精準扶貧助推同步實現全面小康※

○ 令小雄 張全有

全面建成小康社會是“四個全面”戰略布局中處于引領地位的戰略目標。習近平強調:“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會?！边@表征了二者的辯證關系，只有貧困地區同步實現小康才是真正全面建成小康社會。扶貧攻堅是實現共富達到全面小康的戰略選擇，是打通貧困地區同步實現小康社會“最后一公里”的政治經濟保證。在新時期，全面建成小康社會決不能讓一部分地區、一部分人掉隊，“小康不小康，關鍵看老鄉”。當前，經濟新常態是我國經濟發展呈現出的階段性特征，扶貧工作如何適應新常態，創新扶貧工作機制已經成為一個重大現實課題，亟待破解推進。

一、國家扶貧治理體系的變遷與發展

（一）國家扶貧治理體系變遷

精準扶貧是扶貧治理體系的明確轉向。改革開放30多年來，我國取得了舉世矚目的發展成就，貧困人口大規模減少。我國經歷了普遍貧困、區域貧困、基本解決貧困等多個貧困變化形態，政府不斷調整完善扶貧治理體系以適應國家脫貧形勢的需要，以實現有效脫貧的精準要求。新中國成立之初，面對的是一個長期戰亂遺留下來的百廢待興局面，經過多年的計劃經濟建設，全國根本性的貧困問題得到了較大程度的緩解。20世紀70年代末期，率先在農村地區實行經濟體制改革，極大地激發了廣大農民勞動積極性，農村經濟快速發展，為農村貧困人口大規模減少和實現精準扶貧奠定了基礎，以體制改革為主導的國家脫貧體制活力使我國較快擺脫了普遍貧困的困境。

進入20世紀80年代中期，全國貧困面從普遍性貧困轉變為區域性貧困。為提高扶貧精準度和脫貧效果，國家自1986年起在農村扶貧治理上進行了制度創新，并逐步建立起了以公共治理為主體的開發式扶貧治理體系。扶貧戰略由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變，改變扶貧開發瞄準方式，扶貧治理體系從體制改革向以政府主導的公共治理力量轉變與扶貧資源的縣級瞄準投放，以貧困縣瞄準為重點的開發式扶貧治理在脫貧效果上獲得較好的精準度。

進入新世紀，國務院扶貧辦總結各地實踐經驗，施行以貧困村瞄準為重點的開發式扶貧治理，在全國范圍開展了“整村推進扶貧工作”。國家扶貧治理體系轉向“一體兩翼”戰略，即以整村推進為主體，以產業化扶貧和勞動力轉移培訓為兩翼。

（二）扶貧治理體系的精準化轉向

經過新世紀頭十年的扶貧開發行動，我國貧困人口進一步減少，農村居民生產和溫飽問題得到基本解決，然而，隨著國際國內經濟社會發展環境的變化及制度改革的縱深推進，我國反貧困結構性形勢更為復雜，反貧困任務更為繁重。新世紀第二個十年是我國全面建成小康社會的關鍵期，農村和貧困地區是全面建成小康社會的攻堅區?！吨袊r村扶貧開發綱要2011-2020年》指出，我國區域發展不平衡問題突出，我國扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。扶貧目標的多元化表明，實現區域精準和個體精準是新階段實施精準扶貧的新要求，是實現貧困地區全面建成小康社會的戰略選擇。

2015年1月，習近平總書記在云南考察時再一次指出：“要以更加明確的目標，更加有力的舉措，更加有效的行動，深入實施精準扶貧，精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠。”對象識別、內容、目標、措施及考評的精準化成為亟待解決的現實課題。

