中國農村“就地城鎮化”的影響因素及動力機制研究

○王 帆 胡恒釗

在城鄉一體化的背景下，鄉村地區人口沒有通過大規模的流動和空間轉移而實現向城鎮化的轉變，這在我國改革開放以來的城鎮化進程中表現得尤為突出，在當下稱其為“就地城鎮化”?！熬偷爻擎偦痹谥袊擎偦w進程中扮演著重要的角色，它對于全面、深入地揭示人類近期聚落演變過程的規律和城鄉發展規劃都具有重要的意義。

一、中國農村“就地城鎮化”的影響因素

（一）戶籍制度的變革

戶籍制度影響著“就地城鎮化”的發展。1978年是中國改革開放的分水嶺，也是戶籍制度的重要轉折點。改革開放以前實行嚴格的戶籍管理制度，以法律的形式限制農民進入城鎮，在城鎮與農村之間建筑了一條無形的鴻溝，影響了中國城鎮化的進程。但與此同時，嚴格地控制流動人口，也使得大量的剩余勞動力被迫就地消化，促進了“就地城鎮化”的萌芽。改革開放以后，戶籍制度改革的力度加大，例如，1984年國務院頒布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，農民可以在自理口糧的條件下到縣城所在地以外的小城鎮尋找就業機會并居住。2014年國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》又提出，“為了深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”[1]。戶籍制度改革力度的不斷加大，削弱了將農民束縛在家鄉的作用，也就削弱了戶籍制度對“就地城鎮化”的影響。但戶籍制度在一定程度上仍然促進著“就地城鎮化”的存在和發展，因為與戶籍制度配套改革的公共服務領域和社會保障制度的不完善，依然有相當多的農民選擇在鄉村地區實現就地轉型。

（二）政府的調控、產業規劃和公共基礎設施規劃的全面性

任何國家和地區的城鎮化都離不開政府的干預和政策的引導。發達國家從 20世紀初期或中期開始，逐步實行城鄉協調發展的道路，這與其政府理念的確立和各種政府行為以及各種制度的安排是分不開的，尤其是土地制度和戶籍制度對城鎮化起著促進和推動的作用。在“就地城鎮化”過程中，會伴隨著農民的小生產意識和局限思想，對城鎮化意識缺乏準確的認識，需要政府統籌安排，把握整體發展戰略、發展方向和有效路徑，引導村民積極參與，逐步發揮其主體作用。傳統產業規劃遵循的是“城市工業、農村農業”思維，盡管近年來這種狀況有所改善，但并未發生徹底的改變，從而忽略了農村中非農產業的發展。還有上面闡述的地權沖突，直接導致廣大城鄉融合區域的許多企業要么很難集中布局，要么因無法審批而處于違法用地的尷尬境地。與之對應的公共基礎設施的規劃，城市的配置類型比較齊全，而農村設施配置類型相對較少，標準與城市差距甚大?？梢韵胂螅绻麖V大的城鄉融合區按鄉村標準來配置基礎設施，事實上很難滿足這些地區“就地城鎮化”帶來的經濟發展的客觀需要。

（三）經濟環境、自然環境和社會文化壞境的構建

地區的經濟發展和城鎮化建設是一個相互促進、相互制約的過程，良好的經濟環境可以加快城鎮化建設的進程，城鎮化的大力發展又可以推動構建更好的經濟環境，推動地區經濟快速發展。同時地區的經濟實力和產業結構的合理構建推動著“就地城鎮化”發展。經濟環境的良好搭建為交通通訊條件改善提供較大便利，可以使就地城鎮過程中的城鄉關系“時空壓縮”，促進城鎮化活動向農村滲透，從而形成“就地城鎮化”條件下的空間發展格局?！叭魏纬擎傉紦欢ǖ耐恋乜臻g，要與周圍的天然環境發生物質和能量的轉換”[2]。尤其是“就地城鎮化”對當地的自然環境的依賴更加明顯，區域的地理環境狀況是“就地城鎮化”發展的基礎和背景?！熬偷爻擎偦边^程中的自然資源的合理利用和環境狀況的有效保護，對其發展起著重要的影響。人口密度在“就地城鎮化”中具有作用。較高的人口密度和較大的人口規模是城鎮化的重要表征指標之一，也是城鎮區別于農村的最根本特征之一。新玉言在《國外城鎮化比較研究與經驗啟示》一書中寫到：“早期人類聚落主要是農村聚落，由于農業人口承載力低下，農村聚落規模很小。隨著農業效率逐步提高，人類活動的人口承載力變大，當大到一定程度，城市開始形成?！盵3]可見人口規模和密度與經濟發展密切相關。城鎮型基礎設施與公共服務設施是城鎮的重要標志之一，而這些設施的提供和正常運營需要一定的人口支撐，一定的人口成為城鎮發展的重要條件之一。在一定范圍內，擁有高人口規模的城鎮可以提供更好的基礎設施、比較完善的生產技術及勞動力市場，就有較高的經濟效益，在一定人口規?；A上產生的人口城鎮化將推動社會經濟的快速發展。

