省級政府教育統籌發展績效評價指標體系構建研究

盛明科，邵夢潔

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化教育改革作出重要部署，明確提出要“擴大省級政府教育統籌權”。建立科學合理的省級政府教育統籌發展績效評價指標體系，是科學地配置統籌調控與均衡發展要素的基本前提，是準確有效地監控基礎教育均衡發展失衡的基礎工程。擴大省級政府教育統籌權，提升教育均等化發展的省級統籌績效，推進區域教育公共服務均等化和城鄉教育資源配置一體化，迫切要求健全統籌發展績效評價指標體系。

1 省級政府教育統籌發展績效的生成邏輯

教育統籌發展是從整體上著眼于國家或地區的教育，對各層次教育及資源通盤考慮、統一規劃，做到城鄉、地區、校際之間教育資源配置、發展過程及質量評價等方面統籌兼顧、綜合平衡。教育統籌發展是國家教育綜合改革的重要目標，省級政府教育統籌是教育綜合改革的重要內容。省級政府教育統籌發展績效究竟該如何評價，涉及哪些環節和因素，直接關系到省級政府教育統籌發展績效評價指標維度設計。

1.1 省級政府教育統籌發展績效的機制性生成

教育的公益性特征決定了其不可能像商品完全由市場提供，而必須通過市場以外的資源配置機制來進行調節。公共服務市場化和社會治理范式背景下，教育統籌與均衡化績效取決于各種機制的協同促進。一是政府宏觀調控機制。具體體現為“各級政府分擔、省級政府統籌、管理以縣為主”的財政體制，明確中央與省級政府的經費保障責任，提高地方教育經費保障的積極性，鼓勵學校多渠道籌措經費。依照國家整體經濟實力和教育發展總體目標，結合省域社會經濟發展狀況，尤其參照省域內人口、人均收入、稅收收入等各項重要指標來確定教育的投入標準，實行差別化投入與動態調整方針。二是社會系統合力機制。社會、市場、學校與一線教育工作者共同參與，協商教育發展的戰略方向、重點問題和改進措施，集中社會閑散資金、科研經費等，構建義務教育、農村教育與職業教育等優先資金注入機制，形成公平合理的教育成本分擔機制與利益平衡機制。三是教育質量驅動機制。省級政府教育統籌的辦學質量機制重點在于創建現代學校制度，體現在以下幾個方面:學生全面發展質量標準體現了“價值觀指標、能力性指標、過程性指標和結果性指標四位一體的學校教育質量評價指標體系框架”［1］，動態引導城鄉學校的辦學方向與行為系統;制定校長專業發展標準，創建學校間校長交流、引援、內培等多管齊下的校長能力提升機制;以教師專業發展標準為指引，通過優化教師隊伍、區域間教師自由流動等方式提升教師的專業素養與教學能力;構建政府、社會、學校和家庭共同參與的教育質量監控機制，通過定期、實時發布與不間斷修正等進行質量評價;構建督導評估與教育問責機制，將“行政督導”與“專家督學”有機結合，從多維度來問責與教育相關行政領導、教育領導和校長的教育質量“作為”。

1.2 省級政府教育統籌發展績效的政策性生成

教育政策是政府等公共權力部門為了促進教育事業的發展，合理配置教育資源，平衡各方教育利益群體而出臺的一系列相關的法律、措施等權威官方文本。通過制定公平合理的教育政策來解決和調整教育領域的社會問題和社會關系，促進教育事業的公平健康發展，才能培養出各類符合社會需求的高素質人才。省級政府教育統籌發展績效的政策性生成，可從以下兩方面來理解:第一，教育政策的本質是要調節教育利益的分配，保障教育事業穩步增長的同時推進教育均衡發展，包括教育經費等物質利益和教育權利、教育機會等精神利益的均衡分配。公共政策是政治系統權威性決定的輸出，是對全社會的價值做有權威的分配［2］。教育政策作為公共政策的一個組成部分，其本質是調整教育利益關系。國家制定和實施教育政策的根本目的是對不同主體的教育利益進行調整和分配，體現了作為政策主體的國家或政府的權力意志。教育利益的分配應追求公平，教育利益的增進應講求效率，因此，教育公平和教育效率是教育政策的雙重追求。第二，教育政策對教育利益的分配與增進，是一個動態的過程。大致要經歷四個環節:教育利益選擇、教育利益整合、教育利益分配和教育利益實現。

