改善城市社區(qū)居委會行政化傾向的對策研究

○ 史 楊

我國正致力于構(gòu)建社會主義和諧社會，在這樣的背景下，建設(shè)和諧社區(qū)有了其必要性。但是，當(dāng)居民委員會的行政化傾向現(xiàn)象過于嚴(yán)重時，會加重社區(qū)居民委員會的工作負(fù)擔(dān)，削弱了居委會為社區(qū)居民服務(wù)的熱情，降低了居委會的自治功能。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會，在實際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠疲@種理論與實踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過程中存在的最主要問題之一。所以，改善社區(qū)居民委員會的行政化傾向，提高社區(qū)居民委員會的自治功能，培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識，有利于實現(xiàn)城市基層群眾的自治，也有利于建設(shè)和諧社區(qū)。

一、城市社區(qū)居委會的角色定位及其行政化現(xiàn)象

（一）城市社區(qū)居委會的角色定位及職能

“社區(qū)”是社會學(xué)中一個基本概念，在古代漢語中并沒有這個詞匯。最早提出“社區(qū)”概念的是德國社會學(xué)家滕尼斯，他在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中最先使用了“社區(qū)”一詞。他認(rèn)為，社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。人們加入這樣的團體不是自己有目的選擇的結(jié)果，而是因為他生于斯，長于斯，是自然形成的。這樣的團體逐漸向由異質(zhì)人口組成的、由分工和契約聯(lián)系起來的、缺乏感情和關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會過渡，是歷史發(fā)展的必然趨勢[1]（P2）。

“社區(qū)”一詞由誕生到現(xiàn)在，經(jīng)過一系列的演變與發(fā)展，人們對社區(qū)的界定雖然并不一致。但是，多數(shù)社會學(xué)家普遍認(rèn)為，社區(qū)的本質(zhì)因素包括社會互動、地域性和共同約束等等[2]（P3）。作為具有多重功能的地域社會生活共同體，社區(qū)還是一個有組織、有秩序的社會實體。社區(qū)生活中存在著許多人際關(guān)系和民間糾紛需要調(diào)解，存在著許多公共事務(wù)需要處理。所以，管理機構(gòu)成了社區(qū)不可或缺的要素之一。就我國目前的情況來看，我國的城市社區(qū)中的管理組織機構(gòu)由三部分構(gòu)成：社區(qū)黨團組織、行政管理組織（市轄區(qū)政府和城市基層社區(qū)的街道辦事處）和居民自治組織（城市的社區(qū)居民委員會）。

在城市社區(qū)中，社區(qū)居委會不屬于黨團組織，也不屬于行政管理組織，而是居民的自治組織。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上賦予了社區(qū)居委會居民自治組織的明確定位。

城市社區(qū)居委會作為城市居民的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上明確規(guī)定了其職能任務(wù)：（1）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建活動；（2）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù)；（3）調(diào)解民間糾紛；（4）協(xié)助維護社會治安；（5）協(xié)助人民政府或者其它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；（6）向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議[3]。

（二）城市社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象

城市社區(qū)居委會是社區(qū)走向自治的具體實施主體，作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，一方面，法律賦予了城市居委會在社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理上擁有較大的自主權(quán)；另一方面，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條中明確指出，居民委員會需要協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。實際上，城市居委會接受政府及其派出機構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)。

這樣，城市社區(qū)居委會不單單只是基層群眾性自治組織。實際上，居委會承擔(dān)著復(fù)雜的雙重角色：一方面要處理好社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；另一方面則要辦理政府及其派出機構(gòu)委托的事務(wù)。城市社區(qū)居委會既要向本地居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)，又要對政府及其派出機構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機構(gòu)委托的事務(wù)。實踐中，從居民委員會的發(fā)展過程中可以看出，雖然它是一個基層群眾自治組織，但其自治功能并沒有得到充分的發(fā)揮，其運行過程帶有濃厚的行政色彩。在現(xiàn)實中，事實上甚至成了街道辦事處的下級組織，變成了準(zhǔn)政府性質(zhì)的行政機構(gòu)。

二、城市社區(qū)居委會行政化傾向的原因分析

（一）社區(qū)居委會的法律缺乏完善

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是關(guān)于社區(qū)居委會的主要法律，其中包括了對居委會各方面進行的解釋。但是，某些法律條款規(guī)定過于抽象，并未對居委會給予完善的法律支持。例如，對于居民委員會是基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織的問題，至今也無明確的法律規(guī)定，以至于一些政府官員和群眾都將居委會視為基層政權(quán)的組織形式。