（四）土地制度的完善

我國實施的是土地國家所有制，農村土地歸集體所有。在城鄉二元體制下，農民遷移至城鎮定居需付出很大代價，不僅不能享受城鎮居民的平等待遇，還要喪失土地帶來的福利。在我國農村的社會保障制度還不完善的條件下，土地實際上扮演著社會保障的角色，讓農民心理上和物質上有所依靠，這使得農民也不愿意失去這個保障而選擇就地轉型從事非農行業，由此推動了“就地城鎮化”的發展。城市化伴隨著城市向農村的擴張并將農用土地轉化為非農用地，中國改革開放以來的高速發展是以家園的消逝為代價的。當前，新一屆領導人更是將城鎮化上升到國家戰略的高度，土地問題再次引發學者政策分析家和官員的熱烈爭論。其實，在有關農村的研究中，土地問題是重點研究中心。其中對于土地的所有權問題，都沒有給出一個明確的界定，這就導致地權沖突，影響城鎮化的進度。在目前所有的關于地權法律，對農村土地所有權的解釋主要是《土地管理法》第十條規定:“農村集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經濟組織經營、管理?！盵4]“集體到底指的是哪個主體？集體產權到底是何種范疇意義上的？問題的癥結即在此處。集體在現實中缺少一個相對應的主體。產權主體的模糊導致不斷的農民的非理性維權”[5]。

（五）農業的現代化進程

新型的城鎮化對于傳統城鎮化來說是更有質量的城鎮化。農業的現代化進程直接關系到“就地城鎮化”的水平發展。黨的十八大強調城鎮化與農業現代化的協調發展，提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。推動四化的協調發展，是我們國家在經濟現代化發展中作出的重要戰略部署。通過經濟結構的不斷調整和深化，我國的工業化和信息化協調發展，隨之城鎮化也在快速發展，然而農業現代化發展卻相對滯后。如果農業現代化的發展跟不上工業化、信息化和城鎮化的發展，非但農業現代化得不到有利發展，同時也影響工業化和城鎮化的協調實現。因此，必須重視農業現代化在“四化”協調發展中的地位，著力推進農業現代化，加快實現現代農業發展。

（六）民營企業素質的提高

隨著中國市場經濟和鄉鎮企業的不斷發展，民營企業大量涌現，在國民經濟的發展中發揮了重要作用。但是，當前的民營企業在發展的過程中也存在很多問題。民營企業當今面臨的宏觀環境和微觀環境都發生了很大的變化，尤其是國家加強了環境的立法和員工勞動權益的保障，使得民營企業在發展過程中需要特別明確當前的國家法律法規的界限。同時，當前面臨的是全球經濟的動蕩，伴有國內和國際合作的碰撞，使得國家對民營企業的經營要求更為嚴格。民營企業在發展過程中，由于自身體制和發展的局限，缺乏對當前市場經濟活動和動向的清楚認識，以及缺乏對市場經濟手段的合理運用，這些條件的限制都會制約其在“就地城鎮化”中的發展。

二、中國農村“就地城鎮化”的動力機制

（一）“就地城鎮化”的宏觀動力機制分析

1.鄉村的內部驅動力

全面和深入地把握鄉村集體和個人資金在“就地城鎮化”中的作用，必須在鄉村變革和發展的動力這一更為寬廣的視角下對其進行考察。在傳統的城鎮和區域發展理論中，鄉村區域的變革和發展主要是由外部力量所推動。然而在中國的“就地城鎮化”，尤其是發展的早期，鄉村向城鎮的轉型動力卻主要來源于鄉村內部。