精準扶貧是對扶貧活動實施的一種效果要求，也是一種扶貧的認識論、方法論轉向。其基本理念基礎在于堅持賦權和參與式合作，參與式發展理念與合作型反貧困理念將“自下而上”的參與和“自上而下”的給予、幫扶關系有效對接起來。它需要政府、社區、貧困群體之間通過一個有效的平臺完成合作，政府的主導性與民眾的創新性結合起來。在合作型反貧困中包含了政府與社區貧困群體之間的官民合作、貧困農戶之間的經濟合作、農戶經濟組織與“村兩委”之間的社區合作、政府扶貧資源的部門間合作四個層面的合作機制內容。改革開放以來歷經了圍繞體制改革，不同發展時期選取了片區瞄準、貧困縣瞄準、貧困村瞄準建立起的扶貧治理體系變遷；在全面建成小康社會的關鍵時期和脫貧新形勢下，國家基于片區瞄準和貧困個體瞄準相結合的精準扶貧要求，逐步建構了“三位一體”的專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧治理結構體系。2020年，西部地區要與全國一道實現小康社會，推進精準扶貧意義重大。

二、新常態下精準扶貧治理體系建構

在全面建成小康社會的新階段，我國精準扶貧的戰略取向是實現區域精準和個體精準的有機統一。找準“癥結”，開對“藥方”，根治“頑疾”，形成政府、市場能力和社會的扶貧合力，因地和因戶因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。

（一）連片特困區與扶貧措施精準化

在區域精準扶貧上，國家劃設了11個連片特困地區，需要制定實施連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃，以連片特困地區作為主戰場進行綜合扶貧開發行動；在個體精準扶貧上要制定統一的對象識別辦法，建立精準識別、動態管理的全國扶貧信息網絡系統，并對識別出來的貧困戶和貧困村深析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃。在扶貧治理體系的建構上，十六大以來以政府力量和以公民社會為基礎的機會安排與權利享有、公共財政支出、社會慈善支出等向農村和貧困地區以及貧困階層傾斜的主導價值強化。國家扶貧治理體系由過去單向的市場機制或政府治理，逐漸呈現出專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧多方力量、多舉措結合、互為支撐的三位一體大扶貧格局。

扶貧措施的精準化，就是避免扶貧措施因與貧困人口的實際情況、資源稟賦錯位而造成扶貧的低效益?；诖?，國家提出扶貧的“發展型精準模式”的意見，2013年12月，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出，建立精準扶貧工作機制，了解貧困區域乃至貧困戶的資源稟賦，做到資源調查精準化。對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，這種貧困卡帶來的“輸血資源”對接的有效性加強，可以極大地提高資源的瞄準率；提高社會資源使用的透明度，可謂之“扶貧的公益型精準模式”。我們提出的“扶貧的發展型精準模式”，精準機制不能只止步于精準識別需求對象，而是要覆蓋到脫貧的整個過程，建立基于這些資源的發展模式，如建立起連結農戶到市場層面（信息化平臺、電商扶貧、微商“千村萬戶”工程和“互聯網+”）的平臺。

（二）社會扶貧機制

政府、社會的扶貧與個人層面的脫貧是互動融合的。社會扶貧的要旨是廣泛動員社會力量形成合力、整合社會資源、深度參與扶貧攻堅行動。建立社會扶貧的動員機制與社會扶貧形成一個良好的價值對接。首先，以更為切實的措施動員廣大社會主體參與扶貧。在地區差距明顯、社會分化加劇、致貧因素多元化中內在地需要變政府推進為政府與市場、民間力量協同推進，在新常態下，更是需要廣泛吸納社會力量、整合社會多方面的資源來應對貧困新風險，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧精準開發格局。因此，進行廣泛的社會動員，鼓勵多元主體參與扶貧，建立相應的支持體系就愈顯得重要。其次，加快推進社會扶貧所要求的機制創新驅動。社會扶貧格局下多主體參與扶貧，要求有一個與之相適應的吸納多元主體參與的新的內部協調機制和信息傳播渠道，從而真正實現在扶貧工作驅動力上，由過去物質投入的單因素驅動向機制創新驅動的深轉化。

