重塑中國城市社區

蘆垚

南京棲霞區堯化街道政務中心，以前歸屬社區的部分行政事務上收至此，為社區減負

作為中國基層治理改革的典型之一，南京市秦淮區社區層面的一系列舉措被總結為：一退、一進、一強。

所謂“一退”是指社區行政化色彩淡化，“一強”是指居委會強身健體，而“一進”是社會組織進來。

在南京之外，成都、杭州等中國城市，最貼近市民的深化改革嘗試正在家門口展開：重塑中國城市社區。

據國家統計局數據，2014年中國城鎮化率為54.77%。城鎮化車輪前推，越來越多的人將從農村轉移到城市。這意味著，城市社區成為國家治理的主要基本單元。

在此背景下，十八大報告第一次把社區治理寫入黨的綱領性文件，十八屆三中全會也強調：“建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”

讓社區回歸本位、提高社區治理的成效，不僅將是國家現代化治理能力的重要反映，也是構筑良好的黨群關系和社會和諧的一塊基石。

正如習近平一年前在全國兩會上所說：“社會治理的重心必須落到社區。社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”

牌子多得掛不下

0.6平方公里內的90幢居民樓，都是上世紀的舊居。位于南京市秦淮區的藍旗新村社區貌不驚人，卻是江蘇省社區建設標準化的模板。

它正承擔著一項改革試點任務：厘清一個社區“應有”的工作。

作為國家民政部首批“全國社區治理和服務創新實驗區”之一，整個秦淮區實驗的主要題目是“社區減負”。

“曾經有居民找我說，有的部門讓他找社區開證明，證明他爺爺是1948年去世的。問題是1948年還沒我呢，而且他爺爺死在臺灣，我要作證明還得去臺灣出個差呢！”藍旗新村社區居委會主任賴燕告訴《瞭望東方周刊》。

這樣的證明，“簡直多如牛毛”，賴燕說：“不管什么部門都能找社區來蓋章。”

“上面千條線、下面一根針”，幾乎所有社區工作者都會提到的這句話，形象地反映出當下中國城市社區行政負擔沉重的現狀。

“以前居民區做的工作是自發的，后來是上面下派的。社區就像個針眼，所有上面的線頭都要通過居委會穿下來。”杭州市上城區上羊市街社區居委會黨委書記沈雪鴻，對所在居委會的工作內容梳理發現，共有297項，“有些未必是我們該做的。”

根據要求，社區所有制度要上墻，居委會承接的行政職能也都要掛牌子。由于職能太多，出現了“社區的墻面不夠用”的情況。

上羊市街做了個大木框，往框里插不同內容的木條。還有社區另想辦法，做了3塊牌子，“哪個部門來檢查，就把相關的牌子掛上去”。

不過，更占用社區工作者精力的是做臺賬。

“很多臺賬是為了應付各種檢查評比，沒有實際意義。比如小區環境衛生怎么樣，實地看看就行了，但現在是看臺賬，看小區環境領導小組有沒有成立、開了幾次會，之前是什么狀況、改造后是什么狀況，拍個照上交。社區為了做臺賬花了很多精力，很多年輕人都坐在辦公室做臺賬。”一位基層社區工作人員告訴《瞭望東方周刊》。

沈雪鴻說，評比之類大部分是靠臺賬。

行政上移、社工下沉

通過體制改革，秦淮區正試圖改變這種社區應對不暇的局面，這種努力也在南京全市推廣。

就在藍旗新村社區居委會隔壁，是2012年建立的大光路街道市民服務中心。和以前大多數行政事務要找社區不同，服務中心現在是社區居民與政府打交道的主要樞紐。

秦淮區在全區各街道設置了15個標準化的市民服務中心，把散落在區、街道和社區的上百項行政服務事項以下放、平移和上收等方式，統一“打包”集中到市民服務中心辦理。

其中包括民政救助工作、老齡工作、計劃生育工作、殯改和優撫工作、殘疾人工作及勞動保障工作等，都是以前社區居委會的工作內容。

“社區越來越不堪重負，在這種形勢下談社區自治，精力根本分配不過來。”秦淮區民政局副局長曹金海告訴《瞭望東方周刊》，“很多行政職能并不是下個文件就能減掉的，以前很多公共服務以社區為起點，社區的行政職能剝離后，這些事誰來承接？所以就回收到街道，街道是政府的派出機構。”

