中國第一居委會治理故事

蘆垚

? 2008年6月28日，民政部確認1949年10月23日選舉產生的上羊市街居委會為新中國第一個居委會，并決定在此建立一個展示中國居委會和社區建設發展的國家級博物館

杭州市上城區，紅頂商人胡雪巖故居隔壁，是同樣青瓦白墻的江南古宅、清朝官員朱智故居。如今，故居之內坐落著“中國社區建設展示中心”。2008年，國家民政部批準在此籌建一座反映中國居民委員會和社區建設發展的專題類博物館。

這座直屬民政部的博物館之所以落地杭州，得益于博物館所在地上羊市街社區——杭州市上城區紫陽街道上羊市街居民委員會成立于1949年10月23日，被認定是新中國第一個居民委員會。

這個與新中國同齡的居委會，不僅見證著中國城市基層治理的變化，也在某種程度上反映著中國政治的軌跡。

誰替代保甲

1949年5月23日，杭州市解放，為了應對當時的復雜局面，10月11日杭州市府召開第一次區長聯席會議，第一項議題就是“關于取消保甲問題”，代之以“建立居民委員會、居民小組”。

12天后，在上城區原第18、19保的西牌樓小學會場，由2200多戶居民中的200多名代表選舉產生了新中國第一個居委會。

該居委會以屬地“羊市街”冠名為“上羊市街居民委員會”。上城區20多名舊保長站立一旁，接受教育。

“杭州并不是全國解放最早的城市，但各地廢除保甲制后，各自建立了不同的新制度，比如東北的里委會，上海的福利委員會。為什么杭州建立了居委會？當時杭州市領導考察了很多地方，借鑒了蘇聯的做法，同時和江浙的特點結合起來。”中國社區建設展示中心主任馬麗華告訴《瞭望東方周刊》。

1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市發出《關于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》。

這份指示僅僅作了7條原則性規定，大多沿用至今。“我國對居民組織的立法框架，正是按照這個模式定型的。至今我國城市居民委員會組織法和村民委員會組織法，也仍然體現著這一基本形式，貫穿著居民自治的組織原則。”馬麗華說。

最終通過《城市居民委員會組織條例》等立法，基本形成了街道辦事處與作為社會群眾基層自治組織的居委會相銜接的基層政權格局。

社區服務的源頭

在一直延續到上世紀70年代的疾風驟雨式的政治進程中，針對基層建設的一個重要事件是，在辦事處范圍內建立地區黨總支、在居委會范圍內建立里弄支部，并計劃逐步做到每個居委會都有黨小組和黨支部。

“這是首次將黨的組織下沉到基層社會組織之中，這一黨組織在基層政權的設置影響深遠。”馬麗華說。

“文革”期間各城市的居民委員會不是被解散了，就是被改為“革命居民委員會”。毛澤東的“五·七”指示后，革委會將原來居委會轄區內的零散小型工業和服務業集中起來興辦企業，使“居辦經濟”由自然經濟走向商品經濟，也為“文革”后居委會“社區服務”的興起打下基礎。

曾在通江街道辦事處（后并入上羊市街社區所在的紫陽街道）工作的鄔國耀回憶道： 1978年后，上級號召“解決群眾早餐難”，街道就利用一些閑置場所開辦了小飲食店，既解決了“早餐難”，又解決了一部分就業。

由于好處明顯，“從上世紀80年代開始，居委會大興三產，大搞經濟。”馬麗華說。

“居民區（當時不叫社區叫居民區）可以為所在地的企業辦理服務類執照，相當于今天的工商執照，這是居民區的收入來源之一。”上世紀90年代任社區主任的樊建華說，“當時居民區的收入20%上交，20%作為居委會工作人員的激勵，60%進入社區賬戶，所以服務很積極。”

1987年初，民政部第一次提出了“社區服務”概念。1986?1989年，全國的社區服務已進入普及階段。

社區的收入，恰恰是提供公共服務的財務基礎。

六大主任

居委會恢復了為民解憂的功能，中央也對居委會的地位重新確認。

在總結中國30多年來實行群眾自治的經驗和教訓的基礎上，在1982年重新修訂頒布的憲法中，首次以根本大法的形式明確了居委會的性質任務和作用。

不過，除了為居民提供社區服務，居委會一直肩負協助政府開展工作的職能。

1980年底，按照民政部要求，杭州市上城區政府對居委會的工作情況進行調查。從調查結果看，區里有22個部門向居委會布置任務，居委會具體任務達23項72件，僅開具各種證明一項就有22種之多。

上城區政府針對居民區的繁重任務，于1981年對全區居委會作了整頓調整，增設了工作委員會。整頓后的居委會下設治安保衛委員會、人民調解委員會、愛國衛生委員會、民政福利委員會、婦女代表會、退休工人管理分會。居委會的正副主任也隨之增多，常稱“六大主任”。

