淺談水電工程“先移民后建設(shè)”政策要求

韓曉勁，劉建發(fā)

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014； 2.浙江省水利水電投資集團(tuán)有限公司，浙江杭州310020)

淺談水電工程“先移民后建設(shè)”政策要求

韓曉勁1，劉建發(fā)2

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014； 2.浙江省水利水電投資集團(tuán)有限公司，浙江杭州310020)

針對水電工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的移民安置問題，結(jié)合多年提前開展移民搬遷安置試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，對提前啟動移民安置工作進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。重點(diǎn)分析了水電工程“先移民后建設(shè)”工作推動過程中存在的問題，分析了“先移民后建設(shè)”實(shí)際工作推進(jìn)過程中有關(guān)各方之間的分歧，并對工作推動中應(yīng)該把握的重點(diǎn)進(jìn)行了初步探討。

先移民后建設(shè)；政策；存在問題；水電工程

2012年2月7日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號)，通知明確提出應(yīng)堅(jiān)持“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)方針，同時提出了抓好安置規(guī)劃、做好規(guī)劃實(shí)施、落實(shí)責(zé)任等工作推進(jìn)要求。至此，水電工程建設(shè)過程中一直困擾水電建設(shè)者的“移民安置滯后工程建設(shè)”的難題開始破題，各單位爭相開展研究工作：移民行政主管部門研究如何落實(shí)“先移民后建設(shè)”這一政策要求，技術(shù)人員研究如何做好“先移民后建設(shè)”這一重大課題，項(xiàng)目業(yè)主研究如何按照“先移民后建設(shè)”要求解決本項(xiàng)目移民安置問題。“先移民后建設(shè)”成為了2012年水電工程移民安置政策研究的主旋律之一。

1 對“先移民后建設(shè)”要求的理解

1.1 水電工程“先移民后建設(shè)”探索歷程

自2004年國家發(fā)展和改革委員會按照國家投資體制改革的相關(guān)要求，將企業(yè)投資項(xiàng)目由審批制變?yōu)楹藴?zhǔn)制。項(xiàng)目上報核準(zhǔn)文件時，必須按照規(guī)定取得大量支持性文件，獲取相關(guān)支持文件的投入費(fèi)用不低，為使項(xiàng)目核準(zhǔn)前的大量投入不至于浪費(fèi)，在正式核準(zhǔn)前，主管部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況形成一個“同意開展前期工作”的批復(fù)或通知，即俗稱的“項(xiàng)目路條”。

水電工程在前期工作開展過程中，除按照項(xiàng)目核準(zhǔn)要求開展各種評價報告、技術(shù)論證等工作以外，同時會啟動主體工程以外的相關(guān)工程，如進(jìn)場道路、業(yè)主/承包商營地、導(dǎo)流涵洞(渠)輔助工程施工，相關(guān)工程的提前啟動縮短了移民搬遷安置的時間周期，但移民安置滯后于工程建設(shè)這一情況仍時有發(fā)生，部分工程甚至在項(xiàng)目正式核準(zhǔn)后出現(xiàn)“水?dāng)f人”的現(xiàn)象。為此，國家發(fā)展和改革委員會在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)西南地區(qū)水電建設(shè)前期工作有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦能源〔2007〕2293號)中提出“在切實(shí)做好移民安置工作，經(jīng)我委商有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可根據(jù)實(shí)際情況提前開展移民搬遷安置試點(diǎn)”的相關(guān)要求，掀起了水電從業(yè)者對“先移民”的探索。時隔5年，在多個水電工程積極探索“先移民后建設(shè)”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2012年出臺了《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》。

1.2 “先移民后建設(shè)”工作推進(jìn)的要求

(1)突出移民安置規(guī)劃工作的重要性。針對水電項(xiàng)目前期工作中，移民安置規(guī)劃未完成的情況下開展移民安置工作這一較為普遍的實(shí)際情況，提出了“突出抓好移民安置規(guī)劃工作”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了移民安置規(guī)劃是移民安置實(shí)施的基礎(chǔ)，落實(shí)了第471號國務(wù)院令對移民安置工作的相關(guān)要求。

