社會資本視域下的基層社會協同治理績效研究

○ 藺俊萍

推動基層社會協同治理已成為理論界普遍關注的重要問題，各地基層政府也在通過各種形式探索符合各地情況的社會協同治理模式。培育社會資本作為提高社會治理績效的長效手段已經引起社會各界的廣泛關注。但目前的理論研究還處在起步階段，系統地研究成果還較少。本文以社會資本理論為視角，構建社會資本與基層社會協同治理的內在關聯，系統闡述社會資本對提高基層社會協同治理的重要作用，并結合我國當前基層社會發展實際就如何培育優質社會資本進行深入分析。

一、基層社會協同治理及社會基礎

黨的十八大提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。所謂治理，是相對于傳統的管理或統治而言的。1989年，世界銀行使用了“治理危機”這個詞語，這是“治理”概念首次被提及。此后，治理與善治的概念逐步流行起來，并發展成為內涵豐富的治理理論，被政治學家和政治社會學家廣泛關注。全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調和并且采取聯合行動的特殊的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征，即治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[1]（P2-3）由此可見，治理實質是經公民參與使原來的單一治理主體（統治者）轉變為現代的多元化治理主體，由此形成向公民整體負責的公共管理民主化導向。社會協同治理概念，是借鑒了西方協同學等相關理論研究成果、結合中國的現狀、由社會轉型催生、為應對復雜的社會問題而樹立的多元主體、共治共建共享管理理念。馬凱認為：社會協同就是要發揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調控機制同社會協同機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協同管理網絡。從這個定義來看，社會協同的主體應該是基層政府及各類社會組織，包括基層自治組織、社會組織和企事業單位等。社會協同治理主要是通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。越來越多的人認為，在經濟全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已經成為人類政治發展的理想目標。而社會協同治理正是實現這一目標的必經途徑。當前，要推動整個社會的協同治理首先需要解決好基層社會的協同治理問題。伴隨著基層社會矛盾的增加，基層社會的協同治理過程在很大程度上就是一個協調社會各階層利益、整合社會資源、調節處理基層民眾社會矛盾和維護社會穩定的過程。該實施過程強調地方政府與基層社會組織、企業以及公民等協同治理公共生活，推動基層社會的和諧發展。

那么，如何推動基層社會的協同治理呢？體制機制的改革非常重要，但協同治理的有效推進同樣離不開一定的社會環境。豐厚的社會土壤是提高政府治理績效的重要依托。這主要表現在：第一，公民的政治認同。政治認同在社會政治生活中有著十分重要的作用，是把人們組織在一起的重要凝聚力量。任何一個政治組織只有得到成員廣泛的認同，才能獲得充沛的生命力并能長期存在下去。基層社會協同治理的有效運行同樣需要得到參與者的廣泛認同。沒有認同就談不上合作，沒有合作就不會形成共同的目標追求。社會協同治理的精髓就在于通過合作、協商、伙伴關系實施對公共事務的共同管理。第二，有效的社會組織。“社會組織”這一中國的特有名詞，反映的是在社會主義初級階段的基本國情下，對傳統的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的統稱。黨的十七大報告首次將社會組織作為“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容，提出要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”，標志著我們黨充分認識到社會組織在保證人民當家作主、擴大公民有序政治參與方面的重要地位。社會組織是人民群眾實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的重要組織形式，它可以很好地擔負起代表和反映社會群體利益訴求的職責，成為與政府溝通協調的橋梁，參與公共事務的管理，暢通協商渠道，有助于提高社會治理的效率。國內外的發展經驗表明，社會組織的發育程度是一個國家公民社會發展水平的縮影。第三，社會治理網絡。結構本質上是利益格局，網絡關系結構是多元主體之間利益狀況的凝結。基層社會多元主體的有序參與最終會形成一個自主的網絡關系結構。這一網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。作為基層社會協同治理網絡，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。要實現治理網絡的有效運行，就需要參與主體具備一定的規范意識，共同遵循，共同維護。

二、社會資本對提高我國基層社會協同治理績效的積極作用

基層社會協同治理的有效推進需要具備一定的社會基礎，那么社會資本能不能滿足這些條件呢？帕特南將社會資本從個人層面上升到集體層面，認為集體層面的社會資本能反映公民參與網絡、社群組織等發展程度，有利于推動和協調集體行動，促進社會穩定與社會整合。在一個社會共同體中，由信任搭建起的網絡型關系結構越密集，共同體成員間互利合作的可能性就越大，亦即集體層面的社會資本為社會協同治理提供工具性支持，是現代社會不可或缺的潛在管理資源。

