擴權強鎮開新局——宜都市鄉鎮“一府三中心”改革實踐探索

○ 郭康新 王 鋒

（作者系宜昌市委機構編制委員會辦公室主任、宜昌市事業單位登記管理局副局長）

為破解鄉鎮發展遇到的體制障礙，理順職責關系，提高鄉鎮政府社會治理和公共服務能力，2013年以來，湖北省宜都市大力實施擴權強鎮戰略，在鄉鎮開展“一府三中心”機構改革，推進政務服務、“三農”服務、綜合執法重心下移，收到良好效果，為創新鄉鎮管理體制和運行機制創造了經驗、提供了參考。

一、三大難題，倒逼改革思路

鄉鎮體制已不適應鄉鎮發展，根源在哪里？宜都市委書記莊光明對此指出：“一方面鄉鎮政府職能太虛，該管的事管不了；另一方面，‘三農’服務不到位，該做的事沒做好。”主要表現為三個問題。

（一）政務服務主體“弱位”

就湖北省宜都市來看，目前，雖然所有鄉鎮都設有便民服務大廳（中心），但由于授權不夠充分，職責不夠明確，大多“只受理不辦理”，群眾辦事仍然存在“兩頭跑”的現象，其便民服務功能沒有充分體現出來。特別是隨著新一輪行政審批權的下放，鄉鎮審批事項越來越多，審批任務越來越重。強化鄉鎮政務服務中心建設，構建上與縣級對接、下于村級聯通的高效、便捷的“窗口”服務體系已刻不容緩。

（二）公共服務主體“虛位”

湖北省自上一輪鄉鎮綜合配套改革之后，原“七站八所”撤銷，建立了以市場為導向的“以錢養事”機制。但是，由于市場主體培育不充分，加上約束機制不健全，導致很多事情政府出了錢，事卻沒有養起來。特別是農業科技，因缺少技術人員，一些實用技術很難推廣下去，鄉鎮政府所提供的公共服務與群眾需求不相適應。

（三）行政執法主體“缺位”

鄉鎮行政執法機構大多數是縣市區垂管下去的，權利和責任沒有統一起來，涉及安全生產、食品藥品安全、計劃生育、環境保護、征地拆遷、防違控違等很多執法任務，執法機構是縣里，責任在鄉鎮。鄉鎮政府名義上是一級政府，但沒有執法主體資格和權力，許多事情“看得見，管不著”。遇到綜合執法案件，縣直部門相互掣肘，鄉鎮政府又無法調兵遣將，增加了社會治理難度。有時即使勉強組織起來進行聯合執法，效果也不盡如人意。據某鎮反映，2013年申請縣直相關部門執法10余次，但見效的僅有3次，多數情況是“上面執法人員未趕到，下面違法人員早已跑”。特別是礦山安全生產類執法，由于點多、線長、面廣，加之礦區地址偏遠，執法的時效性無法保證，效果更是無從談起。

這三個問題，已成為鄉鎮經濟社會發展的瓶頸制約。出路在哪里？宜都市委市政府高度重視，立足實際，組織專班調查研究，積極開展鄉鎮體制創新大討論，把謀劃擴權強鎮擺上重要日程。

二、三個中心，推動擴權強鎮

大討論帶來思想大解放。通過全市上下深入調研、思考、論證，宜都市委市政府形成共識，決定在鄉鎮開展“一府三中心”改革。

（一）三級聯動，構建政務服務中心

針對鄉鎮（街辦）政務服務中心授權不充分的短板，結合行政審批制度改革，加強便民服務平臺建設，全市10個鄉鎮（街辦）、123個村、22社區統一設立便民服務中心（室）。同時擴大政務服務范圍和事項，按照“一口受理、全程代辦、內部運作、按時辦結”的要求，將涉及18個部門的91項行政審批、證照辦理、各類申請和舉報投訴受理、項目全程代理、社會救助、人力資源和社會保障、信息咨詢、政策解答等政務服務事項全部交由政務服務中心集中統一負責。