(2)提出了做好移民安置規(guī)劃實(shí)施的要求。在堅(jiān)持“先移民后建設(shè)”的開發(fā)方針下，提出了移民安置規(guī)劃實(shí)施應(yīng)重點(diǎn)做好計(jì)劃制定、扎實(shí)推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施、嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)督檢查、抓好驗(yàn)收等相關(guān)要求。

(3)強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)。按照第471號國務(wù)院令確定的“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的移民安置管理體制，對移民安置實(shí)施有關(guān)各方的責(zé)任進(jìn)一步明確，要求省級人民政府積極探索“先移民后建設(shè)”辦法和政策。

2 “先移民后建設(shè)”工作推進(jìn)實(shí)際存在的問題

2.1 對“先移民后建設(shè)”工作啟動時機(jī)的爭論

目前水電項(xiàng)目在取得“同意開展前期工作”批復(fù)后，均啟動了主體工程輔助項(xiàng)目的建設(shè)工作。實(shí)際情況中，前期工作啟動后，均會涉及到樞紐工程建設(shè)區(qū)的移民安置工作(此時項(xiàng)目建設(shè)征地移民安置規(guī)劃尚處于編制過程中)，因此項(xiàng)目業(yè)主要求在前期工作啟動后，馬上啟動迫切需要的“先移民后建設(shè)”工作。

工程建設(shè)所涉及的省、市(縣)人民政府，雖然在工程前期工作啟動后，面臨著局部移民搬遷安置的壓力，但是其考慮在項(xiàng)目尚未核準(zhǔn)前啟動移民搬遷安置工作的合法性問題，一般要求在項(xiàng)目移民安置規(guī)劃報告編制完成并通過相關(guān)部門審查后，再行啟動“先移民后建設(shè)”工作。

兩者對“先移民后建設(shè)”工作的啟動，在時間上，視移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)編制計(jì)劃與前期工作銜接程度有一定的時間差。銜接較為緊密的，相差約1年；銜接較差的，相差約2年，甚至更長。

2.2 對“先移民后建設(shè)”覆蓋范圍的認(rèn)識不同

水電工程項(xiàng)目業(yè)主認(rèn)為“先移民后建設(shè)”僅僅需要考慮樞紐工程建設(shè)區(qū)所涉及的范圍，如果進(jìn)一步擴(kuò)大，也只需要擴(kuò)展至圍堰截流淹沒影響區(qū)所涉及的范圍。

地方人民政府除要求將工程前期工作啟動所涉及區(qū)域納入處理范圍以外，同時要求將移民安置規(guī)劃方案中所涉及的重大移民工程(如大型城市集鎮(zhèn)新址建設(shè)、庫周交通建設(shè)、大型水庫工程等)納入“先移民后工程”的處理范圍。

2.3 對“先移民后建設(shè)”規(guī)劃控制的分歧

“先移民后建設(shè)”規(guī)劃編制完成后，項(xiàng)目業(yè)主從移民安置規(guī)劃的前后銜接考慮，常要求將規(guī)劃提交建設(shè)征地移民安置規(guī)劃審查單位組織審查，以做好規(guī)劃的技術(shù)控制。

地方人民政府基于“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目是在主體工程核準(zhǔn)之前啟動，認(rèn)為應(yīng)按照地方項(xiàng)目建設(shè)審批程序，由其作為實(shí)施主體提交地方行業(yè)主管部門審查、批準(zhǔn)。

2.4 對“先移民后建設(shè)”規(guī)劃實(shí)施驗(yàn)收的不同理解

“先移民后建設(shè)”工作組織實(shí)施后，項(xiàng)目業(yè)主一般要求按照水電工程移民安置驗(yàn)收的相關(guān)辦法組織驗(yàn)收。

地方人民政府一般認(rèn)為既然項(xiàng)目履行地方項(xiàng)目建設(shè)審批程序，則應(yīng)該履行地方行業(yè)部門的驗(yàn)收管理程序。

