論我國公立大學章程內容的構建與實施

杜莉

(湘南學院 法學系，湖南 郴州 423000)

1 大學章程的基本內涵

任何組織或團隊，在成立伊始章程就作為一種規范而始終存在，公立大學也是如此。在其誕生到發展到逐漸成熟的過程中，大學章程伴隨著大學的發展而不斷改變、創新、完善，并逐漸走向成熟。大學章程的誕生可以追溯到中世紀歐洲一些國家對大學的獎勵，那時教皇或者國王會對一些優秀的大學提出獎勵，允許他們管理校園時自行決策，這種獎勵使大學在管理及學術研究方面有了合法的自治權，并且在一定程度上促成了大學章程的誕生。縱觀高等教育的發展歷程，大學章程必不可少，盡管這些國家或地區高等教育的形態各不相同。在我國，大學章程是近代高等教育制度的產物。簡單地說，大學章程就是一份規范性的文件或藍圖，它保證學校在管理時能夠自主決策同時又不觸犯法規，它以明文條例的形式對大學的具體管理事務、辦事流程以及重大事項做出規定。大學章程在一所大學里的作用就相當于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規，往下規定的是校園具體的章程制度，是一所大學基本行事的“憲法”。而一份優秀的大學章程則能夠有機地統一政府、社會和高校在管理大學時對應的責、權、利，既能表現國家對辦學教育的重視，又能體現大學本身在辦學過程中的內在規律。

2 我國公立大學章程制定的價值和意義

大學章程是一所大學在成立時必不可少的核心要素，是大學內部管理的基本方針，用八個字來概括就是“立校之本、治校之基”。因此現代大學的建設與發展中，章程必不可少。

2.1 依法治校的必要性

隨著黨和政府對依法治國理念的逐步貫徹，教育領域的教學也相應變為依法治教。依法治教主要分為兩個部分:第一部分是政府以及教育行政部門，在管理辦學時做到依法行政，對教育行政機構實行法制化管理;第二個部分則是大學本身，在管理校園時做到依法治校。一所大學想要更好地發展、管理，就必須有完善的章程并嚴格按照章程執行，而章程從法律角度而言就是大學的“憲法”，學校必須嚴格按照它來逐步設立、管理一所大學。在國家大力推動依法治國的局勢下，大學章程既是一所大學的精神靈魂，又是法律法規在這所大學的具體延伸和基本要求。只有制定并實施了這份章程后，一所大學的管理才能更加科學嚴謹，并逐步走上依法辦學、依法治校的正規道路。

2.2 實現大學辦學自主的重要性

大學章程的發展由來已久，它保證了大學的辦學自主權力，為大學的自治管理提供了前提依據。通過對世界大學的發展進行研究不難發現，在英、法、美、德等大多歐美國家中，從以前到現在始終保持著一個非常優良的傳統，那就是依法治校，制定大學章程來實現高校自治。在我國，由于歷史原因，在當時計劃經濟體制的管理下，大學只能作為政府的附屬品而存在。國家對高校實行的集中管理體制，使得大學自主管理變成一種奢望，因此，那時的大學既沒有自主辦學的能力也沒有自治校園的權利。但隨著時代的發展，高等教育逐漸被重視，政府職能也在潛移默化地改變著，大學逐漸擁有了辦學自主的權利，然而，這種權力的使用也依然只是在政府控制下的“國家法律法規——大學章程制度”的簡單體制模式中，未來，大學如果想真正實現辦學自主和自治校園，那么在“國家法律法規——大學章程制度”這種模式的中間則必須存在一個大學章程。

2.3 建立現代大學制度和體現大學精神的需要

大學與政府以及社會的交流，通常都是通過現代大學制度來實現，同時高校內部的治理結構也是通過大學制度得以構造，因此大學制度可以說是大學內外管理的溝通橋梁，在高校里的意義極為重大，而大學章程作為大學制度的藍本，其重要性更是不言而喻。它在建立現代大學制度的同時，也作為一種大學精神而存在著，一份完善的大學章程不僅能對大學的內部管理起到規范作用，也是這所大學真正實現自治的重要標識。一份合格的大學章程，在制定時一定要包含這所大學的大學精神，要對校風校訓、校園特色等都有所強調，要將學校的文化底蘊時刻體現在大學章程中，這在一定程度而言，能夠為學校營造出一種自由、規范、民主學術的氛圍，就另一個方面而言，又能更加快速地完善高校內部的自治結構，促進行政權力與學術權力的早日分離，從而加速現代大學制度建立的進程。因此，如何制定一份合格的大學章程是一個基礎性的問題，也是一個決定性的問題。