（一）社會資本蘊含的普遍信任增強了政府-社會-公民三者之間的政治認同，有利于協作意愿達成和合作成本控制

在帕特南看來，信任是社會資本的最關鍵和本質性因素，信任是合作的基礎。基層社會協同治理的基本前提是各類治理主體之間必須具備基本的信任關系。信任影響協作意愿，信任能夠在協同者之間產生安全感和確定感，形成良好的心理預期，進而減少彼此合作的風險，降低為達成合作而產生的各種信息費用、談判費用、合約費用等[2]（P113）。從社會發展角度來說，誠信缺失相互欺詐會導致交易方式倒退、交易環節增多、交易成本上升，限制交易空間的拓展，增加交易成本。如果基層政府與公民之間互不信任，那么政府的各項政策將很難在群眾中得到有效實施，即使強制實施也會產生抵觸情緒增大社會摩擦，無形中就會增加政策執行成本[3]。因此，誠實守信，不管是在過去還是現在，均具有非常重要的實踐價值。

（二）社會資本蘊含的互惠規范有利于約束人們的機會主義行為傾向，解決集體行動困境

在新制度經濟學理論中，人的機會主義行為傾向受到了高度的重視，它被視為經濟主體的一個重要的行為特征。所謂機會主義行為傾向，是指人具有隨機應變、投機取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向[4]（P18）。威廉姆森假設，人們在經濟活動中總是盡最大能力地保護和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機會，就會損人利己，這就是機會主義。人的機會主義本性增加了交易行為的復雜性，影響到社會協同治理效率。例如市場主體為了追求自身利益不惜采取尋租行為，而一些政府官員為了獲取超額利益不惜想方設法尋求政策漏洞，設置租金，最終導致國家和公共利益受損。如何有效地遏制這些行為呢？社會資本為基層社會協同治理提供必要的社會規范和秩序。根據帕特南的社會資本理論，他更強調人與人之間相互交往過程中產生的互惠規范，并將互惠規范分為兩種：一種是“均衡的”，指的是人們同時交換價值相等的東西；另一種是“普遍化的”，是指在持續進行的交換關系中，這種互惠在特定的時間段里是無報酬和不均衡的。它是人們在長期交往過程中自發形成的，是具有高度生產性的社會資本，具有很好的帶動和示范效應，遵循這一規范的共同體，可以有效解決集體行動困境。同時，普遍的互惠規范把自我利益與團結互助結合了起來，是一種高度安全性的社會資本，增強了交易的透明度、交易的規范性和對交易主體的約束性，能夠有效約束機會主義行為的發生，降低了合作共贏的風險。

（三）社會組織普遍參與的公民參與網絡為基層社會協同治理創新提供了互動平臺

帕特南認為，任何社會，現代的或傳統的，專制的或民主的，封建主義的或資本主義的，都是由一系列人際溝通和交換網絡構成的，這些網絡既有正式的，也有非正式的。帕特南將其概括為兩類：一類是把具有相同地位和權力的行為者聯系在一起，稱之為橫向公民參與網絡；另一類是將不平等的行為者結合到不對稱的等級和依附關系之中，稱之為垂直參與網絡。對于這兩種公民參與網絡，實踐證明橫向公民參與網絡越密集，越有利于促進公民為了共同利益而進行合作。公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本；公民參與網絡培育了強大的互惠規范；公民參與網絡促進了交往，促進了有關個人品行的信息之流通；公民參與網絡還體現了以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內涵的模板，未來的合作在此之上進行[5]（P169）。由此可見，一個組織的建構越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內促進制度的成功。橫向組織的成員數量，應該與好政府有著正相關聯系。基層社會協同治理模式正是一種橫向的治理模式，是以政府為主導的多元社會主體的有效聯合。廣泛存在的橫向公民參與網絡為人們之間的交流合作提供了一個非正式的互動平臺，這一平臺能夠深化互信、達成承諾，為基層社會協同治理提供良好的互動平臺。這里所說的橫向公民參與網絡主要體現的是由公民自發形成的一些民間社會組織。這些社會組織可以很好地擔負起代表和反映社會群體利益訴求的職責，在政府和社會之間架起溝通協調的橋梁。總之，社會資本是協同治理的關鍵，協同治理廣度、深度和效度皆取決于其存在狀況。

三、培育社會資本，提高基層社會協同治理績效的策略

優質的社會資本是提高基層社會協同治理績效的重要因素，也是實現社會良好治理的前提條件。必須在中國語境下，借助政府和社會的力量，不斷優化社會資本結構和提升優質社會資本存量，有效推進社會協同治理。

