貧困山區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的探索——以湖北省五峰土家族自治縣為例

○ 蔡大群 胡慶芳 鄧宏詩

貧困山區(qū)由于受交通、地理、人文諸多環(huán)境的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，招商引資困難，工業(yè)發(fā)展成為制約貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。貧困山區(qū)如何創(chuàng)新思路，跳出山區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，是貧困山區(qū)縣走出貧困、振興經(jīng)濟(jì)的一條有效途徑。

一、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式剖析

（一）“飛地經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵剖析

“飛地經(jīng)濟(jì)”是近來經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的新課題。飛地原是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，指隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。因此，“飛地經(jīng)濟(jì)”不是一個(gè)地理概念，而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念。具體來講，在推進(jìn)工業(yè)化和招商引資過程中，甲乙雙方通過打破行政管轄關(guān)系，把甲地招入的資金和項(xiàng)目放到行政上隸屬乙地的工業(yè)園區(qū)，利用稅收分配、政績考核等一系列科學(xué)的利益機(jī)制，擴(kuò)大兩地合作廣度，加深兩地合作深度，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。其中，“甲地”稱為“飛出地”，“乙地”稱為“飛入地”。在實(shí)踐中,一般為工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),充分發(fā)揮工業(yè)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì),向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移工業(yè)產(chǎn)業(yè)和輸出工業(yè)項(xiàng)目,欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展用地。例如：遼寧省在沿海的錦州、葫蘆島開發(fā)區(qū)中確定若干平方公里的區(qū)域，作為阜新、朝陽“沿海工業(yè)園”；江蘇省蘇南五市（南京、無錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江）與蘇北五市（徐州、連云港、淮安、鹽城、宿遷）合作共建新型化、現(xiàn)代化的工業(yè)園區(qū)，等等。就湖北省而言，除五峰外，保康在襄陽市正在建設(shè)的飛地園區(qū)湖北保康經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)襄陽余家湖?？倒I(yè)園，就是利用?？地S富的磷礦資源，以磷化工項(xiàng)目為依托，在襄陽規(guī)劃建設(shè)。這些地區(qū)合作共建的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體，為貧困山區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

（二）“飛地經(jīng)濟(jì)”的類型分析

因分類標(biāo)準(zhǔn)不同，有著不同的分類。

1.按飛地建設(shè)的投入方式劃分?！帮w地經(jīng)濟(jì)”可分為：飛出地投資型，即由飛出地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；飛入地投資型，即由飛入地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；兩地共投型，即由兩地按照協(xié)議共同分擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)投入。五峰民族工業(yè)園屬飛出地投資型，即由五峰負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。

2.按飛地建設(shè)與管理方式劃分。“飛地經(jīng)濟(jì)”可分為：飛入地管理型，即由飛入地對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行屬地化管理；飛出地管理型，即由飛出地派遣管理團(tuán)隊(duì)對(duì)園區(qū)進(jìn)行管理，對(duì)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)；兩地共管型，即設(shè)立雙方長期友好合作的機(jī)制，園區(qū)管理委員會(huì)由雙方共同派駐人員，這樣既能保證基地服務(wù)管理的延續(xù)性，又能充分利用飛入地的資源，但前提是雙方真誠的合作、高效的溝通。五峰民族工業(yè)園屬飛出地管理型。

3.按形成的原因劃分?！帮w地經(jīng)濟(jì)”可分為：集約用地型，該類型是“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的最早表現(xiàn)形式，它不僅克服了行政分割造成的工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)現(xiàn)象，更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型，該類型中飛入地和飛出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平近似，但各自的資源稟賦能夠形成很好的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展能夠達(dá)到雙贏；產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型，該類型中飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)的基地管理經(jīng)驗(yàn)，但由于飛出地商務(wù)成本上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷，此時(shí)“飛地經(jīng)濟(jì)”工業(yè)園成為首選之地，轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務(wù)，另一方面又可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢(shì)；借船出海型，該類型是一方因?yàn)閰^(qū)位、土地、資源等方面都不具備優(yōu)勢(shì)，要借用另一方的資金、土地發(fā)展工業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類型，五峰民族工業(yè)園就屬于這種類型。該類型最具挑戰(zhàn)性，發(fā)展難度也最大，目前在全國尚沒有先例。

