主體視域下基層治理法治化路徑創新探析

○ 龔 晨

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這標志著我國社會主義法治國家建設按下了“快進鍵”。《決定》從系統的觀點出發，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，強調要“推進基層治理法治化”。2015年1月，習近平在《求是》雜志上發表的《加快建設社會主義法治國家》一文中指出，要把全面推進依法治國的工作重點放在基層，努力把全會提出的各項工作和舉措落實到基層。在今天落實“四個全面”戰略布局的宏大語境下，基層的依法治理具有基礎性地位和根本性作用，推進基層治理法治化，是全面推進依法治國的必然要求，是創新基層治理法治建設的內在要求，是破除基層治理現實困境的迫切要求。推進基層治理法治化，是一個系統工程，是國家治理領域廣泛而深刻的革命的重要內容之一，必須加強基層黨組織對基層治理法治化工作的組織領導。面對“推進基層治理法治化”的這個重大而緊迫的現實任務，如何落實好全面推進依法治國、法治中國建設的新要求，處理好改革發展穩定的關系，是當前廣大基層干部面臨的一個新課題。對此，筆者以為，從黨員干部主體的層面來看，在正確認識到始終堅持黨的領導的根本前提下，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，積極培育有利于基層干部法治素養提升的法治文化，不斷增強基層干部的法治思維、法治為民意識、依法辦事能力，是推進基層治理法治化的必由之路，是創新基層治理法治化道路的必然選擇。

一、推進基層治理法治化的根本前提：始終堅持黨的領導

“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”[1]。在推進基層治理法治化的進程中，所要牢牢把握的根本之點，是必須在堅持黨的領導下有序推進。黨和法治的關系，長期以來，既是一個理論的熱點問題，又是一個實踐的難點問題。社會上，出現的這種那種“要法治，不要黨的領導”、“要黨的領導，不要法治”的認識，都是錯誤的，錯在沒有正確處理認識到黨和法治的關系。《人民日報》刊文認為，“黨大還是法大”是個偽命題。但“在現實生活中，有人將黨和法的關系曲解為黨的文件與國家法律適用哪一個、領導指示與國家法治聽哪一個、法院依法辦案還是按領導說的辦案、領導說了算還是法律說了算等。這實際上是對黨的領導與法治的內涵以及兩者關系存在認識偏差”[2]。實質上，黨的領導和社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領導，因為黨的領導決定著社會主義法治的根本性質，決定著社會主義法治的根本內容，是社會主義法治的根本要求。黨的領導必須依靠社會主義法治，這也是不言而喻的。依法治國是黨治國理政的基本方略，依法執政是黨的治國理政的基本方式，體現的是黨的領導的制度化、法治化方向，是對黨的領導的強化、細化和優化，從而更加有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命。

黨的領導和法治建設之間是相輔相成、互相促進的關系。可以說，社會主義法治愈發展，黨的領導地位愈穩固；黨的領導地位愈穩固，愈有利于社會主義法治的發展。那種把堅持黨的領導與基層法治建設、推進基層治理法治化割裂開來，甚至對立起來觀點和做法是極其錯誤的。習近平指出：“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”推進基層治理法治化，絕不是對過去基層治理成績、經驗的否定，而是在過去治理經驗的基礎上，對基層治理深入地推進，是基層治理的“法治版”、“升級版”。只有始終堅持黨的正確領導，基層治理法治化才會沿著正確的前進方向，健康發展、順利有序推進。對此，在推進基層治理法治化中，黨的領導這個制度要求和根本原則，必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。

二、推進基層治理法治化的核心所在：充分發揮基層黨組織作用

據新華社2014年6月13日電，黨的基層組織430.4萬個，8000多萬名黨員活躍在這些組織。從全國整體來說，基層黨組織建設現狀喜憂參半，喜的是，全國7448個城市街道、3.3萬個鄉鎮、9萬個社區（居委會）、58.4萬個建制村已建立黨組織，覆蓋率均超過99%。憂的是，截至2014年4月，全國共排查確定軟弱渙散村黨組織57688個，占村黨組織總數的9.6%；軟弱渙散社區黨組織5222個，占社區黨組織總數的5.6%。其中，7195個村和556個社區的黨組織更是存在班子不齊、書記長期缺職等嚴重問題。基層黨組織是基層治理法治化的重要保證，是基層治理沿著健康方向發展、落實好各項任務、取得實質性成效的政治保證。基層黨組織的軟弱渙散，黨組織的應然作用得不到完全釋放，基層黨員干部的管理松弛，黨員干部的應有作用不能充分發揮，這是制約基層治理法治化推進的重要阻滯因素。在基層治理法治化的進程中，不可掉以輕心。

一是要健全適應基層治理法治化要求的基層黨組織體系。首先，在領導方式上，促進“三個轉變”，即要把政治思維轉變為法治思維，把政策治理轉變為依法治理，把政治動員轉變為法治動員。其次，要通過有效方式，在基層治理法治化中貫徹實施黨的領導，做好“四個善于”，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選按照法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護黨內團結統一。最后，要積極推進基層治理法治化的體系創新，實現“四個創新”，即創新基層治理法治化的組織體系；創新基層治理法治化的工作體系；創新基層治理法治化的方法體系；創新基層治理法治化保障體系。此外，要依據黨內法規管黨治黨，以黨的自身建設推進基層治理法治化，堅持依法治國和依紀治黨一體推進。

