當前地方招商引資存在的誤區及路徑選擇

○ 張傳秀 劉玉霞

改革開放30多年來，在政策的牽引和市場的刺激下，我國招商引資規模不斷擴大。根據前瞻產業研究院發布的《2014-2018年中國招商引資模式與區域振興規劃分析報告》顯示，2013年，我國實際使用外資金額為1175.86億美元，同比增長5.25%。2014年上半年，我國外商投資新設立企業10973家，同比增長3.2%；實際使用外資金額633.3億美元，同比增長2.2%[1]。可以說招商引資已經成為我國經濟發展的重要引擎。與此同時，我國地方政府為了發展壯大本地經濟，紛紛以開發區和產業園為載體，進行全面的招商引資，極大地促進了當地經濟的發展，創造了一個又一個經濟發展的“神話”。然而在地方招商引資如火如荼發展的背后，一些地方政府招商引資陷入了誤區，需要引起高度的重視。

一、地方招商引資存在的誤區

（一）全民招商，全員參與

一些地方政府在招商引資過程中，采取全民參與招商的辦法。這些地方政府將招商引資列入政府年度計劃，并將其作為年度考核的重要指標。在年度計劃中，將招商引資任務指標層層下達到各個機關部門甚至是個人，并把是否在年度內完成計劃任務作為單位考核的重要內容。把招商引資作為考核“一票否決”的內容，并與單位個人的工資、獎金、職務升遷等內容聯系起來，使得人人招商引資。這一方面分散了個人正常工作的精力，另一方面對當地市場的正常運轉也造成了混亂。黨的十八屆三中全會中指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。上述招商引資方式實際上是用行政手段參與地方經濟發展事務的管理，給市場經濟打上了行政的烙印，使得招商引資的專業性大打折扣，勢必會影響招商引資的經濟效益和社會效益。

（二）缺乏計劃，盲目招商

一些地方政府在招商引資時，缺乏計劃，盲目招商。招商引資工作沒有考慮當地的實際情況和客觀條件，缺乏科學的規劃和周密的部署，喜歡跟風到處招商。有些地方動則組團去港澳、日本等地，使得招商團成了“旅游團”。還有一些地方招商通過收視率比較高的娛樂節目來宣傳，表面聲勢浩大，但是因為缺乏科學的規劃設計加上缺乏對本地客觀情況的了解，沒有進行深入的調研，結果往往并不能取得實際成效，不但產生了一些不必要的支出，還在群眾當中產生不良的影響。

（三）依賴優惠，政策引資

通過對各地招商引資觀察可以發現，在目前的招商引資模式下，招商與優惠不可分離。在地方招商引資的吸引條件中，使用比較多的方式就是財政政策優惠，主要有稅收優惠、土地出讓金優惠以及其他形式的財政借款優惠等。通過稅收優惠，將征收上來的稅收以一定的形式按照一定的比例再返還企業，有的地方為了吸引投資甚至全額返還，這一定程度上造成了當地財政虛增。有些地方為了吸引投資者，將本應該交給當地財政的土地出讓金給予免收，甚至將舉債征用得到的建設用地無償送給投資者。還有的地方政府在招商時承諾給予一定的貸款優惠，通過政府參與的形式，獲得銀行的貸款，實現外商企業落戶。這種地方政府過分強調優惠政策吸引投資的方式，在當前土地財政的背景下，很容易給當地財政造成一定的困難。而實踐中，很多時候開發商更注重的是地方政府能否提供健全的配套設施、公平公正的投資環境和法律保障。

（四）投資環境，不盡人意

有些地方政府過分地強調優惠政策之時，卻忽視了投資環境的建設。很多投資企業落戶，在辦理相關手續時，在一些有職權的部門往往遇見“門難進，臉難看，事難辦”的尷尬，辦一個手續需要跑很多部門。有些地方在招商時承諾的很多，企業落戶后才發現制度環境不優，相關的法律法規也不夠健全，缺乏依法辦事的氛圍，當企業遇到問題時，缺乏必要的法律支撐。另外地方相關的配套設施也不夠健全，企業周邊環境、基礎設施不到位，影響了企業的正常運轉。