（三）“飛地經(jīng)濟(jì)”的特征分析

1.不相隸屬的行政區(qū)域的空間轉(zhuǎn)移

由于所處區(qū)位環(huán)境的限制，一方在規(guī)模擴(kuò)展時(shí)無法選擇在原區(qū)域所在地進(jìn)行擴(kuò)張，只能尋找有利于自身發(fā)展的其它地區(qū)進(jìn)行合作，從而使自身得以發(fā)展。一方受限于資金、項(xiàng)目，另一方受限于勞動(dòng)力、原材料或優(yōu)惠政策等資源，使這不相隸屬的空間轉(zhuǎn)移得以實(shí)現(xiàn)。所謂不相隸屬的行政區(qū)域的空間轉(zhuǎn)移，就是園區(qū)建設(shè)及管理的主體屬于不同的行政所轄區(qū)域。

2.資源互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)

資源互補(bǔ)是“飛地經(jīng)濟(jì)”最重要的特征，也是促使合作雙方進(jìn)行異地建設(shè)的最大動(dòng)力和條件。“飛地經(jīng)濟(jì)”之所以產(chǎn)生，就是因?yàn)橐环皆谧陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到了資源限制，為了避免這些限制，謀求發(fā)展，它們就要尋找能彌補(bǔ)其劣勢(shì)的優(yōu)勢(shì)資源地區(qū)進(jìn)行合作，通過發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)。

3.互惠互利的雙贏

“飛地經(jīng)濟(jì)”的最終目的是要取得合作共贏，這貫穿于園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的整個(gè)過程中，同時(shí)也決定著園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否能夠保持持久性。這一合作共贏性特征不僅僅是單純的合作關(guān)系，在合作關(guān)系中還存在著競爭的因素，比如兩地稅收、財(cái)政等的分成關(guān)系是一種有利于合作雙方共同利益的雙贏性競爭。

二、解析五峰對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的探索

（一）背景分析

一是內(nèi)部環(huán)境分析。十分落后的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，激發(fā)當(dāng)?shù)卣ヌ剿餍碌陌l(fā)展途徑。五峰全境皆山，土地資源緊缺，交通區(qū)位條件落后，縣內(nèi)發(fā)展工業(yè)存在先天短板，加之2010年被納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄，列為三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)，屬于國家限制開發(fā)區(qū)域，政策限制和交通區(qū)位落后成為貧困縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的瓶頸之一。由于貧困山區(qū)縣不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)，交通不便捷，技術(shù)人才匱乏且市場狹小，要引進(jìn)外地企業(yè)很困難，若要壯大巫山等庫區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)，必須另辟新徑。到2011年底，五峰全縣工業(yè)總產(chǎn)值不到30億元，工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量均處于全省落后水平。

二是外部環(huán)境分析。領(lǐng)導(dǎo)重視催生了“飛地經(jīng)濟(jì)”。2009年5月，時(shí)任湖北省省長李鴻忠同志到五峰考察，在談到五峰工業(yè)發(fā)展問題時(shí)說：“工業(yè)布局問題，我看就按照宜昌市提出的發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)’的思路來搞?！?010年5月6日，湖北省政府專題會(huì)議同意五峰興建“飛地”工業(yè)園。2011年1月，五峰與枝江市正式簽訂合作共建“五峰民族工業(yè)園”協(xié)議。2011年9月29日，五峰民族工業(yè)園正式開工建設(shè)，邁出了五峰工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步，同時(shí)也為貧困山區(qū)走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境探索了一條新路徑。

（二）實(shí)踐探索過程分析

五峰發(fā)展工業(yè)必須走自己的路。五峰依據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況和資源稟賦、生產(chǎn)力水平，最大限度地?cái)U(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)五峰民族工業(yè)園區(qū)建設(shè)，主要基于以下幾點(diǎn)。