因此，從實踐方面來看，居委會的組織屬性在模糊的法律條款下始終未能解決。現(xiàn)實的情況是，居委會成為依附于街道辦事處的一個基層組織，行政化特征尤為突出。

（二）社區(qū)居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系混淆不清

關(guān)于居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系，從理論和法律上講，居委會作為城市基層群眾的自治組織，只應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)、支持和幫助，協(xié)助政府及其派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會治安等項工作，并且向政府及其派出機關(guān)反映居民的意見、要求和建議。因此，政府及其派出機關(guān)與居委會的關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需要協(xié)助與實施協(xié)助的關(guān)系，聽取居民意見、要求并接受居民考評與反映這種意見、要求及考評結(jié)果的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府部門有責(zé)任向居委會的工作提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和參考性意見，而不應(yīng)直接指派工作并直接考核評比居委會的工作狀況。相反，政府部門應(yīng)該經(jīng)常地接受來自居委會及居民群眾對其工作狀況的考評。

但理論與法律上的規(guī)定與實際情況并不吻合，甚至完全相反，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負(fù)責(zé)而非對居民負(fù)責(zé)。政府的多個職能部門為了使居委會能更多更好地承擔(dān)自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，也喜歡和習(xí)慣于以考核、評比的指揮棒來支配居委會的工作，政府實際上全面支配著居委會的工作，使居委會日益遠(yuǎn)離了自治的本質(zhì)屬性，成為代表政府管理社會的行政力量，成為基層政權(quán)的行政化組織。

（三）投入不足使社區(qū)自治組織缺少自主意識

居委會對民主自治的渴望與追求是其能否推進民主進程的重要因素。回顧歷史，追溯居委會的發(fā)展過程，民主自治多是停留在形式上的東西。事實上，居委會日常管理的行政色彩一直較為濃厚，甚少表現(xiàn)出強烈的自主意識。政府的越位行為，更抑制了基層群眾性組織的正常發(fā)展。過分依賴政府及其派出機關(guān)，使社區(qū)自治組織缺乏獨立自主的動力，更不用說培養(yǎng)自主意識。

客觀上，由于社區(qū)資源主要來源于政府，居委會就唯有依附于政府。首先，當(dāng)政府及其派出機關(guān)做出與居民相沖突的行為時，很大部分居委會不但不敢給予抗議與制止，甚至還參與其中。其次，政府及其派出機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)著居委會的工作。社區(qū)居委會方方面面都依附于政府及其派出機關(guān)，使其與政府之間的關(guān)系密不可分，不能獨立起來。現(xiàn)實生活中，居委會可以說是代表政府管理社會的力量，其自主意識難以成長。慢慢地，居委會只能變成了行政性或準(zhǔn)行政性的組織。

（四）社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的意識淡薄

社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象，與社區(qū)居民參與程度有關(guān)。民主自治的社區(qū)應(yīng)該依靠居民的廣泛參與來協(xié)助政府處理社區(qū)問題，扎實的群眾基礎(chǔ)是社區(qū)走向民主自治的基礎(chǔ)。但就目前形勢來看，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的意識淡薄，對于處理社區(qū)事務(wù)的積極性不高。在居民參與度不高的情況下，居委會則更偏向依附政府及其派出機關(guān)，因而更使存在于其中的行政化傾向難以克服。

第一，居民對社區(qū)居委會認(rèn)可度不高阻礙了社區(qū)意識的形成與生長。國內(nèi)單位體制下，城市社會的所有方面幾乎都被納入單位行政體制中。當(dāng)個人進入到單位，單位與個人則形成密切的關(guān)系，單位能給個人足夠的保障。在這樣的情況下，個人則更愿意完全依附于單位，促使個人形成強烈的單位意識，社區(qū)居委會認(rèn)可度自然很少。

政府的干預(yù)過多，也使居民更傾向于依賴政府，過分依賴的心理抑制著居民自治意識與社區(qū)意識的萌發(fā)。由于居委會從誕生以來都是在政府職能部門和街道辦事處的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，居民往往更傾向?qū)⑵涠ㄐ詾橐患壵块T。社區(qū)居委會作為一個法定的群眾性自治組織，實質(zhì)上卻一直存在著行政化傾向。這樣的運行模式，難以獲得居民的認(rèn)同及信任，更不用說產(chǎn)生歸屬感。

第二，居民在參與社區(qū)活動中的期望與實際存在差距，制約著居民的熱情。居民期望參加的社區(qū)活動往往是與自己利益有著切身關(guān)系的，但通常與自己利益有關(guān)的活動在實際上他們卻參加不了。例如，對社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理，對社區(qū)權(quán)力的運用與監(jiān)督等等。導(dǎo)致參與期望與現(xiàn)實之間的落差。說到底這是一個利益關(guān)系或者說權(quán)力的再調(diào)整問題。

居民參與社區(qū)活動的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動與自身利益的相關(guān)程度。當(dāng)居委會代表政府作為管理社會的力量時，居民真正希望參與的社區(qū)事務(wù)就難以涉及，使他們并不愿意關(guān)注社區(qū)事務(wù)。