3 我國公立大學章程內容構建的策略

大學章程，由大學進行制定，用來管理大學，因此它的制定與大學的建立發展密不可分。大學章程對高校的自主管理、自主辦學以及建設現代大學制度都有著極大的影響力和決策力，是大學能否健康有效發展的關鍵。因此，有效的大學章程極為重要，高校必須著重于此，加強建設章程的工作力度，使章程早日面世、早日實施。

3.1 明確大學章程與大學規章制度之間的關系

大學章程作為一種渠道方式，使國家法律以具體形式規范了大學內部的規章制度。不同大學的章程是高等教育法對不同學校辦學方向的肯定，它在法律保障的前提下，使學校擁有了自主管理權，因此具有一定的特殊性。高等教育法是一種大的范圍下的規定，只能從大的角度對所有學校進行總領性的管理和規定，但對于每個具體學校的本身特色規定則無法顧及，此時作為連接法律與具體校園的橋梁，大學章程的作用則顯得尤為突出，它可以針對院校本身屬性制定更適合自己發展的制度，在大學的辦學活動中融入帶有大學法人個人意志的規章制度。

作為學校內部管理制度的總領，大學規章制度要求學校在管理時必須遵守一定程序辦事，師生必須共同遵守這份制度，制度內所預設的目標也是該大學在發展過程中始終追求的終點。大學章程只是一份藍圖，主要體現舉辦者的思想意志，對校園內重大事情以及綱領性問題作出指導，但對具體實施過程沒有過細的規定。而大學規章制度是大學章程的具體表現，對學校內的具體事件進行管理，對所存在的問題作出指示，以便辦事過程高效化，辦事程序規范化。但必須注意的是，高等教育法是大學章程的前提依據，而大學章程則是大學規章制度的前提依據。大學規章制度是大學法人在不違反教育法以及大學章程的前提下，對大學管理滲入自身意志的一種規矩。

由此可見，大學章程在大學內的重要程度非常大。它在規范高校內部規章制度的同時，又要保證其管理在法律允許之下。因此，我們可以說大學章程在一所大學里的作用就相當于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規，往下規定的是校園具體的規章制度。現代大學的發展運行離不開大學章程的約束，它是法律法規與校園具體制度之間的橋梁，是維護校園內外和諧發展的不二法門。

3.2 重視師生意見

盧梭曾經說過:“明智的創造者并不從制定良好的法律本身入手，而是要事先考察一下，他們為之立法的那些人們是否適宜接受那些法律。”［1］56大學章程作為法律在校園內的“代言人”，在制定過程中也要充足考慮學校師生的意見。作為學校這一相對密閉且同質性較強的環境下的一份子，不論老師還是學生都是有一定知識和自制力的成年人，受時代和文化程度的影響，他們有自己的好惡、是非觀，也有維護自我權利的意識。因此，他們的意見將很大程度上左右章程的實施，假如學校對于他們的聲音不予理睬，那么這份章程就變得沒有意義，沒有受眾，同時失去了社會合法性。若在此基礎上學校依然一意孤行，那么這份章程將變成了“獨裁專政”的附屬品，就違背了校園民主自治的初衷。因此在制定時，積極采納師生建議，使其具有廣泛的社會權威，才能夠使這份章程在實施之路上走得更遠更順。

3.3 妥善處理借鑒和繼承的關系

我國大學章程的建設與其他一些教育發達的話國家相比較，起步的時間更晚，經驗也不多。因此就需要借鑒他國的章程來快速發展自身。如何借鑒并在此基礎上發展具有中國特色的章程則是一件非常有技巧性的事情。我們的原則是，去其糟粕，取其精華。將國外較高水平的章程進行借鑒并加以取舍，適合的拿來，不適合的也不硬裝。同時還要結合自身的辦學傳統及特色來進行改造，將其變成更具有本校特色的章程制度。賦予其更強的生命力。最后要緊隨時代的步伐，依照時代社會的要求對章程進行處理，使其更加滿足時代的要求。

3.4 章程要保障學校的長遠發展

一所大學要更好地行使辦學自主權，那么讓學校走上法治之路，在管理時更加嚴謹科學，依法治校則是其最大的前提保障。大學章程作為法律在大學內的具體內容具體表現，是大學得以合法設立的前提，也是大學精神大學行為的綱領總則。以法律的角度而言，當教育行政部門對一所大學的章程進行審核并予以通過之后，大學章程就將作為大學內的“憲法”而存在，具有了真正意義上的法律效力，從而保證了大學的自治權力和學術自由，規定了校園內部的權利和義務，以及對外交流過程中其他主體的權利和義務。它的存在，使學校能夠更規范運行的同時又明確了學校應承擔的社會責任，其所樹立的大學形象也成為社會公眾對該大學的第一印象。