（五）不重承諾，缺乏誠信

一些地方政府在招商時，為了吸引更多的投資商來本地投資，會給予一定的口頭或者其他不具有法律效力的承諾。很多投資商奔著這些給予的承諾將企業落戶到本地，但投資商真的落地后，就會發現很多的承諾成為空談。之前承諾給予的貸款、補助、子女上學等優惠政策，遲遲不予兌現，之前承諾的周邊基礎設施改善工程，往往不了了之，投資環境也并非如之前所說，實際操作起來，仍然程序繁瑣，效率低下。社會環境失信于投資商，政府失信于投資商，于是投資商的失落感油然而生。在這種情況下，如果投資商發現其他地方給予的條件更優惠、環境更好、基礎設施更完善，而且遷出成本低于優惠額度的話，就會產生外遷的念頭。招商企業的外遷，既浪費了本地大量的人力物力財力資源，也在一定程度上損害了當地政府的形象。

（六）后續服務，跟蹤不力

目前很多地方進行招商引資，都把主要精力放在招商前的服務上。一旦企業在本地落戶，就放手不管，這在很大程度上影響了投資者的投資信心、投資力度以及投資周期。當前一些地方招商引資效率低下，招商企業易遷徙，形成“候鳥型”企業的一個非常重要的原因就是招商責任不明確、跟蹤落實不到位、服務管理不健全。

（七）形式主義，只招不創

一些地方政府招商引資企業的到位率和開業率不高。有部分企業是徒有虛名，并不具備實體企業。很多企業是在本地注冊，外地經營。深究原因，主要在于招商企業和招商者雙方都各存不良動機，作為招商一方，為了完成政府招商引資指標任務，對一些徒有虛名的企業睜一只眼閉一只眼；而作為投資商，就假借投資之名，享受當地政府給予的各種優惠政策和措施之實。形式主義的表現主要有：外商出手續而不出資；外方出手續，中方將外匯出境，然后由境外企業以外商名義再將其資金投進來,相互串通，先出后抽；外商無正當理由用人民幣投資；出具假驗資報告和銀行假收款證明等[2]。稅收返還也是形式主義的另一種表現。這種形式主義的招商引資方式一定程度上完成了當地的招商引資任務，卻沒有給當地經濟帶來實實在在的成效。

（八）數字招商，破壞環境

一些地方政府為了完成招商引資的任務，片面追求數字招商，不管所引企業的生產和產品安全，忽視企業的經濟效益和社會效益。將一些地方淘汰的落后產能企業、污染企業、高能耗企業以及化工污染項目等引進到本地，導致區域內環境惡化、水源污染、空氣污濁，損害了人們的生存生活環境，嚴重威脅了人們的生產生活以及身體健康。

二、地方招商引資誤區原因分析

（一）政府考核機制不合理

近些年來，招商引資成為地方經濟發展的重要動力，也是提高地方GDP指數的一種重要方式。當前有一些地方政府在干部考核時仍然沿用傳統的“GDP考核至上”的辦法，以數字考核干部，在工作考核的權重中，招商引資占了很大的比重。在年初將每年的招商引資分配到下級各個單位、個人，并將其與年終獎金、職務升遷聯系起來，甚至將招商引資作為“一票否決”的重要內容。所以一些地方的領導干部和個人為了完成年度招商引資任務，盡快出政績，就會急于求成采取各種方式來完成招商引資任務。往往重數量，輕質量，重引進項目和資金的多少，輕項目產生的社會效益和經濟效益。這種考核方式助長了招商引資的不正之風。在這種招商引資考核模式下，不可避免地會出現形式主義、只招不創、數字招商、盲目招商、全民招商等誤區，招商任務完成了，但是對于當地經濟的增長貢獻可能并不是很大，有些甚至會破壞當地的生態環境，損壞當地群眾的利益。