第三，居民對社區(qū)活動的參與條件不足。任何人要進行社區(qū)活動的時候，都需要具備一定的條件。其中包括時間、能力、知識和金錢等等。現(xiàn)代人的生活節(jié)奏快，時間和精力是社區(qū)活動缺乏人員參與的重要原因。在通常情況下，社區(qū)活動多數(shù)由離退休人員參與。所以，在參與條件不足的條件下，社區(qū)居民對社區(qū)的意識更難培養(yǎng)。

三、改善城市社區(qū)居委會行政化傾向的對策

（一）形成社區(qū)自治共識

城市社區(qū)居委會本質(zhì)是群眾性自治組織，居民是其中主要的組成元素。居民能否都積極參加社區(qū)活動，是形成社區(qū)自治意識的基礎(chǔ)。社區(qū)居委會在培養(yǎng)社區(qū)自治共識中是最主要的實施者，所有工作都應(yīng)該以居委會為中心展開。要形成社區(qū)自治共識，社區(qū)居委會可以嘗試做好以下工作。

第一，舉辦形式廣泛且具有意義的社區(qū)活動，培養(yǎng)居民社區(qū)歸屬感。社區(qū)其實就像一個小社會，也像一個大家庭。在這個集體中生活著各種各樣的家庭或者個人，通過社區(qū)活動能很好地將他們聯(lián)系起來。現(xiàn)在，很多居委會舉辦的活動都過分形式化，甚至只為完成上級指示或者純粹為了評比。這樣的活動不僅不能得到群眾的認(rèn)可，更會使居民對居委會的行為產(chǎn)生排斥心理。

第二，居委會的工作要透明公開，主動接受群眾的監(jiān)督。居委會服務(wù)的是本地居民而不是別人，其工作就必須對居民透明公開。居委會可以在宣傳欄、黑板報、信息欄等相關(guān)地方粘貼工作細(xì)則與總結(jié)。通過設(shè)立意見箱、網(wǎng)絡(luò)郵箱或者電話等方式收集居民的意見以及進行反饋。

第三，有關(guān)居民利益的社區(qū)事務(wù)要積極咨詢居民意見，給予居民足夠的話語權(quán)。當(dāng)群眾有當(dāng)家作主的心態(tài)，就會更努力追求其民主自治。

（二）完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度

法律、法規(guī)和制度是規(guī)范社會行為的主要依據(jù)，完善的法律規(guī)范能維持社會的有序運行。現(xiàn)行的居民委員會組織法是1989年12月通過的，1990年1月1日起施行的。在今天看來，很多條款已經(jīng)過時，不適應(yīng)時代發(fā)展的要求。在社區(qū)發(fā)展的進程中，很多嘗試往往都是無法可依。

在新時代下，國家要制定一系列關(guān)于社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)和制度。進一步明確社區(qū)居委會在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)力和義務(wù)，確保社區(qū)能夠依法自治。具體來說，就是要完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，主要是清楚界定社區(qū)的民主權(quán)、自治權(quán)、協(xié)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）政府主要協(xié)助社區(qū)自治組織實行民主自治

在社區(qū)居委會去行政化過程中，要進一步明確政府與社區(qū)居委會在社區(qū)活動中的角色定位。政府在社區(qū)活動中是宏觀的調(diào)控者，對居委會起組織、指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性作用。而社區(qū)居委會應(yīng)該是一個相對獨立的主體，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在社區(qū)活動中，是具體的實施者。政府在指導(dǎo)社區(qū)居委會工作過程中，應(yīng)減少行政干預(yù)，強化政府的服務(wù)意識，給予居委會更大的自主性，推進社區(qū)民主自治。

（四）提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力

社區(qū)自治組織工作者是社區(qū)推進民主自治的重要資源，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社區(qū)工作者對居委會的去行政化有著極為重要的意義。在社區(qū)工作中，工作人員的道德水平與專業(yè)知識水平都影響著它的工作的效能。所以，提高社區(qū)自治組織工作者的素質(zhì)水平，能更有效率地提高社區(qū)自治能力。在吸納社區(qū)工作者的時候，要注意把好入口關(guān)。居委會等社區(qū)自治組織，需要吸收具備相應(yīng)專業(yè)知識的個人。“以人為本，服務(wù)居民”是社區(qū)工作者首要遵守的原則。為進一步提高社區(qū)工作者的素質(zhì)，加快社區(qū)的民主進程，應(yīng)當(dāng)定時對專職工作者進行適當(dāng)?shù)膷徫慌嘤?xùn)及道德水平培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提高工作者的理論水平以及實際工作能力。另一方面，培養(yǎng)他們的奉獻(xiàn)精神，達(dá)到全面提高綜合素質(zhì)。

[1]張明亮.城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國社會出版社，2004.

[2]劉慶龍.中國城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2008.

[3]《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過）第三條.