水利水電工程“封庫令”對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響分析

王詩景

(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水利水電工程“封庫令”對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響分析

王詩景

(中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江杭州310014)

大中型水利水電工程建設(shè)周期長，因“封庫令”的影響，庫區(qū)移民和地方經(jīng)濟發(fā)展受到了一定程度的影響。為此，從“封庫令”的內(nèi)容和期限、移民安置規(guī)劃設(shè)計、公建設(shè)施配置及維護等角度進行相關(guān)問題的分析和說明，并提出維護法律的權(quán)威性和嚴肅性、加快項目核準進度、協(xié)商以補助形式予以解決等有關(guān)對策建議。

封庫令；影響；地方經(jīng)濟發(fā)展；水利水電工程

1 “封庫令”對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響

我國目前擬建或在建的大中型水利水電工程，尤其是大型水電工程主要位于西南內(nèi)地省份，當?shù)亟?jīng)濟增長主要是依靠投資拉動。而一般大型水電工程項目前期規(guī)劃和建設(shè)周期均較長，如雅礱江兩河口水電站，自2008年四川省人民政府下達“封庫令”，直到2014年國家發(fā)改委正式核準建設(shè)，長達6年時間；金沙江向家壩水電站自2003年四川、云南兩省人民政府同時下達“封庫令”，到2006年國家發(fā)改委正式核準建設(shè)，至2013年蓄水發(fā)電，長達10年時間。一般來說，西南地區(qū)大型水電站的水庫淹沒區(qū)多為當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、交通、設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好的河谷、壩子或平原地區(qū)；但“封庫令”下達后，庫區(qū)的外來投資在較長時間內(nèi)受到限制，導(dǎo)致 “封庫”時期庫區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活水平受到一定影響。主要表現(xiàn)為：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。因“封庫令”的影響，庫區(qū)交通、水利、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期處于停滯、維持狀態(tài)，新建、改建項目無法落地，基礎(chǔ)設(shè)施新建項目難以立項，外來投資對庫區(qū)也繞道而行，導(dǎo)致整個庫區(qū)對經(jīng)濟要素的集聚輻射能力和對資源的配置能力減弱，對外出行和城集鎮(zhèn)建設(shè)落后，招商引資工作進展緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會進步的機會減弱。

(2)與移民相關(guān)的社會事業(yè)建設(shè)滯后。由于庫區(qū)淹沒的原因，政府更愿意將資金轉(zhuǎn)移至不受“封庫”影響的其他地區(qū)，導(dǎo)致庫區(qū)社會事業(yè)方面與其他地區(qū)的相對差距拉大，移民群眾享受社會福利的標準相對其他地區(qū)低。如處于西南某省擬建的特大型水電站庫區(qū)的某國家級貧困縣，財政資金較為緊張，除上級政府給予的配套資金外，難以投入更多財力用以發(fā)展民眾文教衛(wèi)等事業(yè)。

(3)移民心理失落。因電站建設(shè)，移民被迫離開故土；又由于電站建設(shè)周期較長，移民等待搬遷時間較長，在這段時間內(nèi)，移民將不能新建、擴建、改建項目，不得開發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽各種多年生經(jīng)濟作物和林木。這在很大程度上限制了移民的生產(chǎn)生活及其發(fā)展，如與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的經(jīng)濟果木不得栽種，生產(chǎn)性用房(如蠶房、烤煙房)等無法建設(shè)。更重要的是，長時間的“封庫”，對于移民的心理產(chǎn)生較大的影響，一方面既想發(fā)展經(jīng)濟改變貧窮落后的面貌；另一方面，又擔心將至的搬遷而不敢投資和發(fā)展，在等待中錯失大好時機，與其他地區(qū)的差距也越拉越大。

