水電工程移民前期設計工作管理探討

俞曉松，徐春海

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程移民前期設計工作管理探討

俞曉松，徐春海

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

目前水電工程移民前期設計工作中存在許多問題和困難。為了有效有序開展水電工程移民前期設計工作，順利推進水電工程建設，針對這些問題提出了一些建議，探討了移民政策平衡、工作組織形式和程序、“封庫令”的有效期、移民工程建設標準和規模的確定、移民工程前期設計深度、移民意愿調查結果和安置方案吻合度等。

移民前期設計；工作管理；水電工程

0 概 述

2002年11月原國家發展計劃委員會發布了《國家計委關于印發水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法的通知》(計基礎〔2002〕2623號)，明確了水電工程移民前期設計管理的制度和要求，理順了設計單位與各級地方政府、移民機構以及項目法人等有關單位或部門的關系，推進了水電工程建設征地移民安置前期設計工作。

隨著經濟社會環境的不斷發展，水電工程不斷開發，地方政府以及移民的訴求不斷增多，為切實維護移民權益，國務院于2006年頒布施行了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令)，2007年12月國家發展和改革委員會頒布實施了新的水電工程建設征地移民安置規劃設計規范，2012年2月國家發展和改革委員會印發了《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源〔2012〕293號)，進一步完善了設計管理，并對前期設計內容和深度提出了更高的要求。

1 研究并完善移民前期設計工作管理的必要性

根據國家能源局公布的“十二五”能源發展思路，將在保護生態和做好移民工作的前提下積極發展水電，加大重點流域開發力度。在水能資源豐富、建設條件較好、開發程度偏低、環保論證充分的金沙江下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江中下游、黃河上游等水電基地，開工建設一批大中型水電站或推進前期工作。建設征地移民安置是水電工程建設的重要組成部分之一。據初步統計，近年來我國已建和在建水電工程涉及移民人口約90萬人，主要集中在瀑布溝、龍灘、向家壩、溪洛渡、托口、白市、小灣、糯扎渡、魯地拉等項目；待建項目涉及人口約80萬人，主要集中在金沙江、瀾滄江、怒江、黑龍江、雅礱江、大渡河和雅魯藏布江等流域。建設項目之多，涉及面之廣，環境之復雜是前所未有的；再加上隨著國民經濟的快速發展，以及國家出臺了一系列改善民生的政策和關于移民安置的政策規定，電站利益相關者各方的利益訴求越來越多，也越來越強烈。做好水電工程前期工作，重要任務之一是做好水電工程移民前期設計工作，適時調整思路，妥善解決處理好國家、地方政府、項目法人、移民之間的關系，解決好移民的利益訴求，促使移民安置工作按計劃順利推進，保障各巨型、大型水電工程按期蓄水發電、發揮效益。

目前移民工作正逐步呈現出新現象、新特點、新問題，急需有關方面及時總結水電工程移民管理工作的經驗和教訓，進一步規范水電工程移民前期設計工作，健全并完善水電工程移民前期設計工作的管理。

2 移民前期設計工作存在的問題及建議

2.1 關于同一流域(河段)梯級電站在同一時段內開展前期設計工作的政策平衡

針對同一流域(河段)梯級電站在同一時段內相繼開發并開展前期設計工作的，如各梯級電站移民安置方式及移民安置標準等移民政策沒有銜接和統籌考慮，容易產生相互攀比或不平衡引發各類矛盾。為了解決同一流域(河段)在同一時段內相繼開發并開展前期設計工作的項目在移民安置方式、安置標準等移民政策的協調和統一，建議在各梯級電站開展可研階段規劃設計工作前，由省級移民主管機構會同項目法人組織并委托具有相應資質的設計單位編制流域(河段)梯級電站移民安置初步規劃報告，同時按相關規定和程序進行報審，審查通過的(河段)梯級電站移民安置初步規劃報告是同一流域(河段)梯級電站開展可研階段移民安置規劃設計工作的依據，以協調統一同流域(河段)在同一時段內相續開發并開展前期設計工作的水電項目的移民政策。