南京市各實驗區統一開展的改革，主要就是取消社區（村）承擔的工作任務與指標、組織機構、創建達標評比活動及臺賬。

而在上羊市街社區所在的杭州市上城區，社區治理改革的關鍵一步也是轉變街道職能，確立街道在地區社會治理與服務中的主體性地位。

在此基礎上，完善、銜接和規范社區各方面工作，逐步實現職能部門、街道的公共服務與社區自治有效銜接，減輕居委會不合理的工作負擔。

在任務減少的背景下，社區工作者過去可能只是負責一個條線的工作，現在則要求一個窗口可以辦多個事項，“讓更多的人下去，為老百姓服務。”

必須有頂層設計

成都市錦江區也是民政部首批“全國社區治理和服務創新實驗區”之一。

在對社區承擔的行政職能進行全面統計的基礎上，與南京市一樣，錦江區把不少行政職能上收到街道。不同之處在于，依然需要將服務下沉。

兩地差異的關鍵，是社區公共服務站。

錦江區雙桂路街道黨工委書記伍華告訴《瞭望東方周刊》：“社區公共服務站不僅是服務窗口，也是街道的內設科室。服務站三分之一的人員是正式干部，服務站站長兼任政務中心副主任。”

但與杭州市2008年“三位一體”改革中要求居委會和社區公共服務站交叉任職不同，錦江區的社區服務站和居委會互相獨立，連辦公地點都不在一起，“完全分家”。

在此基礎上，2013年錦江區還對全區社區重新劃分，從64個增加到117個，縮減社區規模，使社區居民構成更加單一。

錦江區民政局局長賀濤告訴《瞭望東方周刊》：“目的就是縮小服務半徑，讓服務更快更便捷更精細化。根據社區的規模，我們把服務站放到社區，實行一站一居（一個服務站服務一個社區）或一站多居，因地制宜。”

相比其他地方，錦江區并不大力強調去行政化的概念。“行政不能脫離，但是不能行政化，因為居民有些需求就是行政服務。”錦江市民政局黨委書記任凱對本刊記者說。

從改革現狀，也能反映出這一觀點的合理性。

其實，錦江區自2008年就推出系統化的社會管理創新改革，建立了社區工作準入制，旨在將不必要的行政職能擋在社區之外。這和南京市的做法不謀而合。

“但實際工作中有一定誤差，這不是搞個事務清單就能解決的。比如發生了緊急狀況，社區做不做工作？改革可以定向解決一些問題，而有些具體問題沒法一刀切。”任凱說。

在南京，大光路街道副主任、大光路街道市民服務中心主任蔣夷告訴《瞭望東方周刊》：“社區只能說減什么，不能說應該做什么，因為做什么在法律上也說得不清楚。而且，現在取消的項目都是南京市層面的，一些國家層面要求的事項，那些報表還得做。”

南京市玄武區民政局副局長汪擁政告訴本刊記者：“區級政府很少交辦行政任務，絕大多數來自市、省、國家。所以，真要減負，必須有頂層設計。”

要釣魚就要有魚餌

“減負”各有效果，而從行政事務中解放出來的社工們，發現社區工作的挑戰才剛剛開始。

對于不同的地方，需要“增能”的工作不同：或是促進民主協商，或是加強穩定，又或者是建設服務體系，等等。

“現在社區的情況變了。”賴燕說，“我小時候，居民小組長在老百姓心中很有地位，居委會大媽哨子一吹，我們就拿著掃帚去打掃公共衛生了，都是自愿的，這就是群眾自治。現在變了，居民不太愿意參與自治。”

“十八大報告提出改革創新要激發社會活力，在基層社區，激發社會活力的一個表現就是居民參與。”南京市民政局相關負責人告訴本刊記者，“但是，幾乎所有社區都面臨居民參與乏力。”