2 相關(guān)問題分析說明

(1)關(guān)于“封庫令”的內(nèi)容和期限。大中型水利水電工程的“封庫令”一般由工程所在地省級人民政府發(fā)布，為避免重復(fù)建設(shè)，明令禁止新增建設(shè)項目和遷入人口，要求不得新建、擴建、改建項目，不得開發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽各種多年生經(jīng)濟作物和林木。人口自然增長按計劃生育政策執(zhí)行，人口機械增長除按規(guī)定正常調(diào)動、婚嫁、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、國家機關(guān)及事業(yè)單位公告招聘干部、大中專畢業(yè)生回原籍、勞改勞教期滿回原籍等人口外，禁止遷入人口。對于大型水電工程建設(shè)周期較長，長時期的“封庫”所產(chǎn)生的一系列問題，部分省份已出臺一些指導(dǎo)意見。如，《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省大中型水利水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項目和遷入人口通告管理辦法的通知》(川辦發(fā)[2014]13號)中，對于“封庫令”的有效期進行了明確：“有效期包括工程項目建設(shè)征地移民規(guī)劃期和實施期，規(guī)劃期為《停建通告》發(fā)布之日起至移民安置規(guī)劃批準之日止，中型水庫為1年，其中移民人口1 000人以上的中型工程為2年；大型工程為2年，其中移民人口1萬以上的大型工程為3年；實施期為移民安置規(guī)劃批準之日起至工程建設(shè)竣工驗收止。在規(guī)定期限內(nèi)未能批準移民安置規(guī)劃的，經(jīng)省人民政府批準后可適當延期1年”。同時，對于“封庫令”的失效和撤銷也予以了明確：“對于規(guī)劃期滿或延長期滿仍未批準移民安置規(guī)劃的，《停建通告》自動失效。《停建通告》失效或撤銷后，項目法人或項目主管部門應(yīng)對受停建影響造成的損失給予適當補償”。

(2)移民安置規(guī)劃中適當考慮增長因素。在進行移民安置規(guī)劃設(shè)計和補償費用概算時，設(shè)計單位根據(jù)庫區(qū)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平，考慮了一定指標的增長率，其中農(nóng)村部分主要考慮自然增長，城市和集鎮(zhèn)部分在考慮自然增長的同時還考慮了一定的機械增長，此部分增量指標已進入工程概算，且補償費用單價的制定是按照移民安置規(guī)劃批準當年當?shù)貎r格水平下測算出的重置價進行確定。因此，“封庫令”并不是一味的強調(diào)“封”；而是在避免突發(fā)性惡意性搶建搶種的同時，在安置規(guī)劃和補償概算中一定程度地考慮移民正常生產(chǎn)生活條件下的利益因素。

(3)復(fù)建公建設(shè)施按不低于行業(yè)規(guī)定的最低標準配置。一般情況下，庫區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施標準都比較低，移民外出交通、安全飲水、通電保障等方面均存在一定程度上的欠缺。根據(jù)移民專業(yè)規(guī)范有關(guān)內(nèi)容，在進行專業(yè)項目遷復(fù)建規(guī)劃和移民集中居民點規(guī)劃時，選擇的建設(shè)標準不應(yīng)低于國家標準下限。也就意味著，不論庫區(qū)淹沒前現(xiàn)狀如何(不論有無，不論標準等級好差)，在移民搬遷后其所享受到的專業(yè)項目和安置點基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生設(shè)施等均配置齊全并至少達到國家標準的下限。同時，應(yīng)正確理解水電工程建設(shè)征地補償政策，移民安置補償概算是以調(diào)查的實物指標為基礎(chǔ)的，結(jié)合移民安置規(guī)劃成果合理選用相關(guān)定額、取費標準，真實反映設(shè)計的實物量、工程量，完整確定建設(shè)征地移民安置補償費用。