（一）加強基層社會協同治理主體間的誠信建設，構筑誠信環境

第一，加強社會誠信制度建設，強化誠信建設的組織領導。根據帕特南社會資本理論得到的啟示，社會資本的形成與社會制度密切相關，在不同社會制度的長期影響下會逐漸形成不同的公民傳統，即不同的社會資本。因此，社會誠信的養成需要良好的社會制度來保障。首先，率先垂范，構筑誠信政府。在現代社會誠信體系中，政府誠信是關鍵，政府在社會誠信建設中起著導向和示范作用。現階段加強基層政府誠信建設主要應從三個方面著手：轉變政府職能，建設服務型政府；建立健全對基層政府公權力的約束機制，形成權利有限化，監督公開化；加強政府公務人員誠信意識，發揮其引領和表率作用。其次，在全社會范圍內構建多層聯動的社會信用服務機制，真正使失信者“一處失信，寸步難行”。再次，加強法制建設，用法律手段來維護并規范社會誠信秩序。

第二，加強對公民的誠信文化教育，形成良好誠信環境。公民與政府之間的信任是建立在雙方互信基礎上的。良好的誠信環境需要大家共同構建。具體做法包括：一是加強對青少年的誠信養成教育。誠信理念的形成是一個長期的教育過程，要從基礎抓起，把誠信道德規范納入到不同層級的學校教育中，尤其是納入未成年人的思想道德教育。二是加強誠信文化的社會宣傳。在全社會廣泛、深入、持久地實施誠信道德宣傳教育，創新誠信宣傳形式，使誠信道德規范內化為全體社會成員普遍的道德品質并轉化為一種道德行為，形成全社會以誠實守信為榮、以欺詐失信為恥的良好風氣。

（二）發展和壯大社會組織，提高社會組織對基層公共事務的有效參與

公民社會組織是公共治理賴以實現的“關鍵加入者”，提供了政府和市場之外的第三種力量介入公共事務管理達成正和博弈治理范式[6]。目前，我國社會組織在數量上雖初具規模，但作用有限。大量的社會組織難以真正獨立于政府之外，仍保留濃厚的政府色彩；一些具有獨立性的社會自發組織被排除在法律之外，生存空間非常有限；由于管理和社會監督機制很不健全，部分社會組織存在較為嚴重的營利行為，社會公信度低下。這些不足使其還不能完全肩負起表達民意的作用。培育社會組織健康發展需要從政府和社會組織兩方面著手：一是政府要加強對社會組織的培育和管理，著力建設政府與社會組織的合作伙伴關系。二是社會組織要加強自身的公信力建設和提升社會服務質量，樹立自覺維護信譽的獨立意識及高度的風險責任感，與政府和相關單位共同聯手，形成互動支撐的“多中心治理”結構，為基層協同治理筑牢根基。

（三）健全基層社會協同治理運行網絡，創建協同治理平臺

網絡是社會協同治理的關鍵變量，是社會協同治理有效運行的重要依托。當前，不同地區根據各地區的實際情況建立了不同的協同治理模式。但總體來說，應從以下幾個方面加強：第一，組建民生工作辦公室。根據基層社會發展需要，依據黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的組織原則組建民生工作辦公室。所謂“民生工作辦公室”就是根據基層社會實際情況及發展需要，為解決與群眾生活息息相關的各項民生工作和社會事業而成立的聯合辦事機構，該機構是以政府為主干、非政府組織和村（居）委會為紐帶、私人部門為基礎的協同治理網絡平臺。第二，建立健全協同治理機制。協同治理機制是協同效應實現的動態路徑。民生工作辦公室的有效運作需要相應的體制機制來保障。主要包括協同治理主體溝通機制、主體間信息資源共享機制、對協同主體行為的監督機制等。另外，機制的多元容易產生機制效應的不確定。因此，要控制機制變動的隨意性，保證不同機制的協調進而促進協同效應的實現。第三，規范社會協同治理主體權責邊界。從制度層面規范社會協同治理各類主體的行為邊界，確立協同者的法律地位、權責范圍、運作規則、合作途徑等，依法保護各類協同主體的權利，促進互惠平等合作，是社會協同治理的重要保證。

總之，社會資本的形成是一個漫長的過程，是多種因素長期共同作用的結果。根據帕特南對意大利南北地區公民傳統的考察，意大利北部地區良好公民傳統是經過1000多年的社會發展逐漸積淀而成的。這就使我們清醒的認識到：“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運轉的關鍵因素。”

[1]TheCommissiononGlobalGovernance,OurGlobalNeighborhood:TheReportoftheCommissiononGlobalGovernanceOxfordUniversityPress,1995.

[2]（美）羅伯特.D.帕特南.使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[3]韓瑞波.從價值到理論：洛克政府理論的建構邏輯[J].湖北行政學院學報 2014，（6）.

[4]盧現祥.西方新制度經濟學[M].中國發展出版社，2003.

[5]胡榮.社會資本與地方治理[M].社會科學文獻出版社，2009.

[6]楊鏹龍.論協同治理視閾下多元善治與正和博弈[J].前沿，2010，（1）.