2.2 關于移民前期設計工作的組織形式和程序

移民前期設計工作參與單位較多，包括項目法人、設計單位、地方各級政府及其移民管理機構、相關專業項目的各級主管部門等。要做好前期設計工作，在明確參與各方職責的前提下，還需要參與各方相互配合，密切合作。目前，移民前期設計工作的組織形式是由項目法人牽頭組織，在地方各級政府及其有關部門配合下開展的，設計單位受項目法人委托是參與的一方。但在實際工作中，由于項目法人是企業單位，難于有效組織地方政府及相關部門，也難于調動并發揮地方政府及相關部門的工作積極性和主動性，個別地方政府及相關部門甚至還提出一些不盡合理的要求作為配合開展工作的條件，使得前期設計工作推進十分艱難。為了確保有序并順利推進前期設計工作，建議依據條例規定的“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制”，進一步完善并優化前期設計工作的組織形式，充分發揮政府資源優勢，由省級移民管理機構負責本行政區域內水電工程移民前期設計工作的組織、管理和監督；項目法人委托主體設計單位開展移民前期設計，積極配合政府管理機構做好移民前期工作，嚴格履行有關申報程序。

2.3 關于“封庫令”的有效期限

根據新條例規定，“封庫令”由省級人民政府發布。目前，部分水電工程所在省明確了“封庫令”的有效期限。如四川省以《四川省人民政府辦公廳關于印發〈大中型水利水電工程建設征地范圍內禁止新增建設項目和遷入人口的通告管理辦法>的通知》(川辦函〔2007〕279號)文明確：“封庫調查期限指封庫令發布之日起至項目核準(批準)開工建設之日止。原則上封庫調查期限中型工程為一年，大型工程為二年，個別建設規模和淹沒范圍較大、建設周期較長的大型水利水電工程經批準可適當延長封庫調查期限，但最多不得超過三年。”如大渡河丹巴水電站在發布“封庫令”時明確了封庫調查期限按川辦函〔2007〕279號執行。但是除四川省外，其他省級人民政府在發布“封庫令”時一般都沒有明確“封庫令”的有效期限，如云南省龍開口水電站、福建省廈門抽水蓄能電站、安徽省績溪抽水蓄能電站等均沒有在“封庫令”中明確有效期限。

為了保障庫區社會經濟的正常發展和庫區群眾正常的生產和生活，合理分析確定“封庫令”的有效期限很有必要。由于部分水電工程前期設計工作時間較長，在一定程度上影響了庫區社會經濟的正常發展和移民正常的生產和生活，因此“封庫令”的有效期限不宜太長。但是因項目前期設計工作和核準時間受制約和影響的因素較多，“封庫令”的有效期限也不宜太短。如白鶴灘水電站因涉及移民規模特別大(約10萬人)，“封庫令”三年期限看來是不夠的；但龍開口水電站、績溪抽水蓄能電站等項目因移民規模相對不大(不足1萬人)，正常情況下“封庫令”2～3年期限基本可以滿足要求。因此，建議根據水電工程規模以及移民規模出臺相關政策明確規定“封庫令”的有效期限。

2.4 關于移民工程建設標準、規模的分析確定

根據移民條例等現行政策法規和規程規范之要求，移民安置規劃須執行“三原”原則(即原規模、原標準或者恢復原功能)，但在實際工作過程中，由于地方政府和移民提出很多訴求，要求結合地方社會經濟發展提高移民工程的建設標準和規模以促進移民脫貧致富，這使得可研階段規劃設計工作常常難于順利推進，甚至有時陷于停頓。

由于規劃要建設水電工程，故工程所在地基礎設施和社會服務設施的建設水平往往較低，有的甚至停止建設，嚴重制約了當地社會經濟的發展，例如灘坑水電站所在庫區因80年代及更早就規劃建設水電站，直至2003年項目核準，至2009年電站建成已是20多年，期間庫區大型的基本建設基本處于控制狀態，造成庫區社會經濟發展相對落后，對庫區居民正常的生產和生活帶來諸多的負面影響。如果現在水電工程建設對移民安置規劃仍嚴格執行“三原”原則，對當地移民來說確實不盡合理，也不太公平，再說提高標準、擴大規模增加的投資全部讓地方政府或主管部門來承擔的話，當地政府或主管部門還可能受財力不足的制約。

因此，水電工程移民安置應適當結合地方社會經濟發展來規劃，同時促進移民脫貧致富是有其合理性，但規模、標準提高的程度等還是需要加以控制和約束。故建議對于提高標準、擴大規模或新增的建設項目，應以建設征地區現狀為基礎，結合促進移民脫貧致富和地方經濟社會已有的發展規劃，經設計單位論證，由省級投資、能源管理機構會同省級移民管理機構商項目法人同意，在此基礎上將提高標準、擴大規模或新增的建設項目而增加的部分或全部投資納入水電工程移民投資。