(4)“封庫”期間的基礎(chǔ)設(shè)施的正常維護。社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施的立項、規(guī)劃、建設(shè)、運行、維護、保養(yǎng)應(yīng)為各級人民政府的職責所在，對于“封庫”期間的庫區(qū)而言也概莫能外，不應(yīng)因電站即將淹沒而放棄對該地區(qū)的有效投入；而應(yīng)本著實事求是、力求節(jié)約的原則，對社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施進行正常性的維護，杜絕盲目建設(shè)，且不能突破相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行標準，不能非正常超出原項目的規(guī)模和功能。

3 對策意見與建議

(1)維護“封庫令”的權(quán)威性和嚴肅性。大中型水利水電工程的“封庫令”由工程所在地的省級人民政府發(fā)布，只要尚在有效期范圍之內(nèi)，就具有較強的權(quán)威性和嚴肅性。因此，在實際工作中，各級人民政府應(yīng)對庫區(qū)滋生的負面情緒進行正面的宣傳教育，堅決制止和杜絕非正常自然增長的人口遷入和房建工程；同時，業(yè)主單位和各級人民政府應(yīng)關(guān)注“封庫令”的有效期限，注意對相關(guān)延續(xù)手續(xù)的辦理，并及時組織開展實物指標的復(fù)核工作。

(2)加快項目核準進度是根本。“封庫令”對于庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響問題，從本質(zhì)上來說是社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，解決問題的辦法歸根到底就是加快項目核準進度。因此，參建各方應(yīng)齊心協(xié)力盡快推動項目的核準進度，促成項目建設(shè)和投產(chǎn)運行，使移民群眾早日享受電站建設(shè)的實惠，地方經(jīng)濟早日得到電站建設(shè)的強力推動，讓發(fā)展中出現(xiàn)的問題在進一步的發(fā)展中解決。

(3)協(xié)商以補助形式予以解決。關(guān)于在“封庫”期間確實對于地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的部分不利影響，建議有關(guān)各方(業(yè)主單位、各級人民政府及其移民機構(gòu)、設(shè)計單位、綜合監(jiān)理單位、獨立評估單位等)在國家政策、行業(yè)規(guī)范等范疇內(nèi)，以業(yè)主單位“建設(shè)一座電站、帶動一方經(jīng)濟、改善一片環(huán)境、造福一方

移民”的社會責任意識，通過適當補助形式共同協(xié)商予以解決。

[1]國務(wù)院令第471號 大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例[S].

[2]張晨敏. 水庫移民補償政策問題研究 [D]. 北京： 華北電力大學(xué)， 2011．

[3]趙勇. 水電工程建設(shè)征地移民有關(guān)問題的思考 [C]. 聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會文集. 北京： 中國水利水電科學(xué)研究院， 2004．

[4]朱益軍， 沈小鵬. 淺談水電站籌建期的征地移民工作 [J]. 四川水力發(fā)電， 2012， 31(2)： 138-139．

[5]楊瑞璟， 楊貴平. 關(guān)于水電工程征地移民頂層設(shè)計問題的思考 [J]. 水力發(fā)電， 2015， (41)5: 21-25．

[6]孔令強， 施國慶， 李天華. 水電工程移民共享經(jīng)濟效益的機理與機制研究 [J]. 水力發(fā)電， 2008， 34(1)： 5-8.

(責任編輯 陳 萍)

Analyses on the Impacts of Stop-construction Notice on Local Economic Development

WANG Shijing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

As the long construction period of large and medium-sized water resources and hydropower projects, the Stop-construction Notice will cause certain impacts on reservoir resettlement and local economic development. The related problems are analyzed and explained from the aspects of the content of Stop-construction Notice, the planning and design of resettlement, the arrangement and maintenance of public structures, and some suggestions to solve these problems are also presented, which include maintaining the authority and seriousness of law, accelerating the progress of project approval and consulting and providing certain subsidies．

Stop-construction Notice; impact; local economic development; water resources and hydropower project

2015-07-08

王詩景(1986—)，男，安徽合肥人，工程師，碩士，主要從事水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作.

TV62

A

0559-9342(2015)09-0029-02