首先，當地居民形成了較強的革新意識和企業家精神?！熬偷爻擎偦钡囊粋€重要特征是人口高度密集，在早期有了剩余勞動力，這些從土地解放出來的勞動力去外地做生意，使一部分人有了敢為天下先的革新意識以及后來發展中所需的企業家精神和經商辦實業的技能。在以后遇到有利的時機，他們會抓住商機帶動區域發展。其次，通過農村內部積累的資產發展鄉鎮企業推動“就地城鎮化”的發展。在早期通過鄉村自身內部的積極創造和發展，通過鄉鎮企業發展吸收周邊地區的剩余勞動力，推動農民向市民的轉化，完成了早期的資金積累，促成鄉鎮企業異軍突起，這被鄧小平稱為農村改革中“完全意想不到的最大收獲”[6]，其為“就地城鎮化”的發展提供了早期動力。

不同的資金來源在很大程度上塑造著中國城鎮化的進程與模式。建國以后至改革開放之前，中國的區域發展戰略有著強烈的城市偏向，大量的的國家投資基本上集中在大中城市，小城鎮和鄉村基礎設施建設、產業發展水平嚴重滯后，城鎮化進程十分緩慢。改革開放以來，中國的城鎮化和區域發展戰略有所調整，小城鎮和鄉村區域的發展得到重視和鼓勵，但國家對鄉村區域和小城鎮的建設資金投入仍然有限，國家貸款的限制條件苛刻，兩者對鄉村城鎮化的拉動作用十分微弱。鄉村向城鎮的轉型革新動力和資金都主要來源于鄉村。在一定條件下，農村地區有著推動自身發展的內驅力，而并非像一些傳統理論所認為的只能被動接受城市地區的輻射。這種源自鄉村的內部驅動力，推動著“就地城鎮化”的發展。

2.外部驅動力

眾所周知，規模巨大的外商投資在改革開放以來中國社會經濟的發展中發揮了重要作用。與外資在其他國家向大城市集中的趨勢不同，外資在“就地城鎮化”發達地區強化了以分散為特征的鄉村——城鎮轉型過程。早期投資資料表明，尤其是沿海城市，海外華人華僑和港澳臺同胞是中國大陸外商投資的主要來源，他們為中國大陸在吸收外資上的巨大成功作出了貢獻?！熬偷爻擎偦卑l達地區當地政府努力在吸引外資尤其是港澳臺外資中發揮重要作用。當地政府應充分發揮僑鄉優勢，大打親情牌，依托海外關系網，動員與吸引外商到本地投資辦廠。

外商投資是“就地城鎮化”的一個重要資金來源，外商投資區域早期主要集中在廣東、福建、珠三角等沿海沿邊城市，推動沿海農村的“就地城鎮化”。外商投資的早期主要是華人華僑和港澳臺的投資，他們投資更多的因素是“鄉愁”因素，在他們有成就之后，想為自己的家鄉發展貢獻自己的一分力量，他們更熟悉自己家鄉的風土人情、方言和人際關系，使他們在當地投資辦廠更加順風順水。同時，沿海地區的政府也努力吸引外商尤其是港澳臺的外商投資，打親情牌，吸引外商在本地投資建廠。隨著國家政策的調整，“十二五”以來很多外資相繼投資中部地區，中部各省引進的外資數量和規模都在不斷上升，引資渠道也在不斷擴寬。同時，中部地區也在積極承接東部沿海地區的產業轉移，擴大利用外資的規模。

（二）“就地城鎮化”的微觀動力機制分析

1.個人的區位選擇與遷移

個人的區位選擇行為是農村向城鎮人口遷移的關鍵因素，影響個人區位選擇的因素有很多，主要表現在三個方面。

首先，遷出地與遷入地之間的距離。距離是影響遷移意愿的重要因素之一。在早期的發展中，基于經濟水平不高和交通封閉,人們一般傾向于就近就業和轉移，長距離的遷移成本相對較大。但在“就地城鎮化”的發展過程中，當地農民或居民可以選擇在當地就業，不需要離開熱愛的家鄉，這種就地轉移勞動力的方式使他們遷往城市的數量在不斷下降，遷移成本的降低使人民更愿意選擇在當地就業，由此進一步推動“就地城鎮化”的發展。

