優(yōu)先消化和吸納移民勞動力，或者使得移民實實在在的分享項目建成后的經(jīng)濟收益，但國內(nèi)很難做到。

3.6 補償標準和費用概(估)算計列原則一致，但國內(nèi)標準更細化

補償標準和費用概(估)算方面，國內(nèi)標準更細化，DL/T 5382—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概(估)算編制規(guī)范》就移民安置補償費用概(估)算編制的項目、程度、深度、方法等有關(guān)設(shè)計原則和技術(shù)標準作了詳細規(guī)定。而世行標準則只規(guī)定了概(估)算編制的基本原則，在實際操作過程中，世行的土地補償標準可以依據(jù)國內(nèi)的土地管理法、城市房屋拆遷管理條例、大中型水利水電項目補償安置條例、或者除國家法律、法規(guī)外涉及的省市地區(qū)的補償標準來確立。

中國是一個發(fā)展中國家，移民安置主要采取前期補償補助、后期扶持的方式。一些間接的受影響者或不符合法律規(guī)定的受影響人員不給予補償，這方面世行的要求與中國具體作法也存在一定差異。

3.7 國內(nèi)標準更注重后期扶持、世行標準重視監(jiān)測評估

國內(nèi)標準建立在開發(fā)性移民的基礎(chǔ)上，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并希望通過前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法妥善解決移民的生產(chǎn)、生活。后期扶持是中國移民安置政策的特色，后期扶持的目的是恢復(fù)移民生產(chǎn)、使移民生活達到或者超過原有水平。為了實現(xiàn)這一政策目標，世界銀行定期督導(dǎo)移民的實施，以確定其是否和移民安置文件內(nèi)容相符，在項目結(jié)束時，借款方要進行評價(竣工驗收)以確定移民安置文件中的目標是否實現(xiàn)(驗收是否通過)，監(jiān)測評估最先在世行移民安置政策得到應(yīng)用，世行對移民監(jiān)測和評價的要求既有技術(shù)性的，又具社會性， 不僅有移民安置實施過程的評價，還對移民安置效果和質(zhì)量進行客觀評價。后來國內(nèi)移民安置也借鑒和推廣了這一做法。

通過對中國規(guī)范以及世行標準的比較，總體來看兩套標準在移民安置政策目標、移民安置規(guī)劃總體原則以及移民安置規(guī)劃編制的部分要求的基本原則、基本原理是一致的，但在具體的規(guī)范條款、具體規(guī)定、具體程序上存在差異。目前中國企業(yè)投資國外水電項目越來越多，但各個地區(qū)國情、政策環(huán)境不同，移民安置工作應(yīng)結(jié)合當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)、參照國際通用的世行、亞行有關(guān)的移民政策，因地制宜的制定適合各個地區(qū)情況的移民安置規(guī)劃。

[1]蔡頻. 國外及世界銀行對非自愿移民的基本做法[J]. 水力發(fā)電， 2002， 9(4): 18-20．

[2]胡靜. 非自愿移民相關(guān)研究綜述[J]. 湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報: 人文社會科學(xué)版， 2007， 4(7): 28-29．

[3]黃東東. 三峽移民法規(guī)政策與世界銀行非自愿移民政策之比較[J]. 法學(xué)雜志， 2005(6): 16-18．

(責任編輯 高 瑜)

Differences between Domestic Water Resources and Hydropower Resettlement Regulation and Specifications and World Bank Involuntary Resettlement Policy Standards

WANG Jiaqi, ZHOU Jianxin, ZHU Jian

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The design standards for resettlement planning in feasibility study phase in domestic resettlement regulation and design specifications are selected to compare with the relevant policies of World Bank involuntary resettlement. The comparison shows that the objectives of resettlement policy, the general principles of resettlement planning and the basic principles of resettlement plan formulation are same, but there are differences in specific norms, provisions and procedures．

hydropower project; involuntary resettlement; World Bank; resettlement regulation; design specification

2015-07-08

望佳琪(1985—)，女，湖北宜昌人，工程師，研究方向為水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0053-04