雙桂路街道的問題比較明顯。這個2.38平方公里的地區是成都市錦江區的第二個百億元商圈，成都市的金融一條街也在這里，高檔小區遍布，人員流動性大，而且對社區的依附性很弱。

流動性強的人群，顯然對公共事務的關心程度不高。而且相比農村，城市社區沒有集體經濟，也缺少公共議事的主題。

錦江區的辦法是，通過為每個社區提供社區服務資金，為社區居民創造出新的公共事務。

2014年，這筆資金是每個社區38萬元，如何使用完全交由社區居民討論決定。而且，這筆資金還在以每年約10%的幅度增長。

“作個不恰當的比喻，要釣魚就要有魚餌，社區服務資金就是要把居民的積極性調動起來的‘魚餌。錢交給他們，自己設計項目自己花，主人翁的精神就凸顯了。”伍華說。

讓市民學會議政

學習自治需要培養。“僅有資源不夠，還要有好方法。”成都市錦江區民政局基層政權科科長陳大翔告訴《瞭望東方周刊》。

方法就是議事規則。

校場壩東苑是錦江區的一個老舊小區，建成于1997年，人員構成復雜，多年來油煙彌漫、污水橫流。政府提供的公共服務資金就用在了院落環境改造上。

在確定公共服務資金使用的過程中，社區僅充當召集人，并將議事規則傳授給居民們。

“原來居民議事那叫吵架，各說各理，現在叫協商，定了很多規矩，比如想發言的要舉手，發言有時間要求，有人陳述時其他人不能插嘴。”社區書記馮禾呈告訴《瞭望東方周刊》。

居委會工作人員不僅自己學習議事規則，還引入了專門的社會組織參與議事過程。

規則中不可或缺的一個元素是，所有居民公共事務社區都要公開。“保證了知情權才能服務。”馮禾呈解釋。

“過去一年中，各社區開會主要是灌輸規則意識。”陳大翔說，“讓居民感受到，他們的意見被尊重，錢也確實用到了他們身上。”

不到兩年，校場壩東苑的居民自治情況大為改觀。比如，以前居民都拒絕繳納的清潔費、門衛費，現在收費率已達72%。

然而，對于錦江區來說，發動居民自治的挑戰依然很大。

目前，通過工作提高了自治水平的社區確實減少了問題，但均是老舊小區。商品房小區的自治問題似乎難以破題，“有些高檔小區，街道居委會連大門都進不去。”伍華說。

成都市錦江區水井坊街道社區領袖培訓，對居民議事規則的培養是錦江區發動居民自治的重要組成部分

給社會組織讓出空間

錦江區的第三項改革內容或許是一條破解之道——2008年推出社會管理創新改革，包括街道管理體制改革、社區治理體制改革、社會組織管理體制改革。

前兩項分別著力于社區行政任務減負、激發居民自治活力，如今均顯成效。相較而言，第三項改革成效尚不顯著。

任凱說：“現在，社會組織還處于發展起始階段，真正能夠提供專業服務的是少數。”

而社會組織的專業性，無疑是未來社區治理的必要元素。

一個最簡單的例子是，多位居委會工作人員均向本刊記者反映，一旦碰到社區內一些老年人用藥的問題，居委會工作人員確實感到棘手。

成都市同行社會工作服務中心理事長代曦告訴《瞭望東方周刊》：“很多社區居民的問題不是用錢就能解決的，需要專業社工幫助尋找解決方案。社工就像醫生一樣有專業領域劃分，比如兒童、老年、家庭服務。社區居委會也是社工之一，不能取代其他專業社工。”

2013年7月31日，總理李克強主持的國務院常務會議上曾專門研究推進政府向社會力量購買公共服務。

汪擁政說：“我們區2011年在全省最早開始搞公益創投，我當時有個想法，要通過民政購買服務讓其他部門看到社會組織發展的趨勢。3年多過去了，這個工作有一定成效，但很多部門缺乏這個意識。”

“社會組織是未來的發展方向。先要改變觀念，政府讓出空間，社會組織才能生長。”他說。