1.揚(yáng)長避短

“沒有工業(yè)的騰飛，就沒有縣域經(jīng)濟(jì)的騰飛”。為此，五峰縣在堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)立縣戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，牢固樹立“保護(hù)不是限制發(fā)展，保護(hù)是為了更好發(fā)展”的理念，大膽解放思想，創(chuàng)新發(fā)展思路，經(jīng)過多方考察洽談，決定與枝江市在白洋鎮(zhèn)合作共建五峰民族工業(yè)園，跳出五峰發(fā)展成就“飛地經(jīng)濟(jì)”。根據(jù)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和本地區(qū)發(fā)展實(shí)際，發(fā)展工業(yè)園區(qū)是推進(jìn)工業(yè)集中、土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、加快新型工業(yè)化進(jìn)程的重要發(fā)展方向。五峰縣與枝江市聯(lián)手，按照“合作共建、封閉運(yùn)行、利益分享、共同發(fā)展”的模式發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，借地興建8.71平方公里的五峰民族工業(yè)園，優(yōu)先發(fā)展裝備制造、生物醫(yī)藥、電子信息及現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)等。

2.運(yùn)行布局

按照宜昌市“東部宜業(yè)，西部宜旅”的總體規(guī)劃布局要求，結(jié)合“構(gòu)建綠色五峰”這一總體發(fā)展思路，立足資源優(yōu)勢(shì)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。2011年1月，五峰縣與枝江市簽訂合作共建協(xié)議，明確了五峰民族工業(yè)園區(qū)建設(shè)管理體制、組織領(lǐng)導(dǎo)及雙方職責(zé)分工、利益分配辦法，組建了服務(wù)機(jī)構(gòu)，探索優(yōu)化飛地園區(qū)運(yùn)行機(jī)制。成立了五峰民族工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，明確了兩名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)園區(qū)建設(shè)，并根據(jù)園區(qū)需要組建了經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、招商局等部門。與枝江市協(xié)商確定了項(xiàng)目審批、建設(shè)、管理、服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制與流程。園區(qū)各類項(xiàng)目建設(shè)由園區(qū)自主招商、自主決策、自籌資金、自我建設(shè)；項(xiàng)目審批、注冊(cè)、管理與服務(wù)由枝江市相關(guān)部門按照本市同類開發(fā)區(qū)對(duì)待，由園區(qū)安排專人實(shí)行全程代辦服務(wù)。

3.轉(zhuǎn)變職能

按照“努力把園區(qū)建成五峰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地、承接轉(zhuǎn)移平臺(tái)和對(duì)外開放窗口”的思路，經(jīng)多方爭取，湖北省政府于2012年6月正式批準(zhǔn)籌建省級(jí)五峰民族工業(yè)園，園區(qū)規(guī)劃總面積8.71平方公里，其中工業(yè)用地5平方公里。五峰縣精心謀劃、高點(diǎn)定位園區(qū)發(fā)展，科學(xué)制定園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。為了促進(jìn)園區(qū)建設(shè)保持較快的發(fā)展態(tài)勢(shì)，民族工業(yè)園搶抓武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)對(duì)口支援的機(jī)遇，積極爭取對(duì)園區(qū)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施資金支持，并取得了突破性進(jìn)展。2014年，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)分別支持2500萬元用于五峰民族工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.發(fā)展現(xiàn)狀

隨著園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，承接平臺(tái)進(jìn)一步完善，五峰民族工業(yè)園招商引資項(xiàng)目也初見成效。2014年以來，園區(qū)把承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、科技含量高、成長性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目作為招商引資的重點(diǎn)。具體來說，以珠寶產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游開發(fā)等為重點(diǎn)，確保全縣招商引資到位資金10億元。截至目前，正式簽約入園項(xiàng)目已達(dá)9個(gè)，協(xié)議投資總額達(dá)34.2億元。投產(chǎn)后，可實(shí)現(xiàn)年銷售收入84.3億元以上。目前，園區(qū)完成固定資產(chǎn)投資96100萬元，完成工業(yè)總產(chǎn)值27180萬元，實(shí)現(xiàn)稅收1976.42萬元。利時(shí)實(shí)業(yè)、紅旗中益、五洋建材三家企業(yè)由國家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)定為規(guī)模企業(yè)。紅旗中益線纜項(xiàng)目的3條家裝線生產(chǎn)線已滿負(fù)荷生產(chǎn)，“中益紅旗”商標(biāo)被認(rèn)定為湖北省著名商標(biāo)，正積極申報(bào)國家馳名商標(biāo)。三峽國際珠寶博藝園項(xiàng)目的廠房及配套房屋建設(shè)22棟，建筑面積152299.23萬平方米，建成投入使用10棟113206平方米，二期場地平整2014年9月中旬已動(dòng)工建設(shè)。公司在職員工1200人，已加工各類產(chǎn)品100多萬件，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2億元，其中出口創(chuàng)匯450萬美元。9月18日中國地質(zhì)大學(xué)珠寶鑒定中心正式掛牌啟動(dòng)。鋁塑板項(xiàng)目的基建主體工程全部完工，3條生產(chǎn)線安裝完成，1條生產(chǎn)線從7月28日試產(chǎn)成功后一直未停機(jī)，已累計(jì)生產(chǎn)板材25萬平方米，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值570萬元。天權(quán)電子項(xiàng)目已完成征地拆遷，正在進(jìn)行工商注冊(cè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等前期工作。重泰磨具項(xiàng)目正在進(jìn)行場地平整、圍墻施工和車間設(shè)計(jì)、登記注冊(cè)等前期工作。同時(shí)，總長3.5公里的園區(qū)長樂大道、利時(shí)路、云保路（利時(shí)段）和紫云大道（利時(shí)段）相繼竣工并投入使用；園區(qū)水廠已建成投入運(yùn)行；天然氣門站站址完成圍墻和場平施工，管線施工基本完成。