（二）整合職能，構建公共服務中心

夯實鄉鎮政府公共服務職能，將農技、農機、林業、水利、水產、畜牧、經管、文化體育等部門在鄉鎮的機構或崗位的公共服務職責予以整合，設立農村公共服務中心，由鄉鎮（街辦）集中管理、統一負責，以解決鄉鎮政府公共服務職能分散偏弱和部門公共服務分工過細的問題。通過整合力量和資源，彌補“以錢養事”機制的不足，提高鄉鎮政府三農公共服務能力。與此同時，為確保事權與財權匹配，將部分經濟發達鎮財政所下放鄉鎮管理，進一步增強鄉鎮政府對公共服務“兜底”的財政保障能力。

（三）委托授權，構建綜合執法中心

結合事業單位分類改革和行政審批制度改革，整合城管、規劃、建設、國土、環保、人設、農業、林業、水利、畜牧、食品藥品、安全生產、衛生和計劃生育、文化、旅游、鄉村道路交通安全等領域的行政執法職責，在鄉鎮設立綜合執法中心，按照上級部門委托或授權，依法行使綜合行政執法權（包括行政檢查、行政處罰、行政強制等）。

三個中心在鄉鎮（街辦）黨委、政府領導下，各司其職，協同配合，全面負責所在鄉鎮（街辦）經濟活動、社會治理過程中的事務性、服務性工作，業務上接受縣相關主管部門的指導。

三、一招見效，釋放改革紅利

思路決定出路。宜都市“一府三中心”改革時間雖短，但效果明顯，改革紅利初步釋放。

（一）鄉鎮治理更加有力

整合鄉鎮現有力量和資源，構建“一府三中心”的管理體制，推動了農村工作重心下移，做實做強了鄉鎮管理、服務、執法主體，讓鄉鎮政府職能由虛變實。特別是在綜合執法方面，通過委托或授權執法，既突破了鄉鎮政府在法律層面上執法主體資格和權限的制約，又有效解決了農村執法點多、線長、面廣等帶來的執法不及時、效果不明顯的弊端。鄉鎮干部普遍反映，通過改革使鄉鎮實現了管理有手段、執法有權限、服務有平臺，鄉鎮政府在社會治理上“權小、責大、能弱”的窘境得到了有效緩解。

（二）行政審批更加便捷

綜合性政務服務中心的設置，構建起了上與市政務服務中心對接、下與村級便民服務室聯通的“窗口”服務體系。窗口聯動力度加大，便民特色突出，群眾辦事“不跑腿，不排隊，不找人”，實現了“小事不出村，大事不出鎮”。2013年，宜都市各鄉鎮政務服務中心累計接待群眾11萬人次，辦理各類事項8萬多件，有效解決了服務群眾“最后一公里”的問題。

（三）三農服務更加高效

設立綜合性的公共服務中心，既調動了農村科技人員的積極性和主動性，保持了公共服務隊伍的相對穩定，又實現了對農村公共服務全覆蓋，服務效率更高，服務質量更好。同時，由于農技服務、防汛抗旱、動物防疫等，都是季節性、階段性工作，設置綜合性的服務中心后，有利于根據不同時段的工作重點，統籌調度力量，靈活安排工作，有效解決了以往分工過細、職能分散、各自為政和效率低下的問題。如姚家店鎮愷杰生態農業旅游項目，項目占地995畝，要實施精品種植、特色養殖、休閑觀光一體化開發，涉及農業水利、農業機械、農業技術等多方面功能配套。為確保項目順利推進，姚家店鎮農村公共服務中心調集各類專業人員，加班加點對項目進行跟蹤服務，加強節水灌溉管網、農業機械、農業技術等方面培訓和指導。全方位、系統性、專業化服務，讓項目建設提速提效。項目從開工到建成僅用了3個月時間。開發業主心存感激地說：中心服務到了田頭，我們項目有了奔頭。