筆者建議，從政府主導、社會倡導、搭建平臺和建立社會組織扶貧鏈接方面進行社會動員。使用多種傳播手段進行社會倡導?？衫镁€上線下、新舊媒體，包括具有社會影響力的組織和個體等一切可以使用的媒介，傳播社會扶貧的知識、價值，引導他們產生參與其中的“理念熱情”與良性動機，啟動參與行為。成立國家、社會扶貧基金對接企業、社會組織和個人的捐助基金，向全社會征集扶貧項目，同時可拿出部分資金設定獎勵金，對各類到貧困地區投資興業的主體，以及優秀扶貧的社會組織和個人予以表彰鼓勵。開放包容的平臺集中宣傳政策對接引資引項目引人才的全覆蓋模式。萬眾創新、大眾創業是脫貧致富“創時代”的大氛圍，“扶志扶智”是精準扶貧環節中的智力支持，創新是點燃經濟發展的新引擎，作為對以技術為中心，“自上而下”保守的傳統發展模式而言，參與式發展理念強調以參與和賦權為核心價值。精準扶貧的目標群體充分體現在參與脫貧致富的過程中，通過建立一套有助于各利益主體更有效參與的方法、工具以確保實現有效賦權。

（三）精準扶貧與資源對接

精準扶貧需要建立社會組織扶貧生態鏈和協調平臺，社會組織是扶貧開發中的重要力量，通過個人和社會組織的網絡，鏈接貧困戶與市場資源，使之有效對接，給予貧困戶切實幫扶。

目前，實踐中已逐步形成的有效扶貧模式如下。

1.依托農業科學院所，通過建立農業產業科技創新園或建立生產基地，通過農業新技術和新產品的推廣提高農民收入，這體現了科技扶貧融入發力在精準扶貧模式中。

2.建立農村專業合作社，以之作為合作橋梁，形成“公司+專業合作社+基地+農戶”的模式，將農戶終端鏈接到“發展套路”。

3.建立扶貧產業、創業協會，形成“協會+基地+農戶”模式。

4.引入現代企業制度，基于專業大戶、家庭農場、農民合作社的視角以企業經營為龍頭，融合家庭經營、集體經營和合作經營等多種方式，盤活農村的土地、勞動力和山林資源，改變農戶分散經營的市場弱勢，實現集約化、產業化發展。

這些模式都體現了產業扶貧的融合能力與新農業發展趨勢的對接。這方面甘肅有著豐厚的資源優勢，可以將文化旅游產業資源整合，提升特色產業，發揮區位優勢，融入到“一帶一路”戰略布局上的黃金段功能中。此外，西部地區可以參考中國扶貧基金會提出的“扶貧基金集中使用、股份制經營”的模式，以基金會為橋梁，引進外部力量和資源，將資金集中使用，并通過有效的股權機制設計將村民組織起來，建立企業或專業合作社來發展產業，從而提高了社區和村民的自我發展能力。通過多元主體參與，形成產業發展鏈條，使農戶，特別是貧困農戶融入一二三產業發展，從而有效克服了貧困戶在發展產業上面臨的資金缺乏、技術落后、銷售渠道不暢等瓶頸難題，提升了貧困農民的生產能力和市場參與機會和能力。

三、新常態下精準扶貧治理能力建設

國家的“輸血式”扶貧體制、社會“補血式”扶貧機制與激活“對象貧血”的“造血功能”有機對接起來，讓其“自身產血”。政府政策利好、社會資源整合、個體能力提升形成有序合力，良性對接，精準發力，精確脫貧。