3 對“先移民后建設(shè)”工作推動的幾點(diǎn)理解

“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)方針是國家主管部門根據(jù)水電工程建設(shè)過程中實(shí)際所遇到的問題，結(jié)合多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所提出能夠破解困擾水電工程“移民安置滯后工程建設(shè)”這一問題的具體措施。實(shí)際工作推動過程中，應(yīng)重點(diǎn)解決好規(guī)劃控制、規(guī)劃實(shí)施和實(shí)施監(jiān)控等問題。

(1)做好規(guī)劃控制。水電工程在啟動前期工作前，項(xiàng)目業(yè)主單位委托相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)單位組織開展“先移民后建設(shè)”的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。按照第471號國務(wù)院令的相關(guān)要求，“先移民后建設(shè)”規(guī)劃編制單位在規(guī)劃編制過程中，應(yīng)嚴(yán)格履行實(shí)物指標(biāo)公示復(fù)核、規(guī)劃方案征求意見等確認(rèn)程序。“先移民后建設(shè)”規(guī)劃成果由項(xiàng)目業(yè)主按照主體工程建設(shè)征地移民規(guī)劃審批要求，履行審批程序。

(2)抓好規(guī)劃實(shí)施。“先移民后建設(shè)”規(guī)劃審批后，在項(xiàng)目核準(zhǔn)前，由項(xiàng)目業(yè)主與工程建設(shè)涉及地方人民政府簽訂“先移民后建設(shè)”工作協(xié)議，明確工作內(nèi)容、責(zé)任和義務(wù)、進(jìn)度、費(fèi)用等，形成以地方政府為實(shí)施主體、項(xiàng)目業(yè)主參與的“先移民后建設(shè)”規(guī)劃實(shí)施管理模式。

(3)落實(shí)實(shí)施控制。“先移民后建設(shè)”工作啟動后，按照目前水電工程移民安置實(shí)施管理相關(guān)要求，由省級移民主管部門委托移民綜合監(jiān)理單位，對“先移民后建設(shè)”規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)督控制，并按照水電工程驗(yàn)收相關(guān)規(guī)定在“先移民后建設(shè)”規(guī)劃實(shí)施完成后，組織階段性驗(yàn)收。

4 結(jié) 語

本文針對水電工程建設(shè)過程中屢屢出現(xiàn)的“移民安置滯后工程建設(shè)”、“移民安置臨時過渡現(xiàn)象普遍”、“水?dāng)f人”等移民安置問題，并結(jié)合多年提前開展移民搬遷安置試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，對提前啟動移民安置工作的一個系統(tǒng)總結(jié)。在具體實(shí)施過程中，各省級人民政府還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，本著“以人為本”、“建設(shè)和諧社會”、“建設(shè)社會主義新農(nóng)村” 和“科學(xué)發(fā)展觀”的原則，制定具體辦法，為“先移民后建設(shè)”工作的推動創(chuàng)造政策環(huán)境。

[1]蔣曉明. 水電工程 “先移民后建設(shè)” 的實(shí)踐及認(rèn)識[J]. 水力發(fā)電， 2014， 40(2)： 5-6, 14.

[2]彭幼平， 龔和平. 對水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理中幾個新理念的探討[J]. 水力發(fā)電， 2011， 37(4): 9-12．

(責(zé)任編輯 王 琪)

Discussion on the Requirement about the Policy of “Construction after the Resettlement” for Hydropower Projects

HAN Xiaojin1, LIU Jianfa2

(1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China; 2. Zhejiang Water Conservancy and Hydropower Investment Corporation, Hangzhou 310020, Zhejiang, China)

For solving the resettlement problems in the construction of hydropower projects, the early resettlement before project construction is systematically summarized based on the pilot resettlement experiences in past many years. The problems in the implementation of “Construction after the Resettlement” policy for hydropower projects and the differences between concerned parties in practical implementation are analyzed. The focuses which should be grasped in the implementation of “Construction after the Resettlement” policy are also discussed．

construction after the resettlement; policy; practical problem; hydropower project

2015-07-06

韓曉勁(1978—)，男，江蘇海安人，高級工程師，研究方向?yàn)楣こ桃泼?

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0051-02