二是要創新基層黨組織的制度規定與基層治理的各項制度契合共融機制。從一定意義上說，發揮基層黨組織在全面推進依法治國的戰斗堡壘作用，這是基層黨建工作在新常態下重要的理論遵循、法治遵循和實踐遵循。這就要求，在推進基層治理法治化工作中，必須充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，必須創新基層黨組織的制度規定與基層治理的各項制度契合發展、共融互促機制。首先，必須彰顯黨組織的五大優勢。優化基層黨組織狀況，加大基層黨組織整頓、整治，著力促進基層黨組織的組織資源轉化為基層治理法治化的資源，使黨的領導、黨組織作用有效覆蓋到基層治理的各個領域、各個層面，著眼發揮好黨的理論優勢、政治優勢、組織優勢、制度優勢和密切聯系群眾的優勢，使黨組織的制度規定與基層治理的各項制度有機銜接、協調運作。其次，要凸顯黨組織的三大作用。改進基層黨組織建設，加大基層黨建的創新、創造，著力提高基層黨員干部依法辦事、依法決策、依法發展的實際本領，使黨組織在基層治理法治化中的創造力、凝聚力和戰斗力得到不斷增強，著眼促成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境形成，使黨組織在基層治理法治化中的把握方向、模范帶頭、協調各方的戰斗堡壘作用得到充分發揮。

三、推進基層治理法治化的重心所在：增強基層干部法治觀念和法治為民意識

基層干部，是我們黨在基層執政的骨干和中堅力量，是基層治理的主體。基層治理在法治軌道上能行多遠，能行多久，能行多穩，一個很重要的邏輯起點是，關鍵看基層干部是否維護法律權威，是否樹立法治信仰，是否擁有法治思維，也就是說是否尊崇法治，是否敬畏法治。由于基層干部直接與人民群眾面對面地發生具體行政行為，基層干部是否堅守法治信仰和法治底線，是否樹立規則意識和契約意識，是否有崇尚科學理性的良法精神，也就直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設的信心。堅守法治的定力，堅定法治的意志，是基層干部理當具備的政治品質。正如習近平所指出，“對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”，“不懂得這個規矩，就不是合格的干部”。

基層干部敬畏法治，最根本的是要敬畏法治對權力的約束，敬畏公民的合法權益，要有法治為民意識，自覺把手中的權力在法治的框架內為人民謀利益。然而，在基層治理的實際現實中，與法治對立的“人治”思想仍然占據著許多基層干部的靈魂與思想，一些基層干部患有“權力依賴癥”，特權思想嚴重，習慣于以權壓法、以言代法。比如，有的基層干部認為，“領導的意思，就是法律的意思”；“在基層干事，沒有幾分匪氣，難以承擔重任”；“不管用什么方式，擺平就是水平”，等等。因此，在突破基層的熟人社會、人情社會的傳統前提下，提升基層干部法治思維，增強基層干部法治觀念和法治為民意識，對于推進基層治理法治化這項工作來說，是當務之急。健全常態化的法治導向，健全多領域、多層次的、強有力的導向機制體系，是增強基層干部法治觀念和法治為民意識的重要途徑。

首先，要健全宣傳引導機制體系。鞏固發揮報刊、廣播、電視、板報、工作簡報等傳統傳媒的獨特優勢，強化互聯網思維和新媒體新技術在以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系學習宣傳的運用。積極探索通過微博、微信、微報、微視、微電影等新媒體資源開展多維度、立體化的普法宣傳；加強基層干部帶頭學法、模范守法、執法為民正面宣傳和輿論引導；運用以案說法、典型曝光、事件評述等方式，強化基層干部學法、用法、守法的輿論監督。

其次，要健全教育引導機制體系。通過多種形式的教育，促進基層干部法治意識的養成，使之固化為自覺的行動意識。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。”這對法治教育提出了新要求，也為干部教育培訓提出了新指向。全國各地依法治國、法治教育的專題講座、培訓班的舉辦，就是對這一要求的具體落實。建構法治教育的長效機制，刻不容緩；黨校必須發揮好培養干部法治思維主渠道作用，無容置疑。黨校理應狠抓“必修課”，在課堂教學、案例教學、實訓課教學等方面大有作為，培養、訓練干部的法治思維，以教育引導基層干部切實增強法治觀念。