（二）政府職能存在越位、錯位現象

在市場經濟體制下，招商引資屬于市場行為，應該交由市場來運作。政府主要的職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，是為投資企業創造良好的社會環境和投資環境，彌補市場失靈帶來的相關缺陷，不應該直接參與市場經濟相關活動，更不能干涉。但實際上，一些地方政府代替企業找項目、談項目、簽協議、搞投資，政府成了招商的“大管家”。一些地方政府對職能部門定目標、壓任務，為完成某個項目，組成招商班子各部門跑，有時甚至不惜出怪招，互相挖墻腳。有的地方政府為了吸引企業投資，制定一些優惠政策，有些優惠政策甚至與國家的相關法律規定相違背。實際上，在市場經濟條件下，企業才是招商引資的主體，實際操作應該交由企業，政府要做的是改善本地投資環境、加強地方宣傳。

（三）區域間競爭加劇

隨著市場經濟的發展，地方政府間的競爭日益激烈，他們比經濟、比政績、比招商，在激烈的競爭下，很多地方政府不得不加大招商引資的力度，來提高本地經濟的競爭力。有的地方受經濟發展水平和客觀條件的影響，投資環境不盡如人意，就想辦法靠加大招商引資的優惠政策來吸引投資，于是地區間就無意中形成了一種優惠政策大賽。有的地方規定，只要投資者在外地能夠享受到的政策，這里都有，而且要比外地更優惠，以增強政策的吸引力。這種非正常競爭的方式，不僅不能招到適合本地的投資商，還會破壞市場秩序。

三、走出地方招商引資誤區的路徑選擇

（一）改進傳統干部考核方式，樹立正確的政績觀

要改變地方招商引資存在的誤區，首先就是要改變傳統的干部考核方式，樹立科學的、正確的政績觀。改變以往傳統GDP考核模式，使招商引資考核納入規范治理體系。黨的十八屆三中全會《決定》中明確指出：“要改革和完善干部考核評價制度”，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”[3]。這為我們進一步做好干部考核工作指明了方向。要把干部的精力集中到全面深化改革推動經濟協調發展目標上來，干部考核指標體系、考核方式以及結果運用等方面都要進行規范研究，避免將經濟考核結果運用于干部的年終考核、職務升遷等方面。在考核指標體系構建中，要適當降低經濟發展指標方面的比重，盡可能改變各地地方政府在招商引資任務的壓力下進行招商，避免各級政府部門通過各種形式向下級部門下達招商引資任務。十八大提出把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。十八屆四中全會《決定》中提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容并納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。除此之外，地方政府在考核時，還要適當增加能源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、新增債務等方面指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障等。

（二）轉變政府職能，明確政府定位

十八屆三中全會《決定》中明確指出，要轉變政府職能，正確處理好政府與市場的關系。在市場經濟體制下，政府要明確自己定位，擺正自己的位置，轉變自己的職能。轉變政府職能，首先，要強調政府的引導行為。招商引資的實質是根據市場需求對經濟要素進行重組，實現資源的優化配置，這就決定了招商引資本質是經濟性的。要保證招商引資的合理性和有效性，就要建立合理有效的地方政府引導招商引資模式。為實現招商引資的數量而采用過分優惠的方式引資并不是一個完美的引導方式，政府需要做的是提供良好的經濟環境和社會環境，對招商引資的方式和發展速度給予合理適度的引導，制定與當地實際情況相符的招商模式。其次，要強調地方政府的服務功能。招商引資要得到發展、取得成效，政府的服務行為必不可少。避免出現招商引資服務行為“異化”，地方政府不應該直接參與市場招商的具體行為，而要把主要精力放在精簡機構、轉變管理方式、優化投資環境、簡化審批流程、創新管理理念、確保依法行政等社會管理和公共服務工作上來，使地方政府的服務成為招商引資的吸引力。再次，要規范地方政府的協調行為。地方政府要協調招商引資過程中的引資內容、引資方式、引資范圍以及引資指標等，使得本地政府能夠與其他地方的市場資本進行合理、公開競爭，對本地的資本市場進行合理有效的整合調整[4]。