1.3 省級政府教育統籌發展績效的資源性生成

教育資源配置是指教育資源在教育系統內部各級各類教育資源的分配，包括社會總資源對教育的分配，也包括教育資源在各級各類教育間、各級各類學校間和各地區教育間的分配［3］。中國教育經費占國民生產總值(GDP)的比重不及第一世界國家的一半;中國人口占世界人口總數的20%，但教育經費只是全世界教育經費的1%［4］。在政府財政撥款本身不足和現有的財政收入分配體制下，省域內各級政府間的財政收入向上層層集中，總體來說省級政府財政能力要好于縣級政府。但是長期以來我國基礎教育發展的主要責任落在了縣級政府的身上，這就造成省級政府與基層地方政府在財力與事權之間的錯位。中央政府用于基礎教育的經費不足基礎教育經費總額的1%，省、縣及鄉鎮政府承擔99%以上的財政投入。由此造成了我國基礎教育資源配置的巨大差距。第一，由于地理位置、經濟條件、國家政策等原因，東部沿海地區的經濟發展迅速，逐漸拉開了中西部內陸地區的差距，地區間經濟水平的差距則直接造成了教育資源配置的不均衡。第二，由于我國城市化和工業化進程的加快，大量農村剩余勞動力向城市轉移，造成了學齡人口地域分布的變化，從而導致了教育實際需求與教育資源分配的矛盾。第三，教育資源配置的校際差距，重點學校與非重點學校在獲取教育資源上的嚴重不平衡，使原本十分有限的基礎教育資源更集中使用于少數重點學校，致使當前重點校與非重點校在教育資源配置上存在巨大差距。

2 省級政府教育統籌發展績效評價指標體系的構建原則

“沒有測評，就沒有管理”［5］。構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系是一個復雜的系統過程，評價指標的確定則是整個評價體系構建的關鍵。我國省級政府教育統籌發展績效評價涉及的范圍點多面廣，與省級政府教育統籌發展績效相關的指標也是形形色色，要將這一系列指標科學合理的甄選組合，確定一套導向明確、層次分明、切實可行的評價指標體系，必須堅持一定的原則。

2.1 動態性與靜態性相結合

動態性原則要求對評價對象的發展狀態進行評價，以此來反映評價對象的發展潛力和發展趨勢。在構建指標體系時要設置發展性指標，來反映省級政府教育統籌發展的增幅情況，體現省級政府教育統籌發展的動態趨勢。同時，省級政府教育統籌發展是一個動態系統，相應的指標體系也不應是一個純結果性的固定框架，而要順應經濟社會和教育的發展規律，適時修正。另一方面，在設計省級政府教育統籌發展績效的指標時要注重靜態性原則。靜態性原則，即對當前評價對象已具備的條件以及達到的水平的評價，其特點在于評價時僅僅考慮評價對象在特定的空間和時間中的現實狀態，而對評價對象過去的情況以及今后的發展趨勢不予考慮。該原則要求構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系，要設置能反映目前省級政府教育統籌發展績效狀況的指標，體現省級政府教育統籌發展的靜態情況。

2.2 系統性與層次性相結合

在設計省級政府教育統籌發展績效評價指標時，應著眼于整體，從省級政府教育統籌的戰略目標和要求出發，盡量囊括省級政府教育統籌的各個層次各個方面，突出重點，使評價結果能充分反映當前省級政府教育統籌發展的總體概況。同時，各指標間要有一定的邏輯關系，不但能反映出各維度的主要特征與狀態，而且能體現其相互間的內在聯系，重視省級政府教育統籌發展績效內部各指標要素之間的相互影響、相互促進。指標體系在注重系統性的同時也應具有層次性。根據省級政府教育統籌發展涵蓋的內容層層分解為各維度的評價目標，在此基礎上圍繞各維度的評價目標分出為若干個子系統，再在每個子系統下細化出多個指標，逐一分析每個指標。值得注意的是，在確保整個指標體系同一層級、同一維度的目標系統一致性的同時，也要保持各指標之間的相互獨立。

2.3 科學性與實用性相結合

構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系，要遵循教育發展規律，符合國家教育方針、培養目標要求，從客觀實際出發來獲取評價信息，確保指標維度的設計方法、指標的選樣方法和構建流程等環節的科學性;各具體指標不僅要內涵明確、邊界清晰，能夠準確地刻畫省級政府教育統籌發展績效各維度的狀態和水平，還要相互聯系，組合起來可形成具有綜合評價職能的指標體系，對發展績效進行科學分析，做出客觀評價。實用性原則一般體現在評價體系的功能上:一是反映功能。根據省級政府教育統籌的責任和績效目標來構建評價指標體系，能夠如實反映省級政府教育統籌發展的現狀;二是評價功能。指標體系能夠科學評價當前省級政府教育統籌發展取得的成效，合理診斷薄弱環節，從而能夠基于此制定相應的優化對策;三是監控功能。指標體系應能起到督促省級政府履職盡責的作用，積極促進省級政府教育統籌工作的全面實施，穩步推進教育治理體系和治理能力的現代化。