其次，收入水平也決定著當地農民的遷移行為。遷移人口考慮遷移城市和留在本地的家庭生活成本，前往大城市工資雖高，但零散的開支相對也較大，而留在家鄉生活，工資雖然不高，但搞好耕種責任田和從事非農產業，每月的收入還是相當可觀。在這種生活成本對比之下，當地農民理性地選擇留在本地工作。這種內部的拉力作用，使農村的剩余勞動力不必遷往城市就可以獲得較高收入，推動了“就地城鎮化”的產生和發展。

再次，遷移者的戀鄉情結和土地保障心理。除了經濟方面就業和收入生活的考慮，一般農民不愿意離開家鄉，承受和親人分開的痛苦，去一個不熟悉、競爭激烈和人情淡薄的城市，而“就地城鎮化”恰恰能解決這種戀鄉情懷，使得他們更愿意在本地實現非農就業。同時，在農村社會保障體制還不是很完善的中國，土地成了農民心理和生理的最后一層保障，許多農民不愿意放棄土地，即使在搬遷過程中也不愿意改變戶口性質，為的就是在未來經濟發展不好的情況下還有一層保障。這種戀鄉情結和對土地的依賴推動了當地的城鎮化發展。

2.企業投資建廠的區位選擇

在“就地城鎮化”發展中，少不了企業的參與與推動，這需要我們從企業的角度考察這一微觀機制，對企業的區位選擇進行進一步的梳理。

首先，在農村投資設廠有更多的優惠政策。近年各地黨委和政府對農村的扶持力度不斷加大，表現在農業稅、農村金融和土地管理制度等方面。各地根據當地經濟狀況不同推出一系列不同的優惠政策，吸引投資商在本地進行投資設廠，就地轉移剩余勞動力向非農轉化。同時，鼓勵農民就地實現就業，扶持農民工返鄉創業，并且給返鄉就業的農民提供技術培訓與專項優惠貸款政策。政策的扶持和鼓勵吸引了一些投資者對當地農村進行考察，選擇適合的項目進行投資，開設工廠。

其次，農村有其需要的原材料吸引，就地的勞動力更加便宜。原材料的獲取會直接影響到企業的運輸費用，企業在區位選擇時，對原材料的考慮成為關鍵因素之一，在農村有一些自然資源可以進行開發利用，可以代替原有的原料來源，產品直接輻射周邊城市進行推廣，這樣大大降低企業的運輸費用，減少了企業的成本投入，使企業獲得更好的效益。同時，企業通過吸引當地的剩余勞動力，既降低了企業的生產成本，也為農村地區提供了更多的就業崗位，吸納農村剩余勞動力，從而促進“就地城鎮化”的發展。

再次，土地成本和企業家的個人責任感也影響到“就地城鎮化”的發展。在農村，土地資源相對豐富，各地為了發展經濟，往往低價出讓土地，加上土地管理相對較松寬，土地的成本下降。企業創辦早期基本利用的是自家的房屋、其他鄉鎮家庭的房屋或者公共建筑物，利用這些閑散房屋作為經營場所，以此來降低企業的成本，導致相當多的企業在農村創辦。在農村創辦的企業中，許多是出于使家庭成員受益的社會責任感，為了增加自己家鄉人的收入而往往傾向選擇對自己的故鄉進行投資，由此也推動了“就地城鎮化”的產生與發展。

[1]國務院.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見 [EB/OL].中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml，2014-07-24.

[2]蔣貴凰.我國發展中地區城鎮化的動力機制研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[3]新玉言.國外城鎮化比較研究與經驗啟示[M].北京：國家行政學院出版社，2013.

[4]國務院法制辦公室.中華人民共和國土地管理法[EB/OL].中國政府法制信息網，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/fl/200409/20040900052441.shtml，2004-09-09.

[5]劉杰,賀東航.集體土地歸屬中的制度模糊與地權沖突[J].求實,2014,(12).

[6]中共中央文獻編輯委員會編.鄧小平文選：第3 卷[M].北京:人民出版社，1993.

（責任編輯 田鶯歌）