三、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下異地辦園存在的問題

“飛地經(jīng)濟(jì)”是近年在我國興起的一項(xiàng)新生事物，它打破了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府行政區(qū)劃限制，從而達(dá)到互利共贏的持續(xù)和跨越發(fā)展的目的。通過對(duì)五峰民族工業(yè)園實(shí)踐探索剖析，筆者發(fā)現(xiàn)，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下的異地辦園主要存在三個(gè)方面的制約因素。

一是上級(jí)政策有障礙。對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”這個(gè)新生事物，現(xiàn)階段國家尚未明確相關(guān)政策，對(duì)飛地雙方的利益分配、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等問題沒有法律和政策依據(jù)。迫切需要上級(jí)政府和有關(guān)部門盡快制定出臺(tái)支持發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范性文件或者管理?xiàng)l例，在土地征收、利稅分配、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、政策延伸等方面進(jìn)行明確，減少“飛地經(jīng)濟(jì)”在發(fā)展過程中的前進(jìn)障礙。

二是各方協(xié)調(diào)有難度。在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過程中將始終存在利益沖突與利益矛盾。當(dāng)局部利益與區(qū)域利益發(fā)生矛盾時(shí)，各地都在追求本地利益最大化，必然影響和制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。由于合作“飛地”雙方不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，需要雙方政府的有效溝通和協(xié)調(diào)，確?！帮w地經(jīng)濟(jì)”健康有序發(fā)展。雙方政府怎樣充分利用“有形之手”的作用，把市場“無形之手”的作用發(fā)揮到最大化，把政府掌握的資源優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到最大化，把廣大群眾的創(chuàng)業(yè)精神調(diào)動(dòng)到最大化，需要雙方政府積極探索新的管理體制。目前園區(qū)建設(shè)過程中，近切需要雙方政府能探索建立一個(gè)精簡、統(tǒng)一、高效、便捷的跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，能最大限度地激發(fā)雙方合作的積極性和創(chuàng)造性。這就需要雙方政府及有關(guān)部門在深入調(diào)研和充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，敢于打破條條框框的限制，舍得放棄地方或部門利益，制定出臺(tái)操作性強(qiáng)、含金量高的政策性文件，形成支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的合力。

三是資金投入有困難?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道單一，全靠“飛入方”財(cái)政投入，造成資金投入不足，甚至資金鏈斷鏈，影響工程進(jìn)度；資金投入市場模式難于建立起來，建設(shè)—移交（簡稱BT）融資模式力度不夠。因此，“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)需要積極爭取各項(xiàng)政策支持和項(xiàng)目投入，多渠道籌集建設(shè)資金，大力推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。

四、貧困山區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”模式對(duì)策分析

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，是一個(gè)建立互利多贏機(jī)制的過程，需要多方共同努力，包括建立引進(jìn)項(xiàng)目、資金的統(tǒng)計(jì)考核機(jī)制，建立利益分享機(jī)制，建立政府間的有效合作推動(dòng)機(jī)制等。