（三）完善監督機制，加強督查力度

首先，要謹防招商引資中一些地方政府脫離國家政策底線的行為。比如某些地方政府為了增強本地投資實力，吸引外資企業，盲目立項，低價處置國有資產，自定財政稅收優惠政策以及低價處理土地等國家資源。還有一些地方政府給落戶招商引資企業以住房、小孩子上學教育等方面的優惠，雖然減輕了企業壓力，但給當地財政造成了困難。要避免這些現象，政府必須做到依憲執政、依法執政，這也是十八屆四中全會的重要決定。要嚴格規范招商引資的程序，對于出臺的招商引資企業的優惠政策要有法律依據，要經過有關部門的審核，不得與國家的政策、標準相違背。對于違反政策、法規的行為，要依法追究相關人員的責任。制定相關招商引資政策，要以人民為主體，要有更多的群眾參與，要做到公開、公平、公正，要將政府的行為納入到人民群眾的監督之下。其次，要監督招商引資的過程。招商引資作為一種經濟行為，雙方追求的是一種利益最大化，所以就要對招商引資雙方當事人行為進行監督，防止不符合我國產業政策、環境政策、浪費資源的項目出現，防止濫用職權、權錢交易等不法行為發生。對于引進項目單位的獎勵資金要檢查，防止出現通過虛假項目套取獎勵資金的現象。第三，要重視監督招商引資項目的落實情況。要對招商引資企業的經濟效益和社會效益進行評估，檢查所引進的項目是否按照進度達到了預期目的，是否造成資源的浪費和環境的污染。同時要對項目的實際運行情況進行跟蹤審計，核查項目投資、納稅以及繳費的真實性，防止企業弄虛作假違反政策以獲取更多退稅和收費項目，穩定地方稅源和財源。

（四）明確招商責任，加強跟蹤落實

當前一些地方政府招商引資效率不高，已經落地的企業易遷徙的一個非常重要的原因就是地方政府招商責任不明確，跟蹤服務落實不到位。要避免出現“候鳥型”企業，政府需要從以下幾個方面加強管理。首先，要明確招商責任。在項目開工前政府就招商企業選址、材料準備、人員配備等內容落實到具體的部門或者個人，明確其責任，防止出現項目進駐后無人問津，導致投資商情緒低落。其次，在項目引進后，地方政府和有關部門要對投資企業跟蹤服務。主動幫助企業解決在生產經營中遇到的各種問題，建立重點項目的綠色通道，全程跟蹤服務，保證項目洽談、簽約、注冊、開工、建設、經營等過程中遇到問題及時解決，保證項目的速度和質量。同時，要簡化辦事程序，提高辦事效率，加強相關人員的責任心，隨時報告落戶項目的動態，保證企業的永久長續，避免出現因企業不適應、服務不到位而引起企業遷徙。

（五）改善投資環境，提高人員素質

“環境是投資的生命”。地區良好的環境是外商投資的條件，也是吸引外資的重要要素，所以地方政府要為投資商創造良好的投資環境，為外來投資者提供高效的服務。建立和完善招商引資服務體系，首先要提供健全的硬性環境。主要是加強基礎設施建設，解決能源、水電、交通等方面的問題，讓投資方無后顧之憂。其次要重視地方軟環境的建設。當前主要是要注重加強依憲執政、依法行政，改進政府的服務，建立法治政府、誠信政府，確保各項優惠政策法規符合國家的規定，并能夠依照承諾給予兌現。第三要提高招商人員素質。招商人員的素質是一張名片，也是招商引資順利進行的保證。政府要建立健全招商人才選拔、使用、考核機制，使招商人員具有良好的政治素質、強烈的使命感和責任感、良好的業務素質以及良好的對外交往素質。通過良好的專業招商隊伍建設，提高本地招商引資的規模，從而實現本地經濟的健康向上發展。

[1]前瞻產業研究院.2014-2018年中國招商引資模式區域振興規劃分析報告[R].2014.

[2]瞿志印.走出地方招商引資的誤區[J].中國經貿導刊，2010，（12）.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社，2014.

[4]劉瑞菊.招商引資行為過程中地方政府的職能研究——以西安市閻良區為例[D].西安:西北大學，2010.