2.4 經濟性與可行性相結合

為防止事無巨細、指標繁雜、評價成本較高而超出現實操作的承受能力，構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系應力求簡明實用，以最少的指標盡量全面反映省級政府教育統籌發展績效，但所選取的指標一定要最具有代表性;同時，指標體系所涉及的數據資料要易于搜集和整理，盡可能利用現行統計制度中可以量化的統計數據。在反映同一個評價目的的不同的指標上，盡量選用易獲取的、調查統計成本較低的指標。可行性原則規定在設計省級政府教育統籌發展績效評價體系時，一是指標要合理，設置指標要根據需要和可能，并立足于主客觀條件，評價主體能夠基于此來進行相應的評價;二是指標要統一口徑和計量單位，用科學的方法對其進行計算和分析;三是指標要有可操作性，力求規范，盡可能量化、利于計算，能通過一定的指標設計、統計調查方式獲得可靠數據，便于準確描述省級政府教育統籌發展績效的客觀狀態。

3 省級政府教育統籌發展績效評價指標體系的主要內容

目前，學術界基本上還沒有學者研究省級政府教育統籌發展績效評價，關于構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系的研究更是無從談起。省級政府教育統籌發展的落腳點在于實現教育公平，促進教育均衡發展。因此，筆者以教育均衡發展為突破口，借鑒教育均衡發展指標體系，根據教育指標的“輸入—過程—輸出”系統模式和評價指標的選取原則，結合我國省級政府教育統籌發展實際，從教育機會均衡保障、教育資源均衡配置、教育質量與成就均衡發展三個維度構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系，包括12個二級指標和35個三級指標，力求較為客觀地評價省級政府教育統籌的整體發展績效。

3.1 教育機會均衡保障指標

省級政府教育統籌要保障人人都能享有平等的受教育權力和均等的受教育機會。教育機會均衡保障這類指標主要評價省級政府教育統籌發展的機會公平發展程度，選取了入學率、義務教育與高中教育鞏固率2個二級指標。

入學率指標。入學率是指某一級教育學齡人口中，進入同一級學校的在校學生數占某一級教育學齡人口總數的百分比。包括小學階段入學率、初中階段入學率和高中階段入學率3個三級指標。設置這類指標的目的在于衡量省級政府教育統籌發展下適齡學生的入學狀況。

義務教育與高中教育鞏固率指標。義務教育與高中教育鞏固率是指某一年入學的學生中能讀到畢業的學生所占的百分比。鞏固率=第n年級的學生數/該年級入學時的學生數×100%，包括小學六年鞏固率、初中三年鞏固率和高中三年鞏固率3個三級指標。該指標的設定表明在校學生各年級的保持率，反過來說也是對各年級輟學情況的度量，以此來衡量接受教育機會的狀況。

3.2 教育資源均衡配置指標

教育資源是指使學校教育得以正常進行的人力、財力、物力等要素的總稱，它是教育的物質形態［6］。因此，教育資源均衡配置指標是將財力、物力、人力三方面的資源細化，選取了生均教育經費、生均公用經費、生均校舍建筑面積、生均圖書量、生師比、教師合格率6個二級指標。這類指標主要評價省級政府教育統籌發展的過程公平程度。

生均教育經費指標。生均教育經費是指每個學生人均可獲得的學校教育經費，包括公共財政和非公共財政投入到各級各類學校的教育經費，通常被用來反映某個區域教育投入的實際水平。包括小學生生均教育經費、初中生生均教育經費和高中生生均教育經費3個三級指標。該指標主要用來衡量政府用于每個在校學生的教育經費狀況。

生均公用經費指標。生均公用經費是指確保學校正常運轉需要開支的經費，如公務費、業務費、設備購置費以及其它屬于公用性質的費用。包括小學生生均公用經費、初中生生均公用經費和高中生均公用經費3個三級指標。這一指標可以衡量省級政府在教育統籌過程中用于公用性質的相關費用狀況，可以反映教育經費的緊張狀況。

生均校舍建筑面積指標。生均校舍建筑面積是指某一級學生人均可使用的建筑面積，用來反映學校提供學生學習場所的整體能力。包括小學生均建筑面積、初中生均建筑面積和高中生均建筑面積3個三級指標。各級各類學校為確保教學、生活、體育鍛煉及學校長遠發展的需要，必須擁有與學校發展規模相適應的土地和校舍。該指標的設置可以衡量各學校的校舍建筑面積是否均衡。

