提高領導干部依法行政能力的難點與對策

○ 吳燕瀾

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的重大戰略，提出了建設法治中國、法治政府和法治社會的目標。其中，法治政府建設是實現法治中國和法治社會的關鍵。領導干部作為政府行政主體的中堅力量，其運用法律思維處理具體行政事務的能力，直接影響著職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府建設和依法治國進程。因此，切實提升領導干部的依法行政能力是建設法治政府的關鍵，是實現法治中國和法治社會的重要支撐。

一、領導干部依法行政能力在建設法治國家中的地位和作用

（一）領導干部依法行政能力是落實依法治國方略的關鍵

領導干部是掌握國家公權的行政主體，其行政行為關系到國家政治、經濟等各領域工作的順利進行及社會公民的衣食住行、生老病死等民生問題，這就要求領導干部要在法律的框架下行使國家行政權，依法行政。可以說，領導干部依法行政的能力決定其依法行政的程度，進而決定著我國各級政府依法治國的水平。倘若領導干部依法行政能力不高，不能嚴格依法行政，那么依法治國將成為一句空話。所以，黨政機關領導干部依法行政的能力是落實依法治國重大戰略的關鍵，關系到法治國家、法治政府和法治社會建設能否順利實施和能否建成。

（二）領導干部依法行政能力是提升黨依法執政能力的核心

黨的十六屆四中全會將黨的執政能力概括為：黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法及法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業……[1]。當前，錯綜復雜的國際環境和日益加深的國內社會矛盾給我們黨執政提出了考驗，給我們黨執政提出了前所未有的挑戰，這些都倒逼我們黨提高自身依法執政能力，以不斷夯實黨的執政基礎。要實現這一目標，關鍵就在于提高領導干部依法執行和運用國家權力的能力。

（三）領導干部依法行政能力是建設法治政府的中心

建設法治政府是建設法治國家的目標，也是全面落實依法治國基本方略的重要手段和內容，是中國各級政府能不能科學施政、民主施政的基本準則。國家的法律法規既是政府制定的，也需要各級政府來實施。因此，政府的決策與執法活動是否合法、是否適當，不僅關系人民福祉和社會穩定，也關系依法治國這一基本方略能否落實。在這個過程中，作為行使國家權力的主體——領導干部的依法行政能力是關鍵，關系到各項法律法規能否順利實施，關系到民心的向背，關系到法治政府建設水平。

（四）領導干部依法行政能力是建設法治社會的主導力量

黨的十八屆四中全會指出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。要建設法治社會需要各級政府的大力引導和示范。領導干部作為政府中最重要的行政主體，是法治社會建設的重要引導和示范力量。領導干部的法治意識、法律思維、法治能力的大小直接影響著其能否依法辦事；領導干部自身能否以身作則、篤行依法行政，直接影響著法治社會走向，是法治社會建設的風向標。只有各級領導干部切實依法行政，才能引導社會風氣向穩定、有序、和諧前進，才能帶動整個社會朝著法治方向發展。

二、當前制約領導干部依法行政能力提升的難點

（一）領導干部法律意識淡薄，法律思維不強

當前許多領導干部法律意識淡薄，其法律思維薄弱不能適應依法行政的需要。導致這種狀況出現的原因，首先是由于受傳統家長式管理方式的影響，習慣于依靠個人意志和權威辦事，缺乏法律思維來考量和決策問題；其次，在處理具體問題時，偏向“人治”、“禮治”，慣性地依賴人情規則而非法律規定，特別是對敏感問題，有的領導干部耿懷于權力受限而“不愿管”，有的領導干部重短效政績輕法律長效作用而“不會管”；再次，行政執法機關領導干部也缺乏法律意識，往往突破法律暴力執法，造成干群矛盾。領導干部作為政府中堅力量，要提高依法行政能力，其法律意識亟待加強，法律思維亟待鍛煉。

（二）法規建設相對滯后，考核機制運行不暢

法律制度不健全導致領導干部行政決策法治化水平不高，影響依法行政的實現。法律作為行為規范系統，須是具體、穩定的。但目前我國行政立法工作明顯不適應政治、經濟發展的需要，主要是因為條文規定過于原則化、隨意化，導致領導干部在決策時很難把握法律與政策的界限，從而造成有法難依、司法權濫用，嚴重影響領導干部依法行政。