最后，要健全評價引導機制體系。通過建立健全鮮明的用人導向、考核評價機制，形成對培育基層干部法治思維正向積極的評價引導作用。基層干部法治觀念和法治為民意識的形成，與當前干部考核評價、選拔任用機制息息相關。習近平在主持中央政治局第四次集體學習時明確指出，“各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件”。十八屆四中全會的《決定》強調，“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部”。這一舉措，使得干部考核評價機制得到進一步的調整完善，必將有利于引導和督促各級干部法治素養的提升。要積極推廣領導干部任前法律知識考試制度和公務員法律知識考試等做法，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。在這方面，上海徐匯區規定，法律考試不過關一律不能當區長，并將這一制度細化，進入干部選舉和任命的相關流程和干部評價信息體系，受到基層群眾歡迎。與此同時，要建立健全適應法治社會要求的、適合不同層級特點的干部績效考核評價機制，形成一整套考核評價標準、評價指標體系，考核基層干部的工作實績。

四、推進基層治理法治化的保障所在：加快建設富有地域特色的法治文化

法治理論的奠基者亞里士多德認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[3]（P1999）。這告訴我們，人民內心的擁護和真誠信仰，是法律權威的根本所在。而要樹立法律權威，很重要的一點，就得依賴法治文化的培育。只有建立在正當性、合理性以及必要性基礎之上的服從的自愿化和服從的制度化，才會產生讓人基于信賴而自發服從的力量。推進基層治理法治化，就得堅決摒棄“人治”觀念，避免將法治形式化、手段化、部門化等錯誤傾向。所謂法治文化，是指“從一定的政治、經濟、文化的歷史和現實環境中生長出來，經過長期社會化過程積淀下來的，人們對法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式”[4]，是由法治意識、法治觀念、法治思想、法律價值取向等多種基本要素構成。法治觀念和法治為民意識的養成，法治精神、法治文化的培育，既需要國家和社會由外而內地推動，更需要基層干部由內而外地自覺培養。而這必然需要一個長期的過程，需要“潤物細無聲”的耳濡目染切身感受。基于對法治油然而生的神圣情感，對法治發自內心的由衷地認同和尊崇，法治才有可能轉化為一種工作、生活的準則、指南，而這必須依賴于法治文化的熏陶。更何況，基層治理法治化，就是一個復雜的、長期的、系統的工程，不可一蹴而就，需要久久為功。只有在濃厚的法治文化氛圍的侵染、浸潤下，法治才有可能逐漸成為一種行為習慣、行動自覺。因此，必須強化法治文化對基層治理、基層法治建設的筑基作用、引領作用和支撐作用。

首先，要健全法治宣傳教育機制。將法治宣傳教育與社會主義法治建設實踐相結合，實現法治宣傳教育的普遍化、常規化和制度化。創新法治宣傳教育工作理念、方式方法、載體陣地，緊緊圍繞工作重點、社會熱點、問題難點、矛盾焦點開展法治宣傳教育，加大與人民群眾生產生活密切相關的法律法規的宣傳力度；進一步深化法律進機關、進單位、進企業、進學校、進鄉村、進社區（法律六進）主題活動，推動法治宣傳教育向面上拓展，向基層深入，多形式、多載體地提供即時、系統的法律知識普及和法治信息傳播服務；健全普法協調合作、宣傳教育、媒體公益普法機制，提升基層黨員干部、老百姓對基層治理法治化的知曉度、認同度和參與度。

其次，要構建法治與德治互促共進機制。法治與德治是相互促進的。加強公民道德建設，弘揚中華民族的優秀傳統文化，增強法治的道德底蘊，以道德滋養法治精神，強化道德對法治文化的支撐作用。注重法治與中華傳統文化、地方特色文化的融合發展，積極培育公平正義為核心的法治價值文化觀[5]。近些年，我國在司法領域出現個別的冤假錯案，給民眾的法治意識帶來沖擊，同時也觸及到社會公正的底線。針對這種情況，必須培育出以公平正義為核心的法治價值文化觀，而這種文化觀要通過公正司法和嚴格執法、提高司法公信度而逐步培育形成，對此，必須以嚴格執法、公正司法為重點全面推進法律實施，特別是要增強司法的公信力。

最后，要構建中華優秀傳統文化法治資源開發機制。以發展的眼光認識中國法治文化資源豐厚積淀，立足于我國的具體國情整合法治文化資源，堅持本土法治文化的主體地位。注重文化融合，既要繼承傳統文化中的法治元素，又要大膽吸收借鑒外來先進法治文化。以廣西賀州為例，就必須要注重法治與民族文化的結合，廣泛開展具有賀州地域特色的群眾性文化活動、法治文化創作和展示活動，在法治文化藝術作品中植入客家語言、少數民族山歌等賀州本土文化元素，建設好瑤族法治文化、客家法治文化、生態法治文化廣場、公園、長廊、展館、街區、社區等陣地體系。因地制宜建設與區域鄉村、城市環境協調、與生態融合的法治文化設施，將法治宣傳內容固化為“看得見、摸得著”的法治文化景觀。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].光明日報，2014-10-29.

[2]李林.“黨大還是法大”是個偽命題[N].人民日報，2015-04-02.

[3]（古希臘）亞里士多德.政治學[M]，吳青彭，譯.北京：商務印書館，1965.

[4]李志強，何忠國.以法治文化引領法治建設[J].紅旗文稿，2013，（7）.

[5]韓瑞波.從價值到理論：洛克政府理論的建構邏輯[J].湖北行政學院學報，2014，（6）.