生均圖書量指標。生均圖書量是指某一級在校學生平均占有的圖書量，用來反映學校圖書滿足教師教學和學生學習需要的情況。包括小學生均圖書量、初中生均圖書量和高中生均圖書量3個三級指標。該指標的設置可以衡量各學校的圖書收藏量是否達到要求。各級各類學校為保證學生的課堂學習和課外知識增長的需求，必須要有一定數量的教學參考資料、工具書、各類課外書籍，訂閱必要的報刊，逐步配備各類電子讀物，并實行圖書館(室)的計算機管理，建立電子閱覽室等。

生師比指標。生師比是指某年級內平均每名教師所負擔的學生數量，是反映教育資源配置效率的一個重要指標。選取小學生師比、初中生師比和高中生師比3個三級指標。通常對照國家規定的生師比標準，來反映某地區的生師比水平。該指標的選用可以清楚地判斷某地區教師使用效率，過高或過低對于教師資源有效使用的實現都是極為不利的。

教師合格率指標。教師合格率指取得教師資格應當具備的相應學歷的教師數占教師總數的百分比。包括小學教師合格率、初中教師合格率和高中教師合格率3個三級指標。師資水平是衡量一個學校發展狀況的重要指標，也是省級政府教育統籌發展資源配置的重要方面。教師合格率高，表明學校的發展水平較高，資源配置相對合理;反之，教師合格率低，則說明學校的發展水平較低，教育資源配置不合理，對教育的均衡發展不利。

3.3 教育質量與成就均衡發展指標

教育質量與成就均衡是教育發展的目標和衡量區域間教育是否均衡最直接的標準，反映了省級政府教育統籌下各級各類教育質量和教育績效的優劣程度。選取畢業生升學率、學生輟學率、每十萬人口平均在校學生、教育成就均衡指數4個二級指標。這類指標主要用于評價省級政府教育統籌的質量公平和結果公平程度。

畢業生升學率指標。畢業生升學率是指考入上一級學校學生數與年度畢業生人數的比例。包括小學生畢業升學率、初中生畢業升學率和高中生畢業升學率3個三級指標。這一指標可反映某一級教育的學生能繼續接受高一級教育的情況。

學生輟學率指標。輟學學生是指除正常的畢業(結業)和升級、留級、轉學、死亡以外，其他所有在中途不再上學而離開學校的學生。學生輟學率=學年內輟學學生總數/學年初在校學生總數×100%。包括小學輟學率、初中輟學率和高中輟學率3個三級指標。

每十萬人口平均在校學生指標。每十萬人口平均在校學生指平均每十萬人口中的在校學生數。包括每十萬人口平均在校小學生、每十萬人口平均在校初中生和每十萬人口平均在校高中生3個三級指標。其中，初中階段在校生數包括普通初中和職業初中，高中階段在校生數包括普通高中、成人高中、普通中專、職業高中、技工學校和成人中專在校生數。

教育成就均衡指數指標。選取文盲半文盲人口占15 歲以上人口的比率和人均受教育年限2個三級指標。文盲半文盲人口占15 歲以上人口的比率=15 歲及15 歲以上不識字及識字很少人口/15 歲以上總人口數×100%。人均受教育年限這個指標主要是通過計算某一特定年齡段人群接受學歷教育平均年數來衡量公民整體接受教育所達到的水平。人均受教育年限=(某一特定年齡段人群中每個人的受教育年限之和/該年齡段人群總數)×100%。

4 結語

本文根據省級政府教育統籌發展績效的機制性、政策性、資源性三種生成邏輯，遵循教育指標的“輸入—過程—輸出”系統模式和評價指標的選取原則，結合我國省級政府教育統籌發展的實際，從教育機會均衡保障、教育資源均衡配置、教育質量與成就均衡發展三個維度構建省級政府教育統籌發展績效評價指標體系，包括12個二級指標和35個三級指標，指標體系結構比較科學合理，能比較全面地反映現階段我國省級政府教育統籌發展的情況，客觀地評價省級政府教育統籌的整體發展績效。

［1］周丹.對學校教育質量評價指標體系的一些思考［J］.江南大學學報(人文社會科學版)，2005(12):100－102.

［2］Easton D.The Political System:An Inquiry into the State of Political Science［M］.New York:Knopf，1971:129－134.

［3］南京市教育科學研究所.義務教育均衡發展與教師資源配置［J］.內蒙古教育，2007(4):23－25.

［4］楊東平.教育的階層差距仍在擴大［J］.南方人物周刊，2008(11):44－46.

［5］Claes Fornell，Michael D Johnson，Eugene W Anderson，Joe sung cah，Barbara Everit Bryant.The American Customer Satisfaction Index Nature，Purpose and Finding［J］.Journal of Marking，1996(10):7－18.

［6］崔慧廣.縣域義務教育均衡發展測度指標與方法的研究［J］.創新，2010(1):109－112.