（一）高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”招商平臺(tái)建設(shè)

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，離不開布局優(yōu)化、功能齊全的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，必須始終堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃園區(qū)建設(shè)。

首先，要高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目落戶平臺(tái)。編制好“飛地經(jīng)濟(jì)”招商引資項(xiàng)目的總體規(guī)劃，對(duì)熟地征遷和盤活的閑置土地加大整合力度，借助調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，站在經(jīng)濟(jì)增長極的高度予以高起點(diǎn)規(guī)劃；充分發(fā)揮園區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，做好“飛地經(jīng)濟(jì)”招商引資文章：著力營造重商親商的服務(wù)環(huán)境、誠實(shí)守信的信用環(huán)境、公平公正的法制環(huán)境、溫馨和諧的人文環(huán)境、公開透明的用人環(huán)境、積極客觀的輿論環(huán)境，加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

其次，要著力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高承載能力。堅(jiān)持將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為園區(qū)建設(shè)的重中之重，創(chuàng)新思路拓寬籌資渠道，科學(xué)確定建設(shè)重點(diǎn)，不斷完善園區(qū)配套服務(wù)功能；對(duì)構(gòu)成園區(qū)空間和園區(qū)功能載體的各種資本進(jìn)行整合、盤活，使園區(qū)建設(shè)步入自我融資和再投入的良性循環(huán)，進(jìn)而拉動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求，改善投資的軟、硬環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)的聚集。

第三，要?jiǎng)?chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”招商方式方法。立足政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作；充分發(fā)揮民間資本的作用，有效引導(dǎo)民間資本入股“飛地經(jīng)濟(jì)”招商引資企業(yè)，解決“飛地經(jīng)濟(jì)”招商引資項(xiàng)目融資問題；組織民間資本合伙成立投資公司，參與“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和管理，開展“飛地經(jīng)濟(jì)”招商活動(dòng)。

（二）建立健全“飛地經(jīng)濟(jì)”的管理長效機(jī)制

一是加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和扶持，做到領(lǐng)導(dǎo)重視，建立健全政府間的高層推動(dòng)、部門的合力協(xié)調(diào)制度。二是根據(jù)地方特色資源，規(guī)劃設(shè)計(jì)好“飛地經(jīng)濟(jì)”招商產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)相關(guān)政策，設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，瞄準(zhǔn)招大引強(qiáng)，加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套集聚。三是建立健全各項(xiàng)管理制度，建立好項(xiàng)目投產(chǎn)后的利益分配制度，做到“飛地經(jīng)濟(jì)”招商成果共享，實(shí)現(xiàn)互贏，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四是在加強(qiáng)投融資平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)投融資平臺(tái)“風(fēng)險(xiǎn)管理”，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）爭取上級(jí)更多政策支持

貧困山區(qū)縣大多處在老少邊窮地區(qū)，擁有國家許多扶貧開發(fā)政策，如武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)及武陵山集中連片特困地區(qū)開發(fā)、湖北武陵山試驗(yàn)區(qū)、鄂西生態(tài)文化旅游圈、脫貧奔小康試點(diǎn)縣、湖北省加快構(gòu)建中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點(diǎn)、宜昌市加快建設(shè)省域副中心城市的規(guī)劃等等，這些都將為貧困山區(qū)縣帶來發(fā)展機(jī)遇，可為“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)爭取更多上級(jí)政策支持。

（四）進(jìn)一步探索完善合作運(yùn)行方式

在合作形式上，最初的合作是兩區(qū)域間點(diǎn)（如管理經(jīng)驗(yàn)、機(jī)器設(shè)備，抑或土地、勞動(dòng)力等單一資源）的合作，隨著這些點(diǎn)與點(diǎn)聯(lián)系在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下的增強(qiáng)，可促使雙方合作領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，合作方式逐漸多樣化，進(jìn)而變?yōu)槊媾c面之間也就是兩區(qū)域經(jīng)濟(jì)上更廣泛、更密切的合作，使雙方各自收益逐步增加。

（五）建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

工業(yè)基地建成后，應(yīng)按受援方平移建設(shè)用地指標(biāo)的多少，在每年工業(yè)基地收入利潤中按一定比例提取費(fèi)用，用于受援方生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)受援方區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。