不過，和現在社區居委會配備專職工作人員不同，在2000年前居委會工作人員均為兼職。

1994年，在杭州市第一織布廠提前病退的樊建華因為有高中文化，優于當時居委會工作人員普遍的初中水平，被動員做了袁井巷居民區主任。當時這個主任職位并沒有工資，每月只有100元津貼。

“那時候我們社區只有700戶左右，現在是3000多戶，而且那時外來人口也少。當時，我們一天工作4個半小時就夠了，搞搞居民區衛生，澆澆綠化帶，居民吵架了調解一下。”樊建華說。

從自發到下派

雖然自上世紀90年代初開始關注社區建設，但居委會的劇變始自2000年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》：“城市社會人口的管理滯后，迫切需要建立一種新的社區式管理模式。

隨即開始的頂層設計對社區進行了重大調整，包括加強社區黨組織建設，加強社區居民自治組織建設，逐步建立社區工作者隊伍等，力圖解決城市社區居委會“面對流動人口、下崗職工、老齡工作、社會治安、計劃生育等各種問題，在管理和服務上力不從心，存在著責權利不統一、職責任務不明確、管轄范圍過小、人員老化、工作條件差等問題”。

杭州市的社區建設試點始于2000年，2001年正式全面推開。這一年，為了解決中央文件所說的管轄范圍過小問題，原袁井巷、金釵袋巷、大獅子巷、上羊市街4個居委會合并，成立了新的上羊市街社區。新社區0.206平方公里，居民3400多戶。

這一調整對居委會的發展影響明顯。馬麗華說：“由于管轄范圍擴大，可用資源增加，社區居委會數量減少、功能增強。”

從這年開始，通過社會招聘的職業化社區工作者開始取代退休老人，成為社區居委會的主要力量。樊建華作為少數骨干留任，繼續工作到2003年，是最后一任兼職社區黨委書記。

“2001年建社區時候，居委會6個人，到2003年我離開時，有10個人。”樊建華說。

作為探索，2009年杭州市社區還招聘過全日制本科畢業生，不過并未大規模展開。“年輕人想法比較活，熟悉電腦，但是社區工作要跟老百姓打交道，還是本地老人更有優勢。”上羊市街社區黨委書記沈雪鴻說。

盡管社區工作者隊伍日漸增強，但社區工作的挑戰也在增大。

“社會在進步，老百姓的思想越來越先進。以前大家的需求都是基本面上的，現在越來越多元了。”樊建華頗有感觸。

社區就是一個小政府

沈雪鴻是杭州市最早一批職業社區工作者。他告訴《瞭望東方周刊》：“雖然沒有明文規定，但是下面必須有人員跟上面的街道對應，每個條線下來的工作社區必須跟進，必須配齊工作人員。”

這意味著，社區工作者隊伍擴容，最主要的動力不是解決居民需求，而是延伸上級行政職能。

2008年，為了破解社區建設中存在的任務多負擔重和“行政化”傾向明顯等突出問題，杭州市決定成立社區公共服務工作站，形成社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站“三位一體”的社區管理新體制。

然而，在沈雪鴻看來，這一新體制不但沒有改變社區的困境，反而加重了行政化的問題。

盡管增加了社區服務站，配備了更多的社區工作人員，但因為“三位一體”要求交叉任職，社區公共服務工作站站長由社區黨組織書記兼任，副站長由社區居委會主任兼任，這使得居委會更難從上級職能部門下派的行政工作中解脫出來。

“之前有一些行政工作直接交給社區找不到法律依據，因為居委會不是政府的辦事機構，但是給社區掛上公共服務站的牌子后，政府下來的工作就名正言順了。”沈雪鴻說。

1975年6月27日，毛澤東主席親臨視察過的杭州市小營巷，在深入持久地開展愛國衛生運動的同時，注意搞好幼兒保健工作，使孩子們在清潔的環境里，積極鍛煉身體，健康地成長

一個直觀的表現是，在“三位一體”改革開始后，杭州市社區為綜治配備了“維穩專管”，一些社區還可以再配一名協管。也是在這個時期，城管服務增加配備一個專管和兩個協管。

在社區工作中，最棘手的是綜治調節。僅從這一個條線，就能看出社區行政工作之沉重。

上羊市街社區的一名綜治維穩專管員，有28項工作，對應上面13個局。為此社區掛的牌子包括消防工作站、禁毒工作站、在綜治工作站、社區12345（信訪）、反邪教工作站、安全生產工作站等。

“社區就是一個小政府。有句笑話說，除了不談經濟發展問題，居委會工作總結和政府工作報告是一樣的，面面俱到。”沈雪鴻說。

在馬麗華看來，這是2000年中辦、國辦通知下發后的必然結果：“這一文件就是希望政府轉移出來的服務職能，部分要由城市社區承接。原來居委會協助政府的職能很弱，通知下發后，社區工作者配強了，這一局面就改變了。”

新中國的第一個居委會，如今的主要任務就是嘗試為新局面下的基層治理破題。

如前文所述，上城區正在嘗試建構以黨組織為基礎的社區協商治理體系，其主要內容即包括為社區減負增能、激活社區公眾參與。