3.5 建立健全民主監督機制

一份優秀的大學章程在制度以及執行中必須具備4個基本點:能夠很好顧及到廣大師生的利益;使辦學行為更加規范有序;完美達到初期目標;使辦學水平得到很大的提升。因此為了使章程在制定過程中更加科學嚴謹，必須聆聽廣大師生的心聲，征求他們的意見，同時接納來自社會各界的建議，做到更加符合時代發展。同時在制定過程中也要加強監督的力度，從學校內部的職工代表和學生代表到學校外部的政府社會，都要隨時監督隨時舉報，使章程制度更加完善更加合法。

4 我國公立大學章程內容實施的路徑

大學章程被制定并頒布以后，后面是更為巨大的任務——實施與貫徹。章程的建設不是簡單的短期任務，包括前期文本的制定、頒布以及后期的實施、查缺、完善、修訂、再實施、再查缺，是一條動態、持續的永久之路。因此在長期的辦學過程中，學校法人及其他主體必須習慣于受章程的管制和調配，同時學校管理層以及師生員工也得自覺遵守章程，使章程辦學過程中不斷完善不斷充實。為此，章程在實施過程中應做好以下幾方面工作。

4.1 向社會和校內公布章程

大學章程作為法律在高校的具體延伸，具有一定的法律效力，可以對學校、學校法人以及社會相關主體進行一定程度上的約束。為了使社會更好地了解、遵守大學章程，學校可以通過一定方式對章程進行宣傳，對辦學的法律依據和大學內部運作方式進行解讀，使得學校有一個更好的社會環境。而校內，則需要對校內職工和師生進行不同層次的培訓和教導，使所有人將大學章程銘記于心。尤其是大學法人和主管部門更要起領率作用，帶頭遵守章程規定，貫徹章程內容，將依法治校融入到日常所有管理中，實行政校分管的模式，讓學校早日走上管理自治之路，實現簡政放權的目標，使辦學符合高等教育運行規律。

4.2 學校成立章程委員會

成立一個對學校章程進行實施、反饋并修訂的獨立機構——章程委員會。章程委員會對于貫徹實施學校章程制度具有非常大的影響。它能夠更好地對章程實施加以監督;對章程中存在的問題加以解釋;對違反章程的事情進行了解處理;同時收集整理章程中出現的問題并加以修正。可以說章程委員會是一所大學的監督部門，它的設立，使章程從一紙范文成為現實舉措，并得以長期應用。

4.3 擯棄現有規章制度中的不適規定

大學章程在大學的管理中至關重要，它是這所大學所有規章制度的總領，任何行為都不可觸犯它的“底線”。一旦章程頒布，學校內的任何制度都要以其為依據，要將原有的規章制度重新“洗牌整理”，去其糟粕，取其精華，通過廢、改、立三大步驟，建立一個“根本制度功能穩定、基本制度體系完備、具體制度成龍配套”的新的校內規章制度體系。

4.4 收集整理章程實施過程中的信息

章程的建設永遠不會結束，時代在改變，章程內容也要隨之改變。因此，學校需要不斷對章程實施中的信息進行收集研究，對學校發展中所出現的問題進行探討，并且及時處理這些信息問題，對章程進行適當的修改訂制，才能在維持章程穩定的同時緊隨時代步伐推陳出新，不至于落后不適用。

4.5 政府與學校應對章程實施予以信心

章程的實施并非一蹴而就，大學制度的建成也并非一朝一夕的事情，在此過程中難免會出現各種問題，或有政府的違章行為，或有學校的失范舉措，然而不論哪種，都是實施過程中不可避免的正常現象，是政府權力與學校自治之間不可避免的磨合階段。因此在實施章程的過程中，雙方都要給予彼此足夠的耐心與容忍，切不可一方有所失誤，另一方就百般刁難甚至罷手不干。不論國家還是學校都要對我國現代大學制度的建設抱有很大的信心，只有這樣，在不斷的努力實踐中，才能真正建設完善一個具有中國特色的現代大學制度。

5 結語

大學章程在一所大學里的作用就相當于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規，往下規定的是校園具體的章程制度，是一所大學基本行事的“憲法”。因此如何建設一個有效的章程是學校不得不思考的問題。在建設時，要仔細分析研究學校與外與內的各種關系，同時對其進行完善處理，從而制度出一份科學嚴謹的大學章程。在擁有一份完善的章程后，大學必須以章程內容為依據，對大學的管理體系進行重新整理，以便更好地依法治校、自主辦學，加速現代大學制度建設的進程。

［1］盧梭.社會契約論［M］.北京:法律出版社，2008.