領導干部依法行政的考核機制運行不暢。就目前我國依法行政工作考核狀況而言，存在以下問題：考核內容不均衡，重執法，輕依法決策和行政救濟考核；考核指標剛性不足，偏重考核易于采集數據進行分析的內容；考核力度不足，即依法行政考核在同級政府綜合評議指標體系中所占的比重較低；考核重視有偏差，即重年終考評，輕日常常規考評。考核機制運行不暢客觀上制約了領導干部提升其依法行政能力。

（三）監督問責機制亟待完善

孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，人們使用權力一直到有界限的地方才停止。”[2]領導干部有行政權就應當受到監督，但目前許多決策僅由黨委常委會決定，甚至由“一把手”個人拍板，其是否依法行政，沒有得到專家學者評價監督，也未接受社會、群眾監督，即使是領導干部違背依法行政導致決策失誤造成損失之后，也沒有健全的司法責任追究機制。監督問責機制的不健全一定程度上默許了領導干部違背依法行政和民主施政。

（四）依法行政環境不優

隨著改革深入推進、利益關系的深層次調整，我國出現了規模龐大、錯綜復雜的矛盾。從近年的實踐看，一些領導干部以經濟建設為大背景，沒有正確理解“顧全大局”、“穩定是第一責任”的要義，認為招商引資就是大局；認為穩定就是零問題、零矛盾，為此以“經濟”為落腳點處理行政糾紛，由此在行政執法中違背依法行政出現錯位、缺位、越位的現象。當行政執法與經濟發展產生矛盾，往往以“大局”、“穩定”壓倒法治，人為地將依法行政與社會穩定對立起來。在GDP至上觀念的影響下，一些領導干部的“大局觀”往往不是大局，而是對法律的蔑視，對依法行政的破壞，必須引起高度警惕。

三、新時期提升領導干部依法行政能力的對策

（一）加強干部學法，提升領導干部的法律法規意識

法學家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”[3]而信仰的前提在于了解法律。因此，必須加強干部學法，增強領導干部法律意識。要加大各級黨校和行政學院對其法律知識的教育，通過法制講座、教育培訓、專題研討等方式，運用案例式、研究式和體驗式等學習方法，探索參與型、滲透型的法律意識教育模式，提升教育實效；推廣正反典型經驗，建立學法長效機制，引導和激勵領導干部主動運用法治思維和法律方式治國理政。

（二）加強法規建設，完善領導干部依法行政考核機制

完善行政立法，使之量化、標準化、程序化。在人大實體立法的過程中，多汲取行政法學專家學者意見，多參考最高法院、最高檢察院判例，使行政立法做到具體、嚴謹、協調；健全行政程序立法，細化程序標準，提高行政法律法規的可操作性。

習近平指出：各級領導干部要帶頭依法辦事，各級組織部門要把能否依法辦事作為考察識別干部的重要條件。針對當前考核機制現狀，迫切需要提高依法行政在績效考核中的指標比例，倒逼領導干部重視依法行政，激發其依法行政自覺。在考核立法中明確各級政府及其部門的職權、義務及履職標準，通過考核針對權力的運行和結果進行評估，強化考核主體責任，并使之成為“常態”。

（三）加強頂層設計，健全領導干部依法行政監督問責機制

加強主體監督，完善領導干部違法行政的責任追究機制。一要結合司法、輿論等外部監督和行政、審計、層級等內部監督，踐行政務公開，推動決策法治化、執法規范化。二要加大違法成本。加強人大對政府責任追究的職能，制定行政責任追究的法律法規，以立法的形式確立問責的標準和程序等。同時保證司法機關獨立監督，推動司法獨立這“一種普遍的共識”得到實現。三要建立行政首長出庭應訴制度，明確出庭案件范圍為重大疑難案件或法院建議出庭的案件，增強領導干部問責意識。

（四）優化依法行政環境，倒逼領導干部依法行政

法治國家應以法治為大背景，形成人大嚴格立法、人民群眾守法、司法機關公正審判、行政機關依法用權的法治格局。通過打造普法宣傳環境、政務公開環境、文明執法環境、陽光信訪環境，使全社會形成良好的法治環境。通過優化法治環境促使領導干部以法律為出發點來治國理政，改變其原有的經濟至上的政績觀，提高其依法行政能力，使領導干部依法行政成為社會主義市場經濟秩序的守護者，成為法治政府和法治國家建設的促進者。

[1]陳高英.論提高領導干部依法行政能力[J].政府與法治，2006，（5）.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1995.

[3]哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教[M].北京：中國政法大學出版社，2003.