2.5 關于移民工程前期設計的深度

根據現行移民規劃設計規范，移民工程規劃設計需要滿足水電工程可研的設計深度要求，對于交通、電力、通信等其他行業來說就是要求達到初步設計深度。由于水電工程建設周期較長，移民安置實施歷時也較長，且實施期間國家和地方的政策、工程所在地社會經濟情況都會發生相應變化，這就使得移民對可研階段選擇的安置去向和方式等意愿也發生變化，從而導致移民安置方案出現調整或變更，引起涉及移民安置的移民工程因移民安置方案調整或變化需要重新進行規劃設計。

因此，建議移民工程設計深度根據工程規模、等級以及建設用地時序和移民實施計劃進度的要求合理確定。首先是可根據現有規程規范和技術標準，結合各移民工程的特點，規模大等級高的移民工程應達到行業初步設計深度的要求，規模小等級低可采用典型設計或滿足行業可行性研究深度的要求；其次是可根據建設用地時序和移民實施計劃進度的要求，對樞紐工程建設區影響涉及的和計劃三年內實施的移民工程達到行業初步設計深度要求，其他移民工程則達到行業可行性研究深度的要求。

2.6 關于移民意愿調查成果與安置方案的吻合度

可研階段移民意愿調查成果的質量以及縣級人民政府確認的移民安置方案與意愿調查結果的吻合程度將直接關系到實施階段移民安置能否按計劃順利實施。由于水電工程移民安置總體規劃階段尚未明確具體的補償補助標準，而移民又對此最為關心，導致移民意愿調查工作難于有序開展，同時也影響到了移民對意愿的合理選擇，最終影響到移民安置規劃方案的擬定以及方案的可操作性。

為了確保移民安置總體規劃方案的科學合理性，同時保障移民安置方案能順利實施，需要進一步規范移民意愿調查內容以及移民意愿調查工作的要求。故建議對移民搬遷安置去向、移民生產安置方式等選擇，需充分尊重移民意愿，由移民在政策范圍內自主選擇，盡量滿足不同移民需求；對于移民意愿與移民安置規劃方案之間差異較大的，應進行重點分析，調整并優化移民安置方案，原則上要求移民意愿在移民搬遷安置去向、移民生產安置方式上與移民安置方案的吻合度不低于2/3；在征求意愿的基礎上，縣級人民政府還應就移民安置初步對接方案組織聽取移民及移民安置區居民意見；在移民安置區，應就生產安置用地范圍、生產開發方案、居民點選址、配套基礎設施、移民來源及行政管理等聽取安置區居民意見；在移民區，應就移民搬遷安置去向、安置區經濟社會條件、移民生產安置條件及開發方案、居民點選址及建設方案、配套基礎設施、移民構成及行政管理等聽取移民意見。

3 結 語

鑒于目前水電工程移民前期設計工作中存在的問題和困難，為了有效并有序開展水電工程移民前期設計工作，順利推進水電工程建設，迫切需要國家有關主管部門盡快研究完善并頒布實施水電工程移民前期設計工作管理的相關管理政策或規定，以進一步明確水電工程前期設計工作的任務、內容、方法和要求；完善工作組織形式、參與各方的職責以及相關程序等。

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[2]晏志勇， 張一軍. 我國水電開發與移民安置[J]. 水力發電， 2005， 31(1)： 1-4．

[3]楊瑞璟， 楊貴平. 關于水電工程征地移民頂層設計問題的思考[J]. 水力發電， 2015， 41(5)： 21-25．

[4]徐春海. 水電工程建設征地移民安置規劃設計問題探討[C]//2012年水電移民政策、技術、管理論壇論文集. 北京： 中國水利

水電出版社， 2013： 414-418．

[5]龔和平. 水電工程移民問題與對策探討[J]. 水力發電， 2014， 40(3)： 1-4， 30．

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[7]DLT5378—2007 水電工程農村移民安置規劃設計規范[S].

(責任編輯 王 琪)

Discussion on Preliminary Design Management of Hydropower Project Resettlement

YU Xiaosong, XU Chunhai

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

There are many problems and difficulties on preliminary design of hydropower project resettlement at present. In order to conduct the preliminary design of resettlement effectively and orderly and to promote the construction of hydropower projects smoothly, a lot of suggestions are proposed, such as the balance of resettlement policies, the organization and procedures of preliminary design, the validity of Stop-construction Notice, the determination of resettlement construction standards and scale, the preliminary design degree of resettlement projects, and the consistent degree of resettlement willing investigation and relocation programs．

preliminary design of resettlement; management; hydropower project

2015-07-06

俞曉松(1980—)，男，浙江寧波人，高級工程師，主要從事水利水電工程建設征地移民安置規劃設計、咨詢以及工程總承包等工作.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0008-03