（一）雙聯行動助力精準扶貧、提升服務發展能力

甘肅推進的聯村聯戶、為民富民“雙聯行動”融入到扶貧攻堅作為中，開創了“干群雙聯”助力扶貧行動的模式，成為甘肅省市精準扶貧、建成全面小康的有力抓手和推進平臺。雙聯行動飽含“不脫貧不脫鉤、不實現全面小康不罷休”的信念執行力。緊緊圍繞壯大富民產業這一核心，大力實施村有主導產業、戶有致富門路、勞動力有致富技能“三個一”工程，跟進“一村一業一單位，一戶一策一干部”，著力破解發展資金不足這一長期制約扶貧開發的瓶頸難題，探索建立雙聯惠農貸款、婦女小額擔保貸款、易地扶貧搬遷農戶建房貸款等為一體的貧困地區農村融資貸款擔保的金融良性保障體系。使貧困地區特色產業培育、農產品加工、勞務經濟、鄉村旅游得到快速發展，農民群眾的致富門路進一步拓寬，自我發展能力進一步提升?！半p聯扶貧”是為民富民目標融入精準扶貧能力的干群平臺，提升其互動工作機制，推動幫扶力量、扶貧項目、扶貧政策和扶貧資金向貧困村（戶）聚焦投放。改革扶貧資金管理體制和加強資金整合及在金融創新“到戶機制”等方面建構精準扶貧工作機制，以保證精準扶貧工作的實際成效。構建雙聯行動密切聯系群眾的長效機制與扶貧平臺鏈接，在全面建成小康社會實踐中，只有密切聯系群眾、依靠群眾、發動群眾，才能真聯系，聯出實效，聯創脫貧致富的門路，聯出小康。駐村幫扶工作隊隊長以村第一書記身份出場要準確把握、制定好駐村幫扶的工作計劃，夯實基層黨建助推精準扶貧能力，探索建立“黨建引領、產業支撐、以點帶面、整村推進”的精準扶貧模式，當好人民群眾的“主心骨”，做好引領脫貧致富的“定心盤”，發動借助外力激發內生活力的“雙引擎”。要抓住真識別、規范檔卡、動態管理、掛圖作業四個關鍵環節，切實做到底數清、問題清、對策清、責任清、任務清“五清”?！半p聯雙帶雙促”“能人引領、強村帶動”等活動，基礎扶貧、產業扶貧、教育扶貧、金融扶貧四個到村到戶切實提高幫扶實效。

（二）文化扶貧是脫貧能力之魂

扶貧的關鍵是扶人，授人以魚不如授人以漁，注重貧困人口能力提升的意旨是幫助貧困人口通過提高自身能力徹底告別貧困，是強根固本之基。我們的扶貧舉措應當從提高幫扶對象的能力這一根本點入手，以取得反貧困的真正功效?，F實生活中，有些貧困是“精神的貧困”和能力的貧乏。從精準扶貧的大教育觀念來思考問題，扶貧要扶文化，“扶文化”的特質是在“扶志扶智”，扶志是信念建設，激發潛能；扶智是能力培養，也延伸到阻止貧困現象的代際傳遞。扶人的核心是扶文化，根本措施是發展大教育觀念。文化扶貧和產業扶貧對接從根本上提升精準扶貧的效能，政府、社會團體一味地施與錢物不能激發脫貧潛能，甚至有些被扶貧的農戶認為是“不拿白不拿”，形成“等、靠、要”思想慣性。精準扶貧不應僅局限在經濟層面的幫扶，要有教育、技能和思想觀念等方面的系列幫扶。培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。這是大扶貧格局中的精準規劃。在村級實施應保盡保和應扶盡扶政策，區別識別好哪些人需要救濟性解決，哪些需要技術資金幫扶創業，哪些需要扶志扶能力，“扶勤不扶懶”，讓其克服游手好閑的“等、靠、混”思想。在精準扶貧方面的困難體現在精準識別、精準扶持和精準考核三個方面，對此，應從改革貧困標準的制定方法、完善精準識別機制、完善精準扶貧考核機制，探索和建立貧困戶的受益機制。

“雙聯”與扶貧攻堅融合聯動在路上，發揮扶貧治理能力的主客體“主體間性”，互促互動。精準謀劃因地制宜、精準發力因村施策、定向使勁因戶施法，確保做到有的放矢、有力放矢、有效放矢，著力在基礎設施建設、異地扶貧搬遷、富民產業培育、公共服務保障、金融資金支撐、文化素質能力提升上實現突破，確保做到扶貧對象、重點內容、階段目標、保障措施、考評激勵“五精準”。甘肅出臺的“1+17”精準扶貧模式是有效的探索，形成了精準大扶貧格局。切實加快貧困區域和貧困群眾脫貧致富步伐，讓精準扶貧成為西部地區與全國一道實